“一带一路”倡议下西北五省区域旅游合作现状和对策研究

韩慧林

（北京开放大学 旅游管理学院， 北京 100081）

一、引言

2013 年，习近平总书记提出了国家“一带一路”倡议。作为先导产业，旅游业成为“一带一路”倡议的重要抓手，丝绸之路这一经典旅游品牌被赋予新内涵、产生新关注、面临新机遇。随着“一带一路”倡议的纵深推进，新一轮西部大开发随之进行。西北五省（陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维吾尔自治区）是国内丝绸之路的核心区域，由于地脉和文脉的相似性和传承性，客观上具有旅游合作的基础。近年来，西北五省在区域旅游合作上做了一系列的探索。例如，在省际合作方面，2015 年，西北五省等12 个国内丝绸之路沿线省市旅游局共同成立了“丝绸之路旅游推广联盟”；随后，由西北五省主导的“丝绸之路文旅产业联盟”、“丝绸之路经济带品牌联盟”也相继成立，但由于缺乏完善的合作机制，大多都流于形式，致使整个西北丝绸之路旅游区“内耗”较大，未能从更高的战略层次上形成互补与合力优势，成为旅游资源“大区”，旅游开发“小区”，品牌竞争“弱区”。鉴于此，本文首先从旅游资源、旅游基础设施和旅游品牌竞争力三个角度介绍了西北五省的旅游发展概况，在此基础上，深入分析了西北五省区域旅游合作现状，结合西北五省区域旅游合作中出现的问题提出了相应的对策建议，以期为西北旅游经济协调发展提供有价值的参考。

二、西北五省区域旅游发展现状

(一)西北五省旅游资源概况

西北五省总面积达到304.3 万平方公里，区域内拥有丰富的自然和人文资源。截止2020 年，五个省区的旅游景区点已经达到1503 家，旅游饭店数为18082 家，拥有旅行社数量达2258 家，其中国际旅行社255 家，拥有旅游饭店18082 座，5A 级景区41 个。从表1 可以看出，西北五省拥有丰富的旅游资源，这是区域旅游合作开展的基础。

表1 西北丝绸之路旅游区5A 景区汇总表

(二)西北五省旅游基础设施情况

完善的旅游基础设施是保证旅游业持续发展的前提。总体来讲，西北五省的旅游基础设施相对薄弱。从表2 可以看出，在旅游基础设施建设上，陕西省和新疆维吾尔自治区有着绝对的优势，而青海省和宁夏回族自治区发展较为薄弱。

表2 西北五省旅游基础设施

(三)西北五省旅游品牌发展概况

虽然丝绸之路品牌渊源已久，但历经30 多年推广的中国丝绸之路旅游品牌依然没有建立，丝绸之路沿线的旅游资源没有得到有效地整合，整个丝绸之路旅游品牌竞争力欠缺。实际上，由于西北五省旅游“地格”的相似性，在找出代表整个西北丝绸之路旅游资源的品牌基因的基础上，完全可以整合整个区域内的旅游资源，以塑造高知名度和美誉度的旅游品牌形象。然而目前，西北五省在旅游发展和旅游品牌塑造中并没有认识到这一点，没有看到各省份旅游资源之间的共同点，没有认识到品牌基因的相似性，合作动力不足，这也是导致旅游品牌竞争力低下的一个重要原因。此外，由于西北丝绸之路旅游品牌属于典型的区域旅游的研究范畴，有“公关品牌”的属性特征，很容易出现“公墓悲剧”现象。因此，要塑造代表整个丝绸之路地方精神、地方依恋和核心价值的旅游品牌形象，需要完善的品牌共建共享机制，充分调动各省积极性，这样才能从根本上解决西北丝绸之路旅游品牌塑造的片面化和旅游发展的短板。

三、西北五省区域旅游合作现状

近年来，西北五省在区域旅游合作上不断探索，从1989 年的协作会议到现阶段举世瞩目的旅游年、营销大会、丝路论坛和旅游交易会等进行了一系列的努力。但总体来讲，西北五省之间的区域旅游合作还没有取得实质性的突破。主要表现在以下几个方面：

(一)合作手段趋于多样，但合作机制还需完善

地方产业政策作为当地政府的制度安排，不但能够引领消费导向，还能够反映当地政府对国家战略的敏感度。根据2013 至2021 年间西北五省51 个地级市政府网站所出台的有关“一带一路”倡议的政策性文件，发现各省在旅游发展中对接“一带一路”倡议的程度参差不齐，没有充分利用当前有利的制度环境，旅游潜力没有完全释放。近年来，西北五省在区域旅游合作上不断推进，合作手段多样。1989 年西北五省旅游局召开会议，提出要通过互通有无和共同分担的形式来解决区域内旅游发展中的问题，这是西北五省区域旅游合作的雏形。1989-2003 年间，我国整体的旅游经济发展缓慢，西北地区的旅游发展也没有特别大的起色。2003-2013 年间，西北五省的旅游合作开始有了实质性进步，建立了统一的宣传平台进行整体的旅游推介，提升了整个西北地区的旅游形象。2013 年国家“一带一路”倡议提出后，西北旅游区更是有了一个快速的发展，目前已形成了相对稳定的年会议事决策与常设秘书处执行服务机制等相关机构，为区域旅游合作提供监管和服务。2020 年以后，西北区域旅游合作稳步提升，逐步完善。西北五省区域旅游合作演化进程如下图所示。目前，虽然西北五省的旅游合作不断深入，但由于资源禀赋、区位分工等条件的差异，总体的合作效果还不太明显。究其原因，还是缺乏整体视角下的利益共享和分配机制，这主要体现在三个方面：首先，西北五省的跨区治理体系相对缺失，缺乏完善的顶层设计，旅游资源不能跨区自有流动；其次，旅游行业协会没有充分发挥对旅游市场、地方政府和相关旅游企业的监管功能；最后，缺乏相应的利益补偿机制，致使很多合作都流于形式。

