地方政府推动县域特色产业发展研究
——以L县轴承产业为例

■宋爽爽

（郑州大学政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

地方政府职能与县域特色产业的发展有着十分密切的关系。经济的发展、社会的进步促进了政府的职能转变。越来越多的地方政府也意识到地方政府职能对县域特色产业发展的重要性。地方政府职能对县域特色产业的影响主要有两个方面：一是提供公共产品，保障社会服务；二是地方政府的经济职能，包括宏观调控、市场监管，创造良好的营商环境，促进当地县域特色产业发展等。

一、案例介绍

L县轴承产业的发展情况，大致可以分为以下4个阶段。

（一）初步形成阶段

改革开放之初，L县自发地集结了轴承集市，但由于当时的主导仍然是计划经济意识，并且在制造过程中假冒伪劣产品过多，相关部门经常性地打压、压制发展，对其进行取缔和打击，在当时该产业并未取得较大发展。

（二）曲折发展阶段

二十世纪八九十年代，正处在计划经济向市场经济的转型时期，L县轴承开始慢慢发展起来，经过地摊式、大棚式经营，到后来的楼房门店式经营。

九十年代末，市场经济逐步成型，凭着“薄利多销”，L县轴承渐渐打造出一片新天地，地方政府也逐步冲破传统的观念和体制的禁锢，对L县轴承的态度由最初的反对、打击转变成为默认和旁观进而有条件的支持。但由于当地先天性的人员、技术等条件的限制，在轴承市场迅速发展的同时，产品的质量问题也日趋严重，“L县轴承”在很长一段时间内都被贴上假冒伪劣的标签，其生产和销售量在那段时间里也有所下降。如何继续向前发展，引起地方政府和商户们的思考。

（三）快速发展阶段

二十世纪九十年代中后期至二十一世纪初，政府积极促进当地经济的发展，民营企业不断发展做大做强，带动了L县整个轴承产业的发展，更加注重品牌形象，不断提高产品质量。轴承产业成为当时L县的一股大潮流，据说在当地的某些乡镇，约有60%的人从事此行业。

（四）发展新阶段

L县轴承产业的发展经历了产业萌芽、作坊生产、规模加工、品牌创造四个阶段，现已开始转型，力求在稳定的基础上加以升级创新，实现高质量发展。

二、地方政府县域特色产业发展中存在的问题

对于L县轴承产业的问题，主要从主客观两个方面入手。客观方面即政府在促进当地轴承产业发展过程中的问题，主要包括政府治理能力有待提高、政府的服务水平有待加强两个方面。主观方面即L县轴承产业自身发展中存在的问题，主要包括产业结构亟需调整、产品质量仍需改善、创新能力有待提高三个方面。

（一）政府治理能力有待提高

1.工业园区缺乏整体规划

整体工业园区的规划存在有待改进的地方，主要体现在以下三个方面。第一，表现在用地上，园区用地不科学。“工业园区范围内包括了大量未达到供应条件的土地”[1]。第二，园区规模大而不集，由此造成核心竞争力的不足。轴承产业虽然集中，但内部并没有构成一个整体。即使如此多的企业在同一园区内，但企业间缺乏合作交流和有效分工，产品大多相似，这种不健康的竞争使得企业间不能实现良好合作，没能发挥出真正的集群发展的优势。第三，表现在其产业链上，许多“小而全”的企业集聚在同一个空间里，会对产业链的延伸、产业集群自身的发展及其竞争力的提升产生不利影响。

2.市场监管不到位

政府在环境治理问题中扮有重要角色。环境污染一直以来都是重工业地区所面临的严峻考验，随着工业发展的加快，环境问题越来越严重。企业的商人身份使得他们以牟取最大的经济利益为目标，很少或不愿注意环境问题，出于利益考虑选择无视环境污染继续排放污染物以追求自身的利益。

