简述预算管理一体化在事业单位中的运用

巩峰 山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心

随着国家综合实力的提升，改革财政体制，优化预算管理体系，为政府综合治理的运作、国家财政宏观调控能力的提升等方面提供了保障。然而，现行的预算管理制度仍存在问题，很难满足公共财政的运维需要。预算管理一体化是一种新型的预算管理模式，和传统预算管理相比，能够提升单位的财务治理水平，提高单位资源资产的使用效率，为单位的财务管理转型、升级奠定基础。现结合个人经验，就事业单位的预算管理一体化运用展开以下论述。

一、预算管理一体化概述

（一）预算管理一体化的概念

在财政部门颁布的《预算管理一体化规范》中，对预算管理一体化的概念进行了详细的阐述：基于统一预算管理规则，依托预算管理一体化系统，在信息系统中融入统一管理规则，提高预算编审、资金支付、会计预决算等方面的自动化水平，动态反映和控制预算管理流程，保证预算管理工作高效、规范的运行。预算管理一体化是改革预算制度的突破口，以预算管理的症结、薄弱环节为核心构建一体化系统，为财政预算管理工作的开展提供重要保障[1]。

（二）预算管理一体化的表现

1.基础信息管理

基础信息是指事业单位的资产信息、人员构成等，还涉及当地政府的税收、债务等信息，以提高预算管理工作的有效性。在财政部门颁布的相关规范中指出，各级管理人员要利用信息技术规范基础信息管理，保证相关信息来源的统一性，方便日后对各要素的统一分析和控制。

2.沟通协调管理

虽然预算管理和单位内部的沟通机制无直接关系，但各部门的沟通均依据预算管理方案。多数情况下，事业单位各项工作的开展涉及很多财务项目，在内容相对繁琐、复杂的情况下，需要各部门及时沟通，严格按预算方案工作。通过预算管理一体化的运用，提高各部门的沟通效率；通过信息技术的使用，科学配置相关资源，实现最大化的经济效益。另外，在事业单位管理中出现问题时，预算管理一体化能够为相关人员提供讨论平台，在最短时间内提出解决措施，提高部门间的协调能力和职工的合作意识，推动单位各活动顺利开展。

3.项目规划管理

事业单位对我国的经济发展具有显著作用，因此要科学规划相应项目，保证其稳定运行。运用预算管理一体化，可借助信息技术采集以往的项目数据，从而得出数据参考，结合未来资金的使用计划设计使用方案，为相关项目的开展提供资金保障。

二、事业单位应用预算管理一体化的意义

（一）有利于促进预算管理体制改革

预算管理一体化构建以项目为要素的管理模式，强化对预算编制流程的把控，打通各环节的信息壁垒，实现业务模块无缝衔接，提高预算管理的规范性。对预算项目实施全生命周期管理，强调年度预算的平衡性，提高预算管理过程、结果的透明度；加强上下级的预算管理，闭环管理，防范和控制财政风险；整合财政系统，共享财政数据，为数字财政的构建打下坚实的基础[2]。

（二）有利于优化内部资源配置

新形势下，事业单位的管理、发展面临很多不确定因素，需要不断提升竞争实力，优化资源配置，为耗资多的经济活动提供足够的资金支持，保证事业单位的各项工作稳步开展。在单位内部资源配置中，预算管理一体化中的相关数据可以清晰、直观反映出资源分布情况，有助于相关人员全面分析单位情况。通过全方位的研究，在合理分配资源的前提下，尽量将其用到需要的地方，提高资源利用率，减少事业单位的运行成本。

（三）有利于优化传统项目管理模式

预算管理一体化改变了以往的预算编报方式，构建了支出项目入库管理模式，基于支出分类对项目进行分类，其中运转类、人员类按确定项目的测算规则分配，按照先项目、再预算的原则，从项目库中选择合适的项目细化处理，全口径的编制预算方案，提高单位的资源统筹能力。

