政企关系视域下的营商环境法治化研究

徐鑫

摘要：法治化营商环境是最好的营商环境，是全面提升和完善国家治理能力和治理体系的重要组成部分，更是法治政府建设的基本要求。政企关系的梳理和厘清是优化营商环境的关键因素，是营商环境的痛点和难点，规范政企关系有助于推动营商环境的法治化。从《优化营商环境条例》的内容来看，“依法保护”“依法探索”“依法享有”“依法保障”“依法公开”“依法设立”“依法设定”“依法保留”“依法保护”等说法频频出现，“依法”成为了《条例》的高频、核心词汇。基于《条例》的价值取向，结合典型案例进行观测，从而推进营商环境的法治化进程。

关键词：营商环境优化;营商环境法治化;政企关系

一、问题的提出

2016年11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出，要坚持平等保护民营经济，打造守法经营、公平竞争的营商环境，依法保障民营经济的合法权益不受侵犯，坚定不移地引导和支持非公经济的发展。2018年11月1日，习近平在民营企业座谈会上谈到：一是要营造公平竞争的环境;二是构建新型的政企关系;三是要依法行政;四是要切实保护民营企业合法财产;五是要减轻民营企业负担。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上讲到，“法治是最好的营商环境”，构建法治化的新型政商关系尤为重要。2019年3月15日，第十三届全国人民代表大会第二次会议表决通过《中华人民共和国外商投资法》，有助于进一步规范投资管理行为，保护投资者的合法权益不受侵犯。2019年10月8日，国务院第66次常务会议审议通过《优化营商环境条例》，充分发挥法治对营商环境的引导和规范作用、积极推进政府职能的转变。

当前，有关法治化营商环境的研究主要围绕：制度完善、法治政府建设、监督救济（责权一致）、指标体系、平台建设、司法公正以及守法经营等方面开展，探讨立法、执法、司法和守法四个方面法治的问题，鲜有关注营商环境典型案例与政企关系之间的关联问题。然而，营商环境表面上是个经济问题，事实上是个法治问题，其背后体现的是企业和政府、政府和市场之间的关系问题。因此，我们有必要从政企之间的关系入手，通过典型案例的分析和比较，探讨法治化营商环境的建设路径。

二、法治化营商环境中政企关系的实证分析

本文考察的17个典型案例均选自于2018年高法发布第一批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例、2018年高法发布第二批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例以及2019年最高检发布首批涉民营企业司法保护典型案例。本文结合案例内容将分析框架分解为6个衡量指标，并逐一对指标进行了释义，采用“是=Y”“否=N”“难以判断=＼”的方式，对每个指标的符合情况进行记录。（如表1所示）从表1中可以看出，政企关系蕴含着大量法治要素，但在营商环境法治化的进程中仍存在以下问题。

1. 法治观念落后，平等意识淡薄。法治是国家治理现代化的重要保障，是国家治理能力和治理体系提升和完善的核心内容，是法治国家、法治政府以及法治社会“三位一体”的建设的必然要求，但现实中的依法行政和理想中的依法行政还有较大的差距。行政机关法治观念淡薄、落后，依法行政的能力偏弱。有法不依、执法不严、违法不究的局面还没有根本性地得到扭转。具体反映在政企关系问题上，“官本位”“公权力优先”的传统文化和落后思维依然盛行。有些地方政府利用政府绝对的优势地位竭泽而渔，对民营企业采取“掠夺式”的管理方式，增加企业税收、“乱摊派”，变相要求企业捐赠、缴纳赞助费等，额外增加了企业的负担。有的地方政府由于当地经济结构单一、经济文化落后、竞争力较弱等原因，集中全县（市）力量，重点扶持当地“龙头企业”，地方保护主义思想严重损害了公平竞争的市场环境，同时也抑制了“被扶持”企业的竞争力。无论是“涸泽而渔”的方式，还是极端“溺爱呵护”的方法，无疑对法治化新型营商中的政企关系都是一种伤害和误解，甚至是一种致命的“破坏”，让传统计划经济观念影响下的政企关系更是雪上加霜，最终损害的是企业的利益和政府的形象。