西北五省区域旅游合作的4 个演化阶段

(二)区域合作初见成效，但合作层次还需深入

2013 年以来，在推进国家“一带一路”倡议进程中，西北五省的旅游合作也在进一步深化，整个区域的旅游经济有了一定程度的提升，初步建立了合作机制，区域旅游合作初见成效。首先，在整合区域旅游资源的基础上，西北五省搭建了区域性的整合营销平台。例如，以《神奇大西北》导游图为宣传品，在优势互补、资源共享、宣传联动、协同发展中共同树立了统一的中国神奇大西北形象，并联合推广了丝路、黄河、民俗、红色等区域共有线路和产品。其次，采用“主-副”品牌模式，提炼出了各自的特色旅游形象。西北五省各省区也在神奇大西北形象下提炼出了各自的特色旅游形象，如“新疆是个好地方”、“大美青海”、“交响丝路·如意甘肃”、“塞上江南·神奇宁夏”、“文化陕西”等等，这些品牌的影响力和知名度正在逐步上升。最后，整合了部分精品旅游圈，实现了区域内旅游资源的有效整合。目前，西北五省整合了部分区域内的旅游产品线路，试图构建联合旅游线路，例如丝绸之路、黄河金岸、唐蕃古道、民俗风情、红色之旅等反映整个区域旅游特色的线路，以期能够实现旅游产品区内整合、区外延伸，延长游客的旅行时间。总体来讲，西北五省的区域旅游合作不断推进，也取得了一定的成效，但合作层次还需要更深入。例如，西北五省旅游区至今没有形成统一的旅游产业规划，没有规划，就无法避免旅游产品的重复建设、相邻景区的重复性建设与低水平恶性竞争等问题，更谈不上开发丰富完整的旅游产品和服务；西北五省区域旅游合作形式单一，合作层次浅，目前的旅游合作主要是以单线旅游客源互送和联动宣传为主，在区域旅游基础服务设施、企业合作和项目开发等方面的合作还没有全面展开；西北五省还存在“各自为阵”开发经营和配套管辖范围内的旅游及关联产业的情况，旅游资源利用效率不高，旅游潜力没有完全释放。

(三)区域旅游基础设施不完善，信息化水平低

作为区域旅游合作的支撑，基础设施的完善程度是影响合作成效的一个重要原因。整个西北地区地域辽阔，旅游资源丰富，但由于当地经济发展相对落后，交通、通讯、能源等硬件基础设施建设水平不足，整个西北地区的旅游配套设施建设普遍滞后。首先，西北地区的交通瓶颈问题十分突出，这是制约区域旅游合作的重要因素。交通是旅游发展的基础，目前整个西北地区的旅游交通规模总量小，网络密度低，等级结构不合理，各种交通运输方式还无法做到“无缝连接”，旅游旺季难进难出问题仍然严重，无法保障区域之间游客的高效流动。其次，旅游相关产业和配套基础设施建设相对滞后。西北五省区域内的城市（景区）游客集散中心、旅游咨询服务中心、乡村旅游服务中心等基础设施建设滞后，“景城乡一体”的连接配套服务设施缺乏，公路沿线观景台数量少层次低，加油站、服务区旅游服务功能不完善，五星级酒店数量严重不足，百强旅行社只有陕西省一家，其余省区至今仍然是空白。最后，西北五省信息交流共享平台仍然缺乏，旅游信息化程度均处于全国最低水平，市（州）县（区）智慧旅游体系尚未完整建立，西北五省内很多的4A 级以上旅游景区还没有全面实现免费WIFI，缺乏智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等信息化手段的运用，与文旅部等相关部门的信息化也没有实现无缝联接和互联互通。

四、“一带一路”倡议下西北五省区域旅游合作的对策

(一)建立完善的区域旅游合作机制，发挥政府主导作用

西北五省区域旅游合作需要各相关主体的共同努力，以实现“双赢”甚至“多赢”的旅游发展战略格局，如果沿线的各省区不进行合作，发展无从谈起。因此，西北五省各级政府和企业必须树立合作共赢理念，完善合作机制，这是保障区域旅游合作的关键。目前，虽然西北五省在区域旅游合作上也签订了很多协议，但很多都还处于“纸上谈兵”阶段，没有实质性的推进。为了防止区域旅游合作中的机会主义，西北五省需要建立完善的旅游合作机制，明确各参与主体的责任和义务，充分调动各方积极性。