（四）有利于部门增效节支

预算管理一体化的运用，不仅能提高财务管理工作的效率和质量，更能和绩效管理深度融合。基于财务工作分析，预算是有力抓手，所有活动都以预算为核心，理清整个预算过程，有助于规范财务管理流程。作为项目开展的前提条件，绩效管理是一双看不见的手，绩效评价更是编制下年度预算方案的依据。在预算管理一体化规则中引入绩效管理，强化硬性约束，帮助部门形成绩效常态化理念，实现增效节支、稳健发展的目标。

（五）有利于提升预算精细化管理水平

在事业单位运用预算管理一体化过程中，可针对项目搭建全过程管理平台，梳理业务模块的内在关联，建立数据共享机制，提升预算管理水平[3]。另外，预算管理一体化将政府采购、资产管理等流程纳入信息系统，不仅能规范工作流程，还能规避预算编制虚列等情况，提升预算编制工作的科学性，增强预算执行的可行性。

三、事业单位应用预算管理一体化中出现的问题

（一）缺失预算管理一体化意识

预算管理一体化在事业单位中的运用特点是合理使用信息技术，但是从当前来看，很多部门在内部管控中，并没有强调预算管理一体化，甚至有些管理人员认为，预算管理一体化无需其他部门配合，导致预算管理一体化形同虚设，得不到单位领导的应有的重视。由于事业单位领导预算管理一体化意识的缺失，导致具体工作存在执行预算随意的情况，制约了单位预算管理工作的开展；现有员工技能水平不足，不能熟练运用信息技术等，影响执行预算的力度和效果。

（二）未建立完善的预算管理一体化系统

在部分事业单位内部，运用信息技术开展预算管理一体化尚未得到领导重视，而且个别的单位内部未建立相应机制，不利于单位工作质量、效率的提升。和企业不同，事业单位不以盈利为目标，而是将服务人民群众作为侧重点。随着市场竞争压力的增加，事业单位的资金主要来源于财政拨付，需要进行合理的支配和调用，因此并没有构建预算管理系统，妨碍了预算管理的优化和完善。此外，相对简单的预算管理一体化机制，也不利于事业单位的未来发展。

（三）预算支出定额标准体系建设滞后

近年来，财政部门在预算支出定额标准体系的构建方面取得显著成效，但只局限于公用、人员经费的支出标准，项目支出标准未获得突破性的进展，不符合科学化预算管理制度的需要。事业单位在运用预算管理一体化过程中，普遍存在未细化公用经费标准，或已细化但未结合当地物价、资产情况，缺乏完善的更新机制等，严重制约事业单位的稳健运行和发展[4]。同时，财政部门未充分调研项目支出定额标准的管理，未明确专业和通用定额标准的概念，缺乏完善的支出定额标准管理体系，导致定额标准体系建设滞后、设计难度大等问题。

（四）预算管理一体化监督机制缺失

目前，多数事业单位缺失预算管理一体化监督机制，虽然个别事业单位建有该机制，但是并没有将其落到实处，无法运用信息技术监管整个过程。人民群众不了解事业单位的预算情况，这也是导致事业单位缺乏外部监管的关键因素，造成事业单位的整体利益受到影响。事业单位的预算管理一体化监督力度薄弱，导致财务信息不透明，资源分配不合理，严重影响各部门的协调和信息共享。

（五）预算执行透明度、刚性约束力不够

十九大全会要求，构建约束有力的预算制度，强化预算约束力，遵循超预算不支出、无预算不受理等原则，全口径编制预算。事实上，很多事业单位的预算管理均存在预算执行透明度、刚性约束力不够的情况，具体表现为：（1）财务人员不了解年度计划和目标，缺乏资金统筹分配的能力，未发挥出全员参与编制的作用。预算方案编制过程中，存在乱编、虚列等问题，无法实现强有力的执行，导致年终决算报告无法为下一年的预算规划提供参考，造成预算、决算相脱离。（2）在预算具体执行中，仅重视申报结果，极少关注实施效果。在项目资金申报、支付等方式上，缺乏全面的统筹和考虑，造成单位内部的资源浪费。（3）对于预算执行效果，未建立可行性的考核机制。或已建立但并各指标模糊，可行性不强，导致预算执行考核机制流于形式，起不到应有的作用，降低单位内部员工的工作积极性和预算执行的力度[5]。