（二）政府的服务水平有待加强

1.政府与企业、民众之间的交流较少，缺乏互动沟通的平台建设

仅在县政府网站进行互动交流时便可发现，政府处理信息的速度有待加强。政府对于个人、企业提出的问题，不能及时地解决，甚至有些拖沓。在对实地窗口的服务上，工作效率也应提高。

2.在引进人才方面

虽然政府近几年积极实施引进人才策略，但这并非一朝一夕就可以实现的，如何抓住人才、留住人才也是当地企业、政府需要考虑的问题。尤其是对于一些乡镇企业，劳动力多为本地居民，吸引人才的底气也更小。即使有人主动来到乡镇，大多也是偏劳动型人才，创新能力、学历高的人才大多选择去较为繁华、机会较多、待遇较好的大城市，这种人才上的差距加大了城镇之间创新能力的差距，长此以往，经济差距也会逐渐加大。

3.招商引资规模较小

尽管当地政府积极采取多项举措，包括制定《L县内外开放实施细则》《关于进一步加大招商引资力度的决定》，实施“临商回归”“引凤还巢”工程等，引进了中伟卓特液压科技有限公司、宁波世优轴承有限公司等，但是随着中国逐步走向世界，市场需求也不断变大，从市场需求角度来看，总体上招商引资的规模还是较小。

（三）产业结构亟需调整

L县的轴承产业属于污染较严重的重工业，在发展的过程中，应该加快产业结构调整，促进当地的工业转型升级，走绿色的生态发展之路，战略性新兴产业将成为未来经济社会发展中的重要力量。当前，正处在转变发展方式、优化经济结构关键时期的L县轴承产业，需要自身积极适应所处的新时代、所要完成的新任务、所要达到的新要求，充分利用可利用的资源，发展适合自身的战略性新兴产业，提高经济发展的效益和质量。

（四）产品质量有待改善

前些年，大家一提到L县的轴承，第一反应便是“假冒伪劣”，质量问题似乎成了L县轴承不可甩掉的“名牌”。比如徐兰君在其文章中提到“去年年底的一次专项监督抽查显示，L县13家企业生产的13批次滚动轴承产品，仅有2批次合格，抽样合格率仅为14.3%”[2]。近几年，在政府以及企业的共同努力下，L县轴承的质量大家有目共睹，也被大家认可和接受，但“假冒伪劣”的固有印象仍然存在，一时间难以改变。这大多是因为一些追逐市场盈利的商家、企业、工厂们，将不合格的产品掺杂在合格的产品中进行售卖。

（五）创新能力仍需提高

在全球化以及大机器生产的背景下，人工智能、工业自动化发展日趋完善，在工业生产领域，越来越多的高新科技运用到其中来，大大提高了生产效率，减少了人工的工作量以及工作强度。从全国的大工业生产的背景来看，L县轴承产业的自主创新能力较弱,集中表现在当地大中型企业的创新经费占其总收入的比重相对较低。整体上L县轴承企业多是一些技术含量比较低的企业，通常对高科技、劳动者素质要求较低,属于高污染低附加值的产业，在科技快速发展的今天，创新就意味着进步，否则迟早会被时代所抛弃。

三、地方政府推动县域特色产业发展出现问题的原因

（一）地方政府缺乏整体规划

在县域特色产业的发展过程中，地方政府存在着盲目跟风、只重视眼前利益而忽视长远规划的问题，对于园区的整体规划、产业集群的发展规划、产业结构优化的规划等，这些都需要地方政府的合理规划。首先，园区内部土地资源的规划需要考虑多种因素，占地、布局等不能影响城市整体规划，对于土地资源的利用也要发挥其最大效用，不能造成土地资源的大规模浪费；其次，对于产业集群的发展，要合理布局，一个集群内部如何解决“集而不群”“群而不集”的问题都需要地方政府的思考；最后，对于产业结构的优化调整，要放在重要位置，积极引进绿色、新能源、污染少的创新型企业，把创新视作发展的重要动力。