西北五省旅游区涉及的行政关系复杂，地理跨度大，政府是区域旅游合作的主体，在区域旅游合作中起主导作用，一般能够代表所在区域参与和其它主体的竞争。为保障区域旅游合作顺利开展，政府部门应积极作为，充分发挥主导地位。首先，加强政策引导。随着旅游消费的升级，游客在旅行过程中更加注重旅游体验，旅游目的地的制度环境是保障游客良好体验的基础。因此，政府的政策制度环境对于区域旅游合作的开展起着重要的激励和辅助作用。政府部门应该通过创造宏观体制和政策法规等有利的制度环境，为区域旅游合作“保驾护航”。其次，重视协调与支持。西北五省区域旅游合作涉及范围广，政府作为公共部门，需要发挥协调和支撑的作用，为区域旅游合作提供后备保障和财政支撑。三是强化服务保障。区域旅游合作不但涉及旅游资源的整合，还需要人才、技术、信息的综合协同。政府需要为人才、技术等生产要素的集聚创造条件，完善信息高效传递渠道，充分发挥政府的服务保障作用。最后，充分发挥“第三方”政府功能。政府可以与一些比较活跃的非营利组织共同形成“第三方政府”形式，与这些非营利组织实现优势互补，达成广泛合作，即政府角色可以从一个服务提供者转换成为服务协调员，参与第三方的监督协调作用。特别地，人才在区域旅游合作中起关键作用，旅游业的竞争归根结底是人才的竞争。目前，西北五省旅游人才严重缺乏，这就需要政府制定和实施人才驱动战略，引进和培养旅游研究和管理人才，为区域旅游合作建立智囊团，提升整个西北旅游区的核心竞争力。

(二)完善基础设施建设，搭建信息化平台

完善的基础设施是区域旅游合作的基础和保障，也是提升游客体验的前提。西北五省应该在制定整个区域发展规划的基础上，加强基础设施的建设和维护。首先，坚持交通先行的原则。加强对外交通运输通道尤其是国际大通道、省际交通运输网络以及交通运输枢纽的建设，大力实施旅游畅通工程，形成内外通达、快速便捷、水陆空并举的立体交通网络；其次，注意物流、资金流、信息流的双向流动，形成一个西北区与周边国家经济结构互补、促进国内外市场对接的区域性的联合；最后，西北五省区应在制定西北地区旅游发展规划的基础上，还需要在住宿、通信、生态保护等基础设施，以及重点旅游景点建设项目方面相互配合，加强合作和协作，改善旅游发展环境，消除西北旅游合作的物理障碍。此外，除了完善的基础设施，西北五省还需要以区域内协同营销网络为载体，搭建信息化交流共享平台，这也是现阶段西北五省区域旅游合作的一个重点。随着信息技术的发展，游客更倾向于采用自主形式为旅游出行做准备，包括景区内住宿、门票、导游的预订等。鉴于此，西北五省可以建成面向全国的旅游服务综合信息库，建立全方位、多层次、多功能的网上旅游体系，实现网上“一条龙”服务，实现区域旅游资源和信息共享，提高旅游管理和经营服务的信息化水平。

(三)实施协同营销战略，打造强势的区域旅游品牌形象

“一带一路”倡议为旅游发展带来了新的契机，作为国内丝绸之路的核心路段，西北五省应充分利用丝绸之路已有的知名度打造区域旅游经济带，全面提升旅游品牌的竞争力。目前，由于缺乏统一的形象、口号以及协同的营销战略，整个西北旅游区的“内耗”较大，旅游品牌竞争力低下。因此，构建和实施协同营销战略是现阶段提升西北旅游品牌形象的重要任务。首先，需要准确的品牌定位，西北五省有丰富的旅游资源，如秦始皇兵马俑、敦煌莫高窟等世界级的历史文化古迹，也是多民族和多样宗教文化的聚集地。因此，西北五省区域旅游品牌应该能够反映当地的旅游资源特质，在把握公共品牌基因的基础上塑造强势的区域旅游品牌形象，实施协同的营销战略，充分挖掘和释放整个西北地区的旅游潜力。其次，不同于一般的产品和服务，旅游销售的核心产品是旅游体验。打造良好的游客体验，提供个性化的旅游产品，是目的地品牌营销的一个重要方面。实际上，体验当地生活方式已成为游客选择去西北五省出游的一个重要原因。西部五省是回族、维吾尔族、哈萨克族等少数民族的聚集地，住帐篷，吃牛羊肉、奶制品，骑马、骆驼，游牧，能歌善舞的特色，是构成品牌独特吸引力的重要组成部分。因此，西北五省在塑造区域旅游品牌时应基于当地的品牌基因，如“西域风情的”、“热情的”，从“吃”、“住”、“行”、“游”、“购”、“娱”几个方面全方位入手，整合沿线居民各色各样的生活方式，为游客打造高质量的旅游体验，拓宽品牌的传播渠道，进而塑造强势的区域旅游品牌形象。