（六）预算管理和资产管理未有效衔接

随着国家反对浪费、主张节约等文件的出台，事业单位在国有资产盘活，提高资产利用率等方面取得了显著效果。但是，仍有部分事业单位在国有资产管理方面比较弱化，资产处置、配置随意，造成国有资产流失或浪费。财政部门现有预算编制系统、资产管理系统相独立，无法共享内部资源，造成事业单位在预算方案编制过程中，无法及时了解单位的资产情况，很难审核项目支出中的资产配置需求，影响资产配置的合理性，限制了单位资源统筹、管理作用的发挥。

四、事业单位应用预算管理一体化的措施

（一）提高预算管理一体化认知

预算管理一体化是事业单位深化预算制度改革的重要举措，涉及信息系统、业务管理等方面，涵盖预算管理工作的整个流程，信息技术的使用、业务的改革等，对于事业单位的管理体制而言是机遇，更是挑战，必须加强学习，不断创新，而这些目标的实现，又需要事业单位相关人员提高对预算管理一体化的认知，具体表现为：（1）单位领导了解预算编制的重要意义，加强各部门预算编制的协调，采用各种培训方式，提高全体员工参与预算编制的积极性。（2）业务骨干提高思想认识，转变预算编制只是财务部门工作的传统观念，结合各业务的开展情况，自觉参与年度预算的编制工作中，为预算编制的细化、业财融合的实现提供保障。（3）财务管理人员要树立学习意识，从政府采购、监察审计等方面完善知识结构。同时，紧跟时代的发展步伐，转变陈旧观念，推进财务管理转型。基于单位的战略规划，从资源来源、业财融合等方面考虑预算编制，做实、做细预算编制，提高预算方案的合理性，为事业单位的未来发展提供决策性的意见。

（二）建立预算管理一体化系统

事业单位结合自身特征和性质，选择合适的信息技术构建预算管理一体化系统，并将其融入单位管理的每个环节，这样才能保证预算编制的科学性，促进事业单位可持续发展。基于从上到下的原则，让事业单位的领导、基层职工都参与其中。这种情况下构建的预算管理系统，能够加深单位职工对预算管理一体化的认知，并将其用于日常工作，保证预算工作的规范性、统一性。当然，想要获得理想的效果，离不开信息技术的支持。高效、可行性的一体化系统，既不会增加职工的工作量，又能减少人工差错，提高信息的获取效率和完整性。值得注意的是，在预算管理一体化系统构建中，要涵盖预算编制、预算执行和调整、决算和绩效管理、资产和资金管理等内容，保证该系统的完整性、可操作性。

以资产和资金管理为例，坚持系统思维，发挥“1+1﹥2”的效应。预算管理一体化要和资产管理、政府采购等关联互通，加强政府采购、资产分类等方面的衔接，形成一套代码共用，保证资产分配和支出的对应性。同时，以事业单位的资产配置为核心，重视资产盘活，优化资产结构，减少不必要的浪费；基于内置原则，直接收回项目的结余资金、持续2年未用完的结转指标，减少资金沉淀，确保资金用于重点项目与领域[6]。

（三）明确预算编制主体责任，优化预算编报方式

（1）明确预算编制主体责任，提高资金利用率。明晰各部门的权责，提高编制人员的主人翁意识，科学规划项目预算，将资金用在必要的地方，严禁虚列项目套用财政资金；加强预算编制政策的宣传，增加项目绩效管理的占比，加强项目全过程中管理，特别是执行监管、后期跟踪，确保项目成果落地。（2）转变和优化预算编报方式，促进各部门履行预算编报责任，全面考虑各种资源，科学分配预算项目，完整编制年度预算，逐渐形成集业务部门、财务部门于一体的预算管理格局，发挥预算管理一体化的作用，提高资金的使用效益。（3）构建预算支出定额标准体系，重视前期论证，优先安排重点项目。突出事业单位的发展优势，积极建设有影响力的项目。结合单位的资产现状、当地物价等，对公用经费标准进行细化，构建更新机制，及时更新相关信息，为预算支出定额标准体系的建设提供可靠保障。此外，运用信息化系统，对项目开展申报、评审论证，适当增加前期的评估时间，建设项目库，优先安排入库项目的预算，保证项目实施的科学性，进一步提升预算编制的质量。

