土地流转在特色农业发展中的影响研究

李春花

摘要：加快农村土地流转，是整合农村资源、发展特色农业、促进农户增收的有力举措。近年来，下洼镇积极响应农村“三权”分置改革，扎实做好当地的土地流转和特色农业发展工作，创造了农业提产扩能、集体经济发展、农民增收致富的多赢局面。但是，现实工作中仍存在流转程序不规范、经营成效不均衡等问题。因而，在今后的工作中应从规范土地利用、强化服务保障、优化经营管理、保护农民权益方面入手，在高效流转土地的基础上打造具有下洼特色的农业发展新模式。

关键词：土地流转;特色农业;农村土地;农业合作社;下洼镇

规模经营背景下的特色农业作为农业现代化的典型模式，其发展离不开土地资源的优化配置和良性运转。过去以家庭承包为单位的土地耕作模式无法满足规模化生产的土地需求，在保持土地承包关系不变的基础上，鼓励农户将经营权流转给他人耕种，发展片区化设计、规模化种植、产业化经营的特色农业是实现乡村振兴的必然选择。下洼镇作为国内规模最大的冬枣集散地，在坚持“群众自主、政府指导、市场运营”理念的基础上，推动土地流转发展特色农业，形成以冬枣为主的水果种植产业优势，为新时代农业农村发展提供了“下洼经验”。

一、下洼镇推动土地流转发展特色农业的情况概述

（一）工作背景

下洼镇地处沾化区西部，总面积151.16平方公里，辖62个行政村，21000户，58326人。全镇境内地势平坦，土层深厚，土质适中。截至2019年底，下洼镇农用地总面积12.87万亩，家庭承包经营面积10.77万亩，冬枣园专项承包地面积2.1万亩。

近年来，下洼镇党委政府高度重视冬枣产业发展中土地流转服务，加大土地政策扶持，优化农业基础设施配置，通过互换、转包、转让、出租、入股等形式，鼓励农户将土地经营权流转给他人耕种，全镇土地流转总面积9777亩，涉及农户1830户。其中，流转入农户2977亩，流转入专业合作社3000亩，流转入其他经营主体3800亩。

作为全国农业产业强镇，下洼镇特色农业发展势头强劲，规模化、集约化趋势不断加快，土地流转规模逐年增加，土地潜能不断释放。尤其是近两年出现了由小块流转向片区规模流转的发展新变化，许多种植大户不再局限于本区域的土地资源，跨村、跨镇、跨县土地流转行为日益常见，过去土地经营中的区域界限逐渐淡化。为此，下洼镇以农村“三权”分置改革为契机，加快土地流转满足冬枣产业发展需求，为当地特色农业提供发展新势能。

（二）具体做法

1. 坚持土地流转与特色种植结合

下洼镇通过“土地流转+特色种植”的模式推动土地流转发展特色农业。独特的自然环境和农业资源，为下洼镇冬枣产业提供了种植优势。在家庭承包的土地耕作模式下，虽然冬枣种植面积广泛，但呈碎片化种植状态，农户自产自销，收入较低、难以形成品牌优势。通过土地流转，调整聚集土地资源，组成成片规模土地，通过科学规划布局，在坚持冬枣标准化种植的基础上，建立冬枣深加工中心、生态旅游园区、冬枣大棚科技园区等规模片区，借助物联网、大数据等新技术发展生态农业，大力推进冬枣产业新旧动能转换。

2. 注重发挥农业合作社带动作用

农业合作社是农民依据自愿、民主原则成立的合作生产、经营的经济组织，是农村生产组织形式的新时代创新。下洼镇积极出台政策、提供财政支持，鼓励农民将土地流转给农业合作社，改变过去“一家一户”的冬枣种植模式，倡导农民联合生产并获得“保底+分红”的复合性收入，解决过去家庭承包模式下普遍存在的资金短缺、技术落后、销路不畅等问题，打造冬枣稳产增值、农民创收致富、产业行稳致远的可靠路径。

