如何促进共同富裕“住有所居”理想的实现？
——住房保障梯度模型研究

上海同济咨询有限公司 熊志杰，方奇，胡怡彰

一、共同富裕背景下的住房问题

2021年中央经济工作会议指出实现共同富裕目标，从收入支出的视角，即通过收入分配改革提高收入端，降低支出端，全面压降民生领域的生活成本，尤其是住房、教育、医疗等“刚性”支出，促进基本公共服务均等化，两端发力增强居民共同富裕获得感。

在支出端，住房作为影响居民生活最主要的消费品，极大地影响居民生活幸福感以及外来务工人员和青年人的定居意愿和城市融入感，是满足人民日益增长的美好生活需要的关键要素。但是，2020年我国平均房价收入比达13.2，高房价收入比造成住房困难的局面，极大地弱化了居民生活幸福感。张来明（2021）指出人口流入多、房价高的大城市青年人以及以农民工为主体的外来务工人员是突出的住房困难群体。此外，我国现行住房保障体系准入门槛高、覆盖面不全、供给不足，未能很好地疏解住房困境。作为城市的建设者与共同富裕建设的中坚力量，青年与外来务工人员的住房困难对促进共同富裕发展产生了负面影响。

住房困难与不完善的住房保障弱化了共同富裕获得感，加剧新型城镇化面临的挑战，不利于共同富裕战略目标的达成。因此，必须要更重视住房在保障社会民生、调节居民收入差距上的关键作用，完善住房供应和保障体系，重点解决人口流入量大、房价高的地区的住房保障难题，实现面向共同富裕的“住有所居”。

二、我国住房保障制度发展

从全球来看，住房保障存在直接支持和间接支持两种主要模式。在间接支持模式下，政府不直接参与投资建设。而我国采用的是直接支持模式，政府作为建设主体投资建设保障房。

我国的保障房建设呈现“N”型走势。1998年房改23号文提出“建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，标志着我国正式进入住房保障制度阶段。2003年18号文提出“大多数家庭购买或租赁商品房”后，保障房建设进入停滞期。2008年，为应对国际金融危机，“建设保障性安居工程”被列为“四万亿”计划首项。2016年提出加快培育和发展住房租赁市场。2017年，十九大提出“房住不炒”定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。2021年7月，提出扩大保障性租赁住房供给。

二十多年的住房保障制度建设过程中，我国始终突出住房的民生属性，开设住房公积金账户，建设多种类型的保障住房，如廉租房、公租房、保障性租赁住房、经济适用房、共有产权房和各省市结合自身发展状况提供的限制性商品房等，不断推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居，见表1。

表1 我国现有保障住房类型

三、新加坡住房保障体系分析

采用直接支持模式构建住房保障体系的还有新加坡。新加坡是全球住房自有率最高的国家，21世纪初自有率便超过90%，“居者有其屋”的目标基本达成。该目标的实现得益于新加坡独特住房保障体系—土地国有制为基础、中央公积金制度为资金保障、交易保有并重的税收制度为调节和住宅梯度供应机制，见图1。

图1 新加坡住房运营模式

（一）土地国有制度

国家所有的土地产权制度是组屋建设成功的基础。新加坡87%的土地是国家所有，其中59%是国有土地，由土地管理局（以下简称SLA）管理；29%是公有土地，由建屋发展局（以下简称HDB）、市区重建局等半官方机构负责管理。政府想要在土地规划、利用与经营上保有控制权，土地国有是一项重要保障措施。

其次，新加坡1965年独立之初就颁布了《土地征收法》，规定当某块土地符合公共利益需求、需要用作不同功能用地时，SLA可强制低成本征地。同时，作为公共利益需要建设的征地赔偿额低。因此，新加坡政府可以实现土地资源的集约化运作与低成本拿地。

最后，SLA将该地块低价转让给HDB，不仅可以降低组屋建造的成本，也能保证组屋建设用地充足，最终降低组屋的出售价格。同时，由于新加坡国土面积小、卖地不可持续，当届政府无权支配土地出让金，大量土地是以低价转让给HDB卖地收入少，再加上新加坡财政收支平衡，资金缺口小，所以没有形成土地财政，这也是组屋快速建设、价格低廉的前提之一。

（二）中央公积金制度

首先，通过公积金制度实现“建得起”。新加坡实行高强制、高缴存比例、广覆盖、全保障的中央公积金制度，有着充足的公积金资金。其次，保证公积金专款专用，采用存贷分离、高存低贷、封闭管理的运行机制，从而提高公积金利用率。公积金的缴存和管理等职能工作由中央公积金局（以下简称CPF）主导，但后续CPF不直接发放公积金贷款，而是借助政府债券的形式注资给新加坡政府投资公司，再由其将积累的公积金投资于国内组屋及基础设施建设。

最后，让居民通过公积金制度“买得起”。一是由CPF通过HDB向新加坡公民家庭提供优惠贷款。二是直接用于购房，CPF提供公共住宅计划支持会员购买组屋。三是CPF为首次购房者、家庭购买者等推出额外和特殊住房补助，再辅以低门槛、低利率的商业贷款，让购房者买得起。