（四）建立健全预算管理一体化监督机制

为发挥出预算管理一体化的实际效用，需要构建完善的预算管理一体化监督机制，全方位的监督工作过程，及时发现和处理各种情况，提高预算管理成果的公开性、透明度。实际工作中，可以从这样几点着手：（1）各部门联动，完善内部监督。为财政部门开通权限，及时了解信息，提高政策、指标下达的时效性；为审计部门开通权限，方便随时抽查，尽早发现浪费、低效等问题。和税务部门联动，减少财政收入的流失。转变传统的监督模式，切实掌握单位的业务流、现金流，充分发挥主管部门的监管作用。（2）加强信息公开，保证外部监督的有效性。作为政府工作人员，要积极接受相关机构的监督。在政府、部门等网站公开信息，详细阐述需要说明的事项，做到让人民群众看到懂、找得到。强化数字、廉洁政府的建设，建立数据共享机制，落实监管职责，建立跨部门监管体系，提高监管能力，创设良好、公平的工作环境。

（五）增强预算执行透明度与刚性约束力

（1）强化预算执行监控，了解预算指标是否准确、是否符合要求；计划获批后，检查审核支付中的摘要填写、结算方式等内容是否恰当，保证预算执行的合规性、合法性。（2）评估入库项目的可行性，完善绩效指标管理，严格按要求执行，保证项目实施的可操作性，提高预算管理的约束性。重视项目预算批复，及时拨付预算额度，并做好预算公开、绩效公开，增强预算执行的透明度[7]。（3）对于特性目标类、可控运转类项目，要建立完善的预算执行考核评价机制，从支付进度、支付是否超预算等方面进行考核。加强考核结果的应用，按不同等级进行划分，并将考核结果作为下年度预算编制的依据，提高事业单位的预算执行效果和水平，实现事业单位的良性化管理。此外，事业单位还可以将预算考核评价结果作为奖惩依据，比如将预算考核评价结果和年终奖、绩效工资等挂钩，调动职工参与预算管理的自觉性。

（六）有效衔接预算管理和资产管理

随着信息技术的发展和应用，为加快国家创新战略实施，深化体制改革等方面提供了技术保障。事业单位在开展预算管理一体化工作时，要加大信息化体系的建设，比如充分运用信息技术的优势，构建集人事、资产、科研等环节于一体的监管体系，减少人为干预，提高预算管理的独立性，防止出现徇私舞弊、贪污腐败等问题。为促进预算和资产管理衔接，需要事业单位基于预算管理一体化的要求，构建涵盖预算管理、资产管理的系统，实现各业务环节的互通，建立资源共享机制，提高国有资产的使用效果。

除此之外，还要做好以下几点：（1）重视硬约束和灵活性的统一。预算执行要维护预算工作的权威性，严格按照硬性约束的需求设置预算管理指标，并明确规定各指标的含义，为预算管理一体化的开展、目标的实现提供基础。为适应各地情况，各省财政部门要增设管理要素，保证该工作的灵活性。严格控制公用经费的总额，防止事业单位在预算申报时出现无法及时支付的情况，提高预算管理的合理性及执行效率[8]。（2）调整预算偏差。提高对预算偏离调整机制建设的认知，优化原有的偏差调整制度。通常情况下，事业单位的预警标准为10%、20%、30%，分别为一级警线、二级警线、三级警线，一旦超过警线标准，就要及时采取有效措施纠偏，此过程需要上级单位参与集中、全程跟进，保证预算偏差调整的合理性、高效性。

五、结语

综上所述，在事业单位中运用预算管理一体化，可以提高预算管理的规范性，提升单位的服务水平。文章通过上述分析，得出以下结论：（1）在事业单位当前的预算管理一体化过程中，普遍存在缺失预算管理一体化意识、预算管理一体化监督机制缺失等问题，制约了预算管理一体化作用的发挥。（2）为提高预算管理的效率，需要事业单位结合实际情况，从提高预算管理一体化意识、建立监督机制、明确预算编制主体责任等方面入手，规范预算管理流程，提高财政资金的使用效率。