3. 加强农业种植系统化風险风控

一方面，加强土地流转风险防控。在土地流转前，严格审查土地流入方的资格能力证明、流入申请书等材料;在土地流转中，采取“先交费、后耕种”的交易模式，规范土地流转定价保障流转双方合法权益。另一方面，加大农业保险推广力度与广度。结合当地冬枣种植特点，在不断提高农业保险财政补贴比例的同时，征得涉农保险公司大力支持，推出更为广泛的险种和保额选择，确保土地流入方有足够的自然灾害风险抵御能力，推动农、保双赢。

二、下洼镇推动土地流转发展特色农业的影响分析

（一）流转成效

1. 促进农业提产扩能

通过土地流转，解决了某些从事非农产业农户不放弃土地承包经营权、又不愿经营土地的现实问题，满足了部分资金实力、管理经验、技术思维的能人大户集约经营土地的迫切需求，实现了土地、劳动等生产要素的合理配置，充分释放特色农业发展潜力，优化农村分工分业。同时，规模经营主体批量采购农资设备，推广机械化耕作、标准化种植，农业生产效率大幅提高。如下洼镇“小村外家庭农场”流转土地200亩，通过统一经营管理实现种植冬枣产量与品质的双提升。

2. 促进集体经济发展

2019年山东省派下洼镇乡村振兴服务队与大下洼村党支部共同领办了沾化区生源冬枣专业合作社，通过土地流转打造占地300亩的高标准冬枣示范园。合作社大力推行“五统一加一自主”的管理机制，并与滨农科技、京博农业等公司建立合作关系，先后引进了12项冬枣管理新技术、新设备。村集体当年实现增收5万元，真正趟出了一条“党支部+合作社+基地+农户”的冬枣产业可持续发展新路子，今年计划增加土地流转面积200亩，吸收农户20户。

3. 促进农民增收致富

一方面，各农业合作社严格遵循兼顾枣农收益和集体增收发展原则，以每斤高于市场均价0.5元至1元的价格，收购社员管理、采摘的品质达标冬枣，以“怡致园”品牌在线上线下统一销售。社员真正实现生产成本降低、冬枣品质提升、销售价格提高和股权利益分红等多方面受益，尝到了规模化经营的甜头。另一方面，土地流转后，部分不愿意从事农业生产经营的农民，可就近到流转大户、村办企业就职，大幅提升工资性收入。以每户转移就业一人来推算，每户年均增加工资性收入3万元以上。

（二）现存问题

1. 流转程序不规范

在土地流转过程中，土地出让方常为以家庭为单位的承包责任人，而受让方多为农业合作社、家庭农场、农业企业等本地区规模化农业生产主体。二者交易时，出于亲属朋友关系或本地风俗习惯往往通过私下口头协商达成转让合意，不仅没有中间方的参与，也时有发生不签署正式书面合同的问题，导致流转费用难以兑现引发纠纷，为流转后土地管理使用埋下隐患。

2. 准入机制不健全

建立完备的市场准入机制，对参与土地流转的农业经营主体进行严格的资格审查，是保障农户权益的有力举措。当前下洼镇尚未建立完备的土地流转市场准入机制，虽在流转中对资格能力和财务证明等材料进行了书面审核，但未对流入方的信用报告、农技水平、发展潜力进行详细考察，给农户带来潜在的财产风险。比如，某些流入方出现财务问题后把经济损失转嫁农户，经营失败后绝尘而去，致使土地撂荒，浪费农业资源。

3. 流转期限不长久

通过分析近几年下洼镇各村的土地流转合同，流转期限大多集中于6年以下，甚至有的流转合同采取年签的方式，流转期限相对较短。从土地流出方角度来看，他们不仅担心转出土地后无经济来源难以维持正常生活，还忧虑土地升值或被征用给自己带来不必要的经济损失;从土地流入方角度来看，市场变化和政策走向的不确定性使他们畏首畏尾，因而选择短期流转降低风险隐患。总体来看，土地的短期流转严重制约下洼镇冬枣产业的发展速度。