2. 行政自制薄弱，治理能力不足。依法行政又称行政法治，是公共行政管理活动的基本理念和共同目标，其要义在于行政机关必须依法行使行政职权或从事行政管理活动。依法行政还是法治国家、法治社会及法治政府建设的重要内容。优化营商环境的本质就是打造法治化的营商环境，因此地方政府需要具備打造法治化营商环境的素质和能力，其核心就是行政法治化能力。当前，法治化营商环境最大的痛点在于依法办事的能力偏弱，高效便民的能力有待加强。

3. 平等沟通合作不畅，诚信透明不够。平等是法治的基础，平等保护市场主体的合法权益是营商环境法治化的关键。有的地方“新官不理旧账”，以政策变化、规划调整等为由违约、毁约，侵犯企业合法权益。而有的地方政府居高临下，不遵守与企业签订的行政合同，损害了政府的公信力。案例中绝大多数企业在提起行政诉讼之前都试图与当地政府沟通，但由于沟通机制不畅通，行政争议并未得到妥善解决。学者陶立业认为，作为一种功能性存在，现代政府的根本职责在于及时回应并满足公共需求。

三、政企关系视域下营商环境法治化的推进路径

政企关系是经济社会发展中最重要的一组关系，是营商环境的重要维度。事实证明，积极营造法治化的营商环境是政企关系得以改善或修复的最佳途径。构建良好健康的政企关系必须全面提升政企关系与营商环境法治化的进程，其基本要义在于理顺“清”商与“亲”商之间的关系，使其既清晰分明，又有机统一。理顺政企关系与优化营商环境的本质就是法治化，取决于以下三个方面的规范程度：一是对政府行为的规范而言，“清”的本质在于依法行政，即必须具备与时俱进的法治意识和依法行政的能力和本领。良好政企关系的实质是以法治为基础的规则博弈。在以上17个典型案例中，政企关系的突出问题就是行政权力运行不规范，其背后的问题即法治意识淡漠和依法行政的能力偏弱。“亲”的本质是为企业提供优质的服务，积极地作为。善意理念是指政府与企业在规则体系之下，怀抱互敬互助之心，站在对方的立场思考和行动。案例5、案例6、案例10、案例11和案例12中，政府对企业合法利益的侵犯体现出政府对企业缺乏足够的善意和关怀，营商环境的优化需要政府善意治理理念的培育和发展。此外，政府不积极履行职责，侵害了企业的正常经营权、合法财产权、商业秘密权以及知识产权等合法权益。二是对企业经营规范而言，“清”的本质在于守法经营，不能触及法律的底线，通过掌握法律知识、树立法律意识，最终形成遵法守纪的行为习惯。案例15体现出企业诚信合法经营理念的缺失，企业没有履行自身的法定义务，因此需要强化企业的守法意识，加大宣传力度促使其遵纪守法。“亲”的本质在于诚信经营，与政府保持良好的沟通。三是基于政企关系而言，构建良性互动的法治关系，即合作共赢，诚信透明。加强信息共享，畅通政企沟通是持续推进营商环境法治化的重要保障。在以上17个典型案例中均存在政企关系不协调和沟通不和谐的情况，特别是案例5、案例6、案例7、案例8、案例9和案例10中，政府和企业缺乏应有的沟通，导致了人力、物力和财力的巨大浪费。

参考文献：

[1]彭向刚，马冉.政企关系视域下的营商环境法治化[J].行政论坛，2020，27（02）：91-98.

[2]梅伟霞.当前我国政企关系存在的三种风险及其防范[J].探求，2013（06）：39-44.

[3]孙丽丽.关于构建新型政商关系的思考[J].经济问题，2016（02）：32-35.

*本文为2021年云南省哲学社会科学规划项目“新时代法治政府标准建设途径研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者单位：昆明理工大学津桥学院法学院）

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