城镇化视角下的农村宅基地“三权分置”改革探究

赵庆海，肖 涵

(泰山学院 马克思主义学院，山东 泰安 271000)

宅基地是农民重要的财产，对保障居住权具有至关重要的作用，但随着城镇化进程的不断推进，出现了农村宅基地大量闲置的现象。2018年1月，中央一号文件明确提出了要进行宅基地的三权分置改革，从原先两权分置中的使用权中分离出资格权，形成了宅基地所有权归属集体、资格权归属农户、使用权归属实际使用人的新制度。这是继农村承包地三权分置后又一项重大土地制度改革，这对推动我国城镇化的发展，实现城乡日趋融合将会有深远影响。

一、城镇化视角下农村宅基地“三权分置”改革的意义

(一)推动人口转移，加快城镇化进程

城镇高楼建筑拔地而起，设施完善、交通便利、环境优越，这一切的背后离不开农民工的付出。一个城镇的建设需要大量农村劳动力，城镇化的发展与农村剩余劳动力息息相关，农村劳动力的转移可以最大限度的提高总体劳动力资源的配置效率，解决农村就业问题，提高我国城乡居民的生活水平和经济水平。三权分置改革在农户宅基地资格权不受影响的情况下，盘活了使用权，农民可以将宅基地自行租赁出去、也可以将宅基地入股、或者政府统一收储……使宅基地不再闲置。宅基地三权分置解决了农村进城的后顾之忧，农民可以安心放下宅基地，进城落户，农民工也能够全身心投入到城镇生活与建设当中，推动了人口转移，城镇建设得到了充足的劳动力保障，从而加快我国城镇化建设的进程。

(二)促进市民下乡，优化资源配置

随着城市化的发展，越来越多农村人口涌入城市，造成城市人口压力巨大、环境污染、交通拥挤、资源紧张……城市化问题愈发严重。而宅基地三权分置改革后，使用权归属人范围放宽，不仅本村村民可享有宅基地使用权，三权分置改革还允许使用权转让给城市市民，城市市民可以合理合法的下乡去使用农村宅基地进行创业就业发展产业等，市民也因有了稳定的住所而更加便利，下乡的想法大大增强。农村的资源远远比不上城镇，市民会带着城市资源进入农村，继而推动农村经济发展，成为乡村振兴的一大重要途径。[1]同时，市民下乡在一定程度上缓解了城乡差距较大的问题。过去由于农民单方向的流动，好的资源源源不断进入城市，如今市民下乡得到支持，越来越多的市民会带着自身优势资源到农村发展。市民下乡创业就业和居住可能会在不久的将来成为社会的一股潮流。

(三)统筹城乡发展，促进用地节约

土地是城镇化建设的一大重要要素，随着工业化和城镇化进程的不断发展，每年有超过一千万的农民进城。[2]由于我国宅基地退出机制不完善，农民进城后宅基地常年无人使用继而造成大量土地荒废闲置。早在2018年，我国宅基地闲置面积约为24万平方千米，平均空置率高达10.7%。[3]与之相反，城镇建设用地明显不足，土地资源紧张。农村建设用地与城市建设用地之间的矛盾违背了“物尽其用”的原则，造成了国土资源的大量浪费，不利于城乡协调发展。而宅基地三权分置改革后，闲置宅基地可以发展农家乐、发展休闲农业、打造乡村会客厅、发展特色旅游等产业以及电商等新业态，为农民也提供了一个二三产业的就业机会，使得在家乡不仅仅局限于发展第一产业。宅基地的三权分置很好的盘活了闲置宅基地资源，提高了土地利用率和集约利用水平，促进用地节约，释放土地价值，让每一片土地都有自己的价值所在。

(四)改善城乡结构，实现城乡融合

一直以来，我国都处于城乡二元结构体制下，这一结构体制的核心便是户籍制度。我国将居民分为农业户口以及非农业户口，在两种户口的基础上进而成立了各种将城市与农村不断分割开来的制度，城乡差别对待，逐渐形成了城乡二元体制。要想打破城乡二元结构，就要促进由农村向城市的资源单向流动到城市向农村资源流动的转换。宅基地制度改革后，宅基地使用权被放活，农村闲置的大量宅基地可以由其他人使用从而带来可观的利益，因而激活了市场、要素、主体，推动城市人口、资金、技术等资源源源不断的流入农村，用城市的资源建设农村，为农村注入活水，促进了城乡资源优化合理配置，推动城乡基础设施达到互联互通，基本公共服务实现均等化，改善了城乡二元结构，城乡之间成为一个共生共荣互相依赖的有机体，促进了城乡的融合发展。