4. 经营成效不均衡

在二轮土地承包总体期限的约束下，有些土地流入方在考虑长远发展规划时顾虑重重，担忧租期结束后没有后续保障，不愿意花费高成本优化生产环境，90%以上从事冬枣种植和初级加工，精深加工产品短缺，产业能力在低水平徘徊。部分农业合作社虽然建立了详尽的内部管理制度，但是执行力度不够，存在“空壳子、虚架子”的经营问题。

三、下洼镇推动土地流转发展特色农业的改进建议

（一）规范土地利用行为

1. 广泛宣传，提高认识

加快土地流转发展特色农业，是实现农业增效、农民增收和城乡统筹发展的有效途径，需要农民群众的大力支持和广泛参与。要通过政策宣讲、参观体验等多元化途径，刷新群众的落后观念，认识到土地流转发展特色农业的重要性和闪光点。在宣传的过程中，充分发挥返乡创业大学生、乡贤人才、种植大户等人员的带动作用，通过“传帮带”驱动，整体推进本地特色农业发展。

2. 因地制宜，落实政策

要积极响应农村“三权”分置改革号召，结合下洼镇土地利用现状，制定具有可操作性的土地流转工作方案，在政策上鼓励倡导，在经济上奖赏扶持，充分带动流转承包大户参与土地流转的积极性。在明晰土地权属的基础上，允许农户在法律允许的范围内自由流转承包土地，确权登记颁证后可抵押贷款，实现农业生产要素的高效配置。同时，大力发展农民专业合作社、专业村，推动冬枣种植产业化发展。对于通过流转土地进行规模经营、带动农户增收致富的龙头企业和种植大户给予物质奖赏和政策优惠支持。

3. 搭建平台，政府参与

与一般商品交易相比，土地流转的程序更为繁琐。对于文化程度普遍偏低的农民来说，无论是流转前的信息发布、政策咨询，还是流转中的谈判交易、鉴证登记，都很难独立完成。因而，融合高效的土地流转服务平台是解决土地流转程序性问题的有力举措。镇政府可以在充分利用土地流转中心平台做好信息服务的基础上，依托惠农资金鼓励辖区内的规模化农业经营主体自发成立土地流转中介服务机构，进行独立的市场化运作。与此同时，镇政府要全程参与并做好监督管理，通过培训人员、指导签约、备案审查等工作，确保服务平台的正常运行。

（二）構建服务保障制度

1. 建立土地流转后全方位管理机制

为实现土地流转后的生产力变革，有效满足各方主体的流转诉求，在土地流转后仍要坚持做好跟踪管理工作。具体来讲，一是要持续关注土地流入方的合同履行能力和土地利用后的产出收益;二是要持续关注土地流出方的收入来源和生活水平;三是要持续关注流转平台的工作水准和使用频次;四是要不断加强政府部门对土地流转的政策指导和技术服务工作;五是要聚焦特色、科学布局，充分释放流转土地的体量优势，打造“复合型、品牌化”的特色冬枣产业。

2. 健全农村土地流转风险防控机制

由于农业弱质性的存在，冬枣产业在发展的过程中既要面对来自自然灾害的风险，也要承受市场不确定性带来的压力。因而，现代农业发展必须构建完备的风控机制。对于自然风险，要通过技术革新、农机具升级、农业设施改造，做好病虫害和农业气象灾害的防控工作;对于市场风险，要引导农业经营主体树立适度发展理念，依据自身经济实力确定土地经营规模，对于陷入资金困境的土地流入方要及时给予信贷和税收支持，落实惠农、支农政策，最大限度降低土地流转和特色农业发展中的风险隐患。

3. 完善农村土地流转纠纷调处机制

根据下洼镇农经站2021年工作计划，要对农村“三权”分置改革以来，我镇存在的交易价格大幅偏离评估值、合同期限明显过短或过长的土地流转合同开展规范和清理工作。并以此次工作为契机，集中进行土地流转纠纷化解。探索建立村两委、镇农经站、司法所共同参与的土地纠纷调处机制，按照“及时、公正、公平、高效、便民”的调解原则，对农村土地流转中存在的合同违约、土地流转欺诈、村干部违规操作等各类问题进行稳妥处置。