（三）交易保有并重的税收制度

新加坡政府行政层级少，不区分中央税和地方税，实行单一税制。首先，新加坡政府实行阶梯式税率，对居民购买首套住房执行减免优惠政策，鼓励居民拥有自己的住宅所有权。其次，在交易环节收税打击房屋投机行为，涉及到房屋出售和租赁，通过税收调控政策等市场手段来规范房屋交易。涉及到租赁行为，由出租人承担税费；而出售行为的税费征收是只针对投资炒作房产的群体，非投资炒作的房屋买卖产生的收益部分无需缴纳税费，作为屋主的资本收益，见表2。

表2 新加坡住房税收体系的三大税种

（四）住宅梯度供应机制

新加坡政府成功构造了以组屋为主、私宅为辅的住宅梯度供应市场，以HDB组屋供给为主。根据新加坡统计局2020年公布的房产类型数据，其中近80%为组屋，90%以上的家庭持有组屋的产权。

组屋的梯度供给满足多层次需求，且分配管理制度严格。从户型来看，主要有5种满足各种家庭结构住房需求；从覆盖人群来看，依照收入层次并综合考虑家庭规模进行分类供给；从生活配套来看，不同户型的组屋均配备较完善的分级配套设施与其对应，有效满足了各级收入人群的公共服务均等化需求；从退出机制来看，屋主持有并实际居住组屋5年及以上，方能进入市场参与买卖，同时承担10到15个点的附加费。5年以后屋主获得组屋的完整产权，可以自由交易，见图2。

图2 新加坡组屋供应制度

随着公民对生活品质需求的提高和老龄化问题的加重，HDB有序推进近、中、远期组屋更新计划，新建高质量的高层住宅、加快对智能化住宅的研究与开发、推动私人住宅的建造，以满足公民对美好生活的需要。

四、住房保障梯度模型构建

通过对照分析新加坡住房保障体系，我国已建成较为完善的住房公积金账户，虽然存在着“土地财政”的负面影响以及重交易轻保有的税收制度，但随着“房住不炒”理念的贯彻和房地产税试点的探索，我国土地供给、税收调节向着健康方向发展，投机行为被不断规范。

在住房供给方面，我国已有类型多样的保障房，但要切实解决不同人群的住房困难，实现“共同富裕”，要进一步建立一套有梯度的住房供给体系。刘丽荣（2008）以住房过滤与梯度消费理论为指导,构建了住房梯度消费模型，解释了住房保障合理供给的运行构架。于是，本文从住房需求层次与收入两维度，旨在构建适合我国住房保障现状的梯度保障模型。

根据需求层次理论，崔玉影（2013）将住房需求层次划分为三个等级：基本居住保障、适宜居住保障、享受居住保障。对应于收入维度，第一个层次的基本居住保障，指满足居住生存所匹配的基本要求，需求者一般为住房极困难的低收入或刚就业的青年群体。适宜居住保障，指在满足基本居住保障要求的基础之上，追求更好的住房环境与配套设施，需求者一般为中等收入群体。其中，适宜居住保障也可再分为：低层次宜居、中等层次宜居、高层次宜居，分别对应中低收入、中等收入和中高收入群体。享受居住保障，指住房的定位变成高价值享受品，一般需求者为高收入人群，见图3。

图3 住房保障梯度模型

本文从住房需求层次梯度和收入梯度角度出发，分析我国住房保障制度发展状况，提出以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障梯度模型：其一，保证低收入者“住其屋”，满足居民最为基本的生活保障需求，配备合适比例的公租房或保障性租赁住房；其二，考虑到外来务工人员和刚就业的青年群体，收入中等但仍存在买房困难，且对住房需要层次不高，完善保障性租赁住房需求；其三，满足中等收入者“有其屋”，针对收入中等但仍买不起商品房的，可以为其配置共有产权房，其中，城市户籍人口还可以配置经济适用房。当收入进一步提高且对住房需求随之提高的，可以选择限制性商品房。

作为保障性住房建设的主体，建议政府在城镇开发建设过程中，建立合理的“梯度住房”机制，满足不同收入群体的住房需求。考虑到住房梯度是以“过滤”理论为基础的，住房消费会随着不同梯度进行转移。必须通过建立完备的转移机制，住房消费才能有序地实现纵向升级。因此，在构建好“梯度”的基础上，应加强梯度消费理念宣传，引入合适的升级和退出机制，建立完善的住房保障监管体系，完善退出激励机制，在配备合理梯度住房的基础上，提高住房保障体系的运转效率与保障性住房能使用率。

本文旨在通过构建住房保障梯度模型，宣扬住房梯度理念，旨在为城市建设者开展“保障性住宅”规模配置与建设提供有益参考，确保低收入者“住其屋”、中等收入者“有其屋”，提升外来务工人员和青年人城市融入感，提高各收入层次人员共同富裕的获得感，促进新型城镇化进程，助力共同富裕目标的实现。