二、城镇化视角下农村宅基地的现状与困境

(一)城镇化进程的加速导致大量的宅基地闲置

随着城镇化进程的加速发展，越来越多的农民选择放弃务农进城务工经商，过更好的生活。而城市生活存在较大的不稳定性、生活在城市的压力要远远大于农村，很多农民进城后选择依旧保留宅基地作为自己最后的退路，一旦在城市发展的不如人意，宅基地也是自己的容身之所。据国家统计局数值显示，2019年末，我国城镇的常住人口占比已达到60.6%，比2018年增长了1.02%，城镇常住人口第一次超过了60%，这是我国城镇化进展的重要标志，预计我国城镇常住人口将在2030年占比70%。农村宅基地虽说有13万平方公里之多，但并没有得到合理利用，随着农民进城的发展，宅基地大量被闲置、荒废、低效率使用。2019年，从事土地制度改革和乡村发展研究的王良健教授通过使用数学模型与问卷调查结合的方式，得出我国农村的宅基地空心率达到了29.14%，闲置宅基地房屋约7568万处之多，折合市场价值上千亿。[4]

(二)进城农民住宅权力难以得到有效资金保障

农民从农村转移到了城镇，生活环境改善了，交通便捷了，生活方便了，农民看似融入了城市，成为城市中的一员，但背后农民的市民化却一直是一个严峻的问题。农民进城后，应有的保障并没有很好的在农村与城市之间衔接起来，农民子女的教育问题如何解决、农民就业问题如何解决、农民拿什么来赡养老人等问题一直牵绊着进城的农民。而这些问题的关键就在于农村宅基地如何处置，如何用农村宅基地带来的收益来保障农民进城后的生活。可见，农民市民化问题不仅仅是转变户籍这么容易。假如农民的房屋允许卖出去，农村的地价便会因供需变化而上涨，宅基地可能会翻好几倍，一旦卖出收益不只是开展农家乐兴办旅游那点钱，农民有了充足的资金就可以进城买房就行置换，也能帮助城市房屋去库存，将会给农民给城市带来双赢的局面。[5]农民手里有了现钱，有了资金的支持，生活才有稳定的保障，才能真正的在城市里过上有滋有味的生活，在城市真正站稳脚跟。

(三)人地捆绑的二元结构阻碍了城镇化的进程

我国的宅基地制度规定，必须具有农村集体成员身份的居民才能获得宅基地的使用权。而正是这一成员身份将宅基地与农民捆绑起来，严重阻碍了农村宅基地的高效利用。农民进城后，非集体成员身份的人无法合理正当的获得闲置宅基地，导致宅基地只能荒废闲置，愈发严重，最终出现空心化的现象，造成国土资源的大量浪费。城乡之间也因此难以完全融合，阻碍了城镇化的发展。但是如果完全取消宅基地获取的这一成员身份，完全放任宅基地的自由交易，农民很有可能因失去了宅基地，连最后的唯一退路都没有，农民生活失去了最基本的土地保障，这会严重影响我国的社会稳定性造成混乱。因此想要打破这一城乡二元结构，处理好二者之间的矛盾就要有更多的制度保障，[6]保障农民能在宅基地资格权不变更的情况下，公平公开透明的获得宅基地所带来的收益，让农民能够安心进城，从而形成一个健康的城乡关系，实现城乡一体化发展。

(四)城乡分割的交易体制影响了城乡融合发展

我国长期以来都是城乡二元结构和土地所有制二元化，这导致农村与城市对于住宅用地方面的权力一直不对等。首先，流转主体不对等，农村宅基地只允许本集体内的成员享有使用和占有两项权利，而城镇住房用地却允许被城镇居民之外的人们拥有使用、占有、收益等其他权利；其次，流转范围不对等，农村宅基地轮流转范围只限于集体内部，而城镇住在用地流转的范围远超农村宅基地。再次，单看土地使用权这一方面两者之间依旧存在不对等，农村宅基地的使用权仅允许转让，两者之间存在着很大的权利反差。[7]这些农村与城市之间的不对等规定造成了城乡交易体制分割，两者的不平等对待在城市与农村之间无形的画上了一道鸿沟，阻碍城乡资源流动，使得城乡无法实现融合发展，城乡差距也会因此越来越大，亟待解决。