（二）受到传统行政观念影响

传统行政观念深入人心，多多少少会受到其影响，像“官本位”“权利本位”等管制型政府的观念，会深刻地影响着政府的行为，使其处理不好政府与市场的关系。因此，在地方政府发展县域特色产业的过程中，要“简政放权”“建服务型政府”，充分发挥市场的调节作用。随着市场机制的作用，需求会影响生产，在政府管控的范围外，企业、商户们会依据需求自觉提高其产量、提升质量，积极进行产业结构的调整，以产品创新、工艺创新、品质创新来迎合市场。

（三）过于重视绩效

地方政府在促进当地经济发展过程中突出绩效，忽视了产业自身发展过程中存在的问题，包括产品的质量下降，污染较严重，一方面是本地区的经济发展，一方面是发展带来的弊端，政府在两者的权衡利弊之下，很容易选择前者而对后者“睁一只眼闭一只眼”，以此，促进当地经济发展，提高行政绩效。

（四）缺乏服务意识

在办理一些事务的过程中，存在公务人员素质低、服务意识较弱的现象，通过自身的同感体验以及对他人的询问，大部分人认为自己在办理业务的过程中受到过不公平对待。我国是一个人民当家做主的国家，人民是国家的主人，随着服务型政府的建设，这种现象也逐步得到了改善，对于公务人员服务意识的关注越来越多，也使公职人员自身更好地规制自己的行为。

（五）与民众的交流较少

集中表现在交流渠道、交流方式以及交流时限上，首先，在交流渠道上，可广泛被接受的只有“面对面”交流，但这无法摆脱当时负责审批此项事务的公务人员并未在场办公的缺陷；其次，在交流方式上，电话交谈存在着不清楚、不明白、不能良好解决问题的弊端，L县政府的互动交流平台回复慢，甚至不回复的情况频繁；最后，在交流的时限上，无法摆脱时空的限制，一些异地办事、异时办理仍不可能。这些都会造成一些必办事项的拖延，造成行政效率低下，还会使政府更加远离民众，造成对政府的不信任。

四、地方政府推动县域特色产业发展的建议

（一）提升治理能力的现代化水平，构建现代化的治理体系

提升治理能力的现代化水平，构建现代化的治理体系，对当地的经济发展、社会民生具有着十分重要的意义。

1.加大政府的政策支持，优化产业发展环境

县域经济与县域特色产业的发展都离不开政府的政策支持，政府要加大政策的支持力度，对县域特色产业积极扶持，在现有产业集群的基础上对相关的产业进行优化重组，形成高效科学、功能互补的特色产业集群，建设有利于当地特色产业发展的营商环境，保证公共秩序的稳定以及公共产品的供给，促进经济持续健康发展。

首先，要加强对工业园区的整体规划。做好对于工业园区的整体规划，有利于更好地建设资源节约型和环境友好型社会，盘活当地经济，合理配置资源，不造成资源的浪费。其次，对于特色产业集群的发展，要始终坚持以“市场”为导向的经济原则，充分发挥好市场对经济的驱动作用，扩大市场规模。政府要对县域特色产业、产业集群的发展进行积极的正向引导和服务，充分发挥好政策、市场和服务的功能作用，培育良好的、有利于产业发展的健康环境。最后，有了适合经济发展的肥沃土壤，县域经济、特色产业、产业集群才能焕发出新的生机和活力，要积极利用当地有利的产业优势、资源优势，实现新一轮的变革和发展。

2.加强市场监管，重视环境保护

在经济发展的过程中，产业的发展对环境的改变不可避免，河北的重工业污染尤为严重。在环境保护过程中，政府要提升自身治理能力，扮演好自己的角色。在污染监控方面，对于一些污染比较严重的地区，要对一些关系户进行严查，防止贿赂、钱权交易、人情往来，把对环境的污染扼杀在摇篮里。相关部门要利用好“互联网+”，积极联系、配合群众，严防一些犄角旮旯、不易发现的隐蔽“排污”地点。在政策支持方面，对于工厂的排污设备，加大补贴支持，引进新能源、新设备。在发展经济的过程中，必须要以当地的资源承载能力以及当地的环境承载容量为基础，实现当地经济有序高效的发展，争取人口、经济与资源环境的共同发展、共同进步。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