（三）创新经营管理体系

1. 坚持市场导向合理定价

一方面，要构筑以自主协商为核心的定价模式。允许交易双方在平等、自愿原则指导下，由交易双方依据土地的用途功能、地理位置自行协商确定交易价格、交易条件、交易方式，从而保障土地流转双方的合法权益，并达成高效利用土地资源的流转目的。另一方面，要建立土地价格科学评估机制。根据当地市场需求和土地现状，创建一个科学专业的土地评估机构，并在政府部门和专家学者的指导下对评估原则、评估标准、评估流程予以明确，为土地流转提供专业指导和信息支持。

2. 明确市场准入退出机制

市场准入机制作为各类有用地需求的农业经营主体参与土地流转的“把关员”，是避免土地流转后农户权益受损的有效举措。因而，在土地流转的过程中，要加大对农业经营主体相关资质的审核，要求其提供经验资质、资金技术、发展规划等方面的详细资料。同时，要加强对土地流转后行为的管控，一旦出现经营困难欠费、违背合约不规范用地及农户失信单方解除合同等问题，要限制其之后参与土地流转。通过建立严格的准入退出机制，为土地流转健康有序发展保驾护航。

3. 扶持特色农业高效发展

一是要加大资金支持，对于因扩大生产规模、提高生产质量而暂时遭遇困难的农业经营主体要及时关注跟进，并与财政部门和银行进行对接，帮助其多渠道融资度过难关。二是要出台更多惠农政策，鼓励辖区农民开办农业合作社发展特色农业，并且注重挖掘农业示范基地和产业带头人，发挥好“聚点拢线成面”的辐射带动作用。三是要注重农业科技的普及运用，大力推进智慧浇灌、有机种植、无人机飞防等新技术在农业领域的运用，提高本地农业发展的智慧化水平。

（四）加强农民权益保护

1. 加速无业农民转移就业

农民土地依赖性高、经济来源单一化是导致下洼镇土地流转期限相对较短的重要因素，要想彻底解决这一问题需加快辖区内无业农民的转移就业。一方面，镇农经站、人力资源保障所要成立联合工作小组，充分调查土地流转后无业农民的就业意向，在此基础上与本地职业院校、工厂企业对接，通过开设技能培训班提升农民的文化素质和实操技术。另一方面，要注重科技信息的运用，建立“互联网+产业”的现代农业发展体系，加强 “直播卖货”等新技术、新设备的教育教学，培养“有知识、讲科学、明市场”的新型职业农民。

2. 提升农村社会保障水平

完备的农村社会保障体系是农民生存、生活的可靠支撑，只有提升农村社会保障水平，才能为农民参与土地流转扫除后顾之忧。一方面，下洼镇政府要把农村社会保障问题作为工作重点来抓，解决农民流转土地后的教育、医疗等问题。探索建立“土地换社保金”的模式，准许农民把空闲土地典质给政府换取社保金。另一方面，要努力提高农民的社保意识，引导农民根据个人收入状况购买合适的商业医疗险和养老险，不断提高农民的自身保护实力。

3. 增强农民参与流转活力

为提高下洼镇土地流转效率推动特色农业发展，必须通过宣传教育增强农民参与土地流转的活力。一方面，要发挥宣传手册、电视广播的传播影响力，帮助农民了解土地流转政策的意义价值和发展前景，使农民真正了解并认可土地流转工作。二是要聘请行业专家开办教育讲座，详细讲授有机农业、规模种植等农业新科技，强化农民群体的现代农业知识储备。此外，要深入田间地头了解当地农业发展现状，有针对性地普及惠民助农政策，在增强政府公信力的同时带动农民进行土地流转的积极性。

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（作者单位：滨州市沾化区下洼镇人民政府）

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