三、城镇化视角下农村宅基地“三权分置”改革的路径

(一)建章立制，完善城镇化进程中的宅基地使用权制度

目前的宅基地制度依旧存在着缺陷，宅基地大量荒废闲置且荒废量逐年增长。而我国的宅基地制度却在一边鼓励农村闲置宅基地使用权转让，一边又明确的限制了转让的条件，明令杜绝向城镇居民、法人、其他组织、村集体组织成员之外的农民转让，[8]只有是本村集体成员的人才能进行转让。除此之外还规定村集体可以对农民宅基地进行无偿收回。这些彼此之间存在矛盾的制度妨碍了三权分置改革的进度，也妨碍了荒废闲置宅基地的二次利用。对此应完善《土地管理法》《担保法》《合同法》等相关法律法规，加强制度供给。对于各省依据《城乡规划法》相关文件制定的《农村宅基地管理办法》中不合时宜的条例进行适当修改，合理去除矛盾着的制度，建新章立新制，进一步盘活宅基地使用权，进一步推动我国的宅基地三权分置改革，促进城镇化进程的发展。

(二)长远规划，构建城乡一体化的住房市场和保障体系

无论是农民还是城镇居民，只有先安居才能乐业。在面对住房问题上，城镇居民和村民应当作为一个整体来进行统筹规划，不应搞特殊化，二元化，要实现农村与城市在住房政策体系上的平等。在农村宅基地改革的基础上，不断地去完善农村住宅制度，与城市住宅制度靠拢，努力实现城乡一体化，实现城乡融合。应当允许农民在合理合规的情况下自建房屋，对于没有经济能力建设房屋的农民也应当给予补助，或允许其免费申请房屋居住等。落魄的城市市民也应当允许他们到农村租房居住暂时缓解经济危机。[9]取消城市与农村之间住房体系的条条框框，一切规章制度从保障民生着手。除此之外，农村进城后的保障也应该及时跟随其后，农民进城后宅基地资格权依旧属于农户，他人因使用利用宅基地而获得的收益也应当公平公开透明的给予农户应有的分红，使得农民的财产权益得到保障。构建城乡一体化的住房市场和保障体系，长远规划，在保护好村集体及农民的合法权益的前提下，守护耕地红线，保护城乡平等的住房权力，使农民获得像城镇居民一样的福利待遇，享受到跟城镇居民一样的国家政策。长远规划，使得农民能够真正融入城市，成为真正意义上的城市人。

(三)强化保障，要解决进城农民退出宅基地的后顾之忧

当前广泛存在着这样一种现象，农民进城生活后宁愿让宅基地荒废闲置，哪怕无人问津也不愿舍弃。这种现象的产生在于城市生活压力较大，一旦在城市难以立足，农村依旧是自己的容身之所。正是存在这种后顾之忧导致农民不愿退出宅基地，而其根源在于保障体系的不完善。宅基地退出后，不仅仅是要对农民进行经济上的补偿，物质上的保障，更重要的还有社会上的保障。农民进城后就业问题、住房问题、医疗问题、子女受教育问题、养老问题各个方面都亟待解决，这些不是仅凭农转非就可以解决的，应当落实到实处。关注农民退出宅基地进城后的生活，消除城乡社会保障中的差异，加强农民社会保障力度，才能够使其更好的融入到城镇生活中。当然伴随着农民进城，城镇市民压力增大，市民多多少少对于这些外来人员存在抵触情绪，对此可以设立一些奖励机制来鼓励城镇市民接纳农民，也应按人口比例给其政府增加基础设施用地指标，以此使农民迁入地能够更好的接纳失地农民。[10]只有让农民切实的看到进城后稳定的社会保障才能打消农民的后顾之忧，才能更好的推动我国的新型城镇化进程。

(四)城乡融合，破解生产要素单向流动的城乡二元结构

随着城市化进程的发展，长期以来生产要素都是单方向流动，即由农村向城镇流动。单方向流动使得城乡差距逐渐增大，好的资源都流入了城市，城市生活水平远远超过农村。宅基地只允许在村内部转让，虽然维护了使用宅基地的秩序，但是排外性明显，人地长期捆绑，城乡二元结构已潜移默化的影响着一代代人民。生产要素单向流动，使得农村外出人口缺口一直得不到补偿。要想城镇化的良性发展，实现城乡融合，就要改单项流动为双向流动。通过市场机制的合理调控，优化资源配置，打破生产要素单项流动的格局，促进资源、人口、资金流向城市，发挥市场机制在城乡资源配置中的决定性作用。如果不改变长期以来的单方向流动格局，推动城乡融合发展，农村人口、资金、资源将越来越少、农村发展因得不到充足的资金、技术支持而落后，乡村振兴也会持续进展缓慢。

总之，在推进城镇化的进程中，传统的乡村需要被改造。在改造过程中，处理好农村与城市发展的关系，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣是改革的目标和重心所在。但是农村宅基地改革没有统一固定的模式，改革重在实践，贵在创新，这就要求我国在维护每个农民的切身利益，妥善解决人地矛盾的基础上，综合考虑和统筹解决各个方面的问题，扎扎实实地推进我国的农村宅基地“三权分置”改革，走出适应我国国情的，具有中国特色的城镇化道路。