“政府职能转变是推动国家治理体系和治理能力现代化的基本途径”[3]。政府由管理向服务转变，这不仅是公共管理的要求，也是经济发展过程中的现实需要。要促进政府管理效能，促进当地经济发展，便要积极地进行地方政府职能的转变，加快建设服务型政府，使地方政府能够在当地的经济发展中，更好地服务于当地县域特色产业的发展。

1.构建多元化交流平台，加强交流合作

交流可以拉进人与人之间的亲密关系，有效的交流可以使政府更好地做好服务，提高工作效率，获得更多的信赖感、支持度，也可以使企业间形成良好的竞争、合作关系。构建多元化交流平台，以便当地企业可以相互学习、交流经验，争取共同进步，政府更应在其中牵线搭桥，加强对于交流平台的建设，向多元化发展，扩宽交流渠道，建设“线上”“线下”综合服务平台，方便个人以及企业办理业务，避免出现公务人员不在现场而办理不成功拖延事项进度的现象，加快办事效率，拉近各方关系。

2.加强就业创业培训，提高劳动力素质水平

随着经济的不断发展，知识在经济发展中占的比重不断增强，越来越多的经济活动需要具有高素质水平的劳动力,提高劳动力素质水平对于县域经济的发展有着重要意义。对于人才的引进与培养，政府要把加强就业创业培训，提高劳动力水平放在经济发展的重要位置上，一方面加强农民领域的就业创业培训，使学历程度有限的农民接受再教育或职业培训，一技傍身，积极推动农村劳动力的就业工作。另一方面，要加强创新创业的载体建设，集聚一批创新创业人才，建设一批创业空间、创业园地等，积极促进创新与创业、就业与创业、线上与线下相结合，全面提高劳动者的能力水平，加大在人才方面的投资力度，防止人才外流，积极引进人才。

3.加大招商引资力度，促进产业集聚

招商引资，要在“引”字上下功夫，如何“引”、怎样“引”是重点。首先，地方政府要重视积极完善招商平台，做好服务保障；其次，要不断优化营商环境，只有自身发展得好，才能有更大优势吸引外来企业。最后，要不断进行招商引资方式的创新，通过多种方式、多重形式促进招商引资的发展。

（三）加快产业转型升级，以产业结构调整促进产品质量提升

加快产业转型升级、调整产业结构是当今世界各国经济发展的重要课题，要促进经济持续、健康发展，便要积极进行产业方面的转型升级，调整产业结构，尤其是传统的重工业类型，如轴承产业，更是要加快产业的转型发展，这对于节约资源、提升产品质量、促进产业的可持续发展和经济的持续健康发展具有重大意义。要把对传统产业的改造和培育新型产业相结合，充分利用各地的资源、能源优势，把新产业与新能源有机结合，充分挖掘有发展潜力的新兴产业，加快转变当地经济发展方式，增强资源的利用效率、提高产品质量。

（四）培育企业创新活力，壮大创新型企业

创新作为发展的第一动力，历来都受到国家及产业发展的重视，创新型企业的培育是促进经济高质量发展的重要环节。坚持创新驱动发展战略，有利于促进企业不断向前发展，培育经济发展的新动能，推动县域经济的发展、县域特色产业的升级。

在培育壮大创新型企业的过程中，不仅需要企业的努力，还需要政府的积极帮扶。要坚持把培育企业创新活力、壮大创新型企业放在促进经济发展的重要位置上，政府要加大政策方面的扶持力度，加强创新园区的建设，不断推动高新技术产业的发展，为经济的高质量发展注入新动能。建立“产学研”新型合作关系，与高校、科研机构合作，加快产业的升级，促进产业创新发展。推动战略性新兴产业开放式创新要坚持“引进来”和“走出去”相结合，融入到全球产业链中，逐渐形成战略性新兴产业的开放式创新网络[4]。