共有产权住房政策量化评价与改进研究

宋禹均 信小涛 高举

摘   要：共有产权住房政策的推进与实施对完善住房制度、保证城镇居民实现住有所居具有重要意义。然而，该政策方案在付诸实施后未必能产生预期效果，因此，对共有产权住房政策进行分析具有现实必要性。基于此，结合渐进决策理论，运用PMC指数评价方法，对2014—2018年不同部门和试点城市出台的7项关于共有产权住房的政策条文进行挖掘分析，并选取10项一级变量与41项二级变量进行量化评价研究。研究发现，7项政策总体上均可接受，但在发布机构、政策级别、筹集建设方式、保障措施方面相对存在不足之处。未来政策的制定应在筹集建设、保障措施等方面进行改进，以提升政策的完整性和合理性。

关键词：共有产权住房政策;渐进决策理论;量化评价;政策改进

中图分类号：F273.1       文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2022）02-0036-05

引言

共有产权住房政策是我国住房保障制度的最新进展和制度创新，在解决住房问题、完善住房保障和住房供应模式、推动社会公平等方面，这一政策具有重要意义[1]。政府建立的产权式住房保障政策使得中低收入家庭有机会获得住房产权，有机会享受家庭财富增长和积累[2]。通过共有产权制度的引入，意在厘清政府与市场的关系，并充分利用二者的优势，有效解决处于政府与市场边缘地带的夹心层群体的住房问题[3]。共有产权住房弥补了原有住房保障设计中的不足，降低了城市居民拥有住房产权的门槛，具有明显的优点[1]。作为一项承载公众百姓“住有所居”美好期盼的社会公共政策，其实施与推广必须辅以完善精密的宏观制度设计和操作上可行的微观执行办法[4]。

然而，现有研究缺乏对共有产权住房政策自身的深入挖掘，不能清晰描述各项政策文本的优劣。同时，提出的政策方案在付诸实施后，由于政策环境复杂多变，政策实施未必能实现其预期效果、实现其政策目标[5]。因此，为保证政策的良好实施，在共有产权住房日益受到社会广泛关注的情况下，需要对共有产权住房政策的完整性与合理性进行客观评价，进一步为住房制度的改革、保障城镇居民实现住有所居提供有力支持。因此，借助渐进决策理论的视角，对部分共有产权住房政策进行评价和改进，对推进共有产权住房的实施存在一定的现实意义。

一、文献综述

林德布洛姆认为，“政策制定是一种永无止境的过程，在这一过程中，不断的‘蚕食’代替了可能永远不会出现的‘全盘解决’。”[6]渐进的过程实际上就是一个不断学习实验、不断反馈调整的过程，也是一个试错的过程，它有利于避免因决策严重失误所产生的灾难性后果[7]。處理政策问题是往往把问题的焦点放在现有政策上，通过不断修正原有政策，保证政策过程的连续性，照顾到之前的政策现实，充实现有政策的内容，并非对原有政策进行彻底的否定[8]。渐进决策需要遵循以下三个基本原则：按部就班原则、积小变大原则与稳中求变原则[9]。政府决策部门通过渐进的方式出台政策来保持原有政策的核心内容，适量增加现有决策内容[6]。在住房领域中，共有产权住房政策关乎中低收入阶层民众的住房问题，因此各级政府应谨慎制定共有产权住房政策。

政策评估是指，对政策进行不同程度的评估，对政策运行的判断至关重要，评估的目的是通过相关依据对政策的调整、创新等进行指导。从政策评估过程的阶段来看，政策评估共有三种，即事前评估、事中评估和事后评估[10]。事前评估能推动政策制定过程的科学化，能有效减少政策制定过程的“外在因素”。同时，从政策对象角度出发，人们想了解政策是否公平、合理，是否能解决自己的诉求[5]。政策评价的方法较多，近年来有学者采用PMC指数模型对区域科技创新政策、房地产政策等方面进行探究，PMC指数模型可以全面考虑影响变量，从多角度对不同层级的政策进行测度，具有明显优势。

二、共有产权住房政策评价模型设计和应用

（一）样本采集与政策梳理

基于渐进决策理论的分析，从住建部、住建局、各级政府门户网站等公开的官方网站共搜集了2014—2018年出台的17项以共有产权住房为主要内容的政策文件，结合时效性和必要性对政策文本进行筛选，选取了其中7项有代表性的共有产权住房政策进行量化评价，编号P1—P7，如表1所示。

（二）确定变量

本文在挖掘共有产权住房自身的特殊性时，需要对政策进行初步处理。首先对7项政策文本进行分词处理，然后使用ROSTCM6软件进行文本的高频词提取，最终对文本中的关键内容进行整理，统计分词后的词语，整理出50个关键词汇与词频统计，如表2所示。

其中，保障、建设、申请和管理出现的频次最高，显示共有产权住房的政策中主要有发挥其保障性的特点、建设和管理并重、严格审核申请条件。购买、市场、配售等词语依次排列，显示了共有产权住房的市场性，份额、转让等词语体现了其产权特性;房源、筹集、土地、用地、收入、资金、人才等词语表达了房源筹集、土地情况，资金金融支持和人才引进同样也是政策考虑的重点。对提取出的词语进行归纳，从而得出住房保障、人才引进、产权份额与转让、房源筹集方式、供应对象、用地保障、资金保证与补贴、金融支持等关键词，将其概括归纳为政策功能、政策内容、保障措施、筹集建设方式等。

在借鉴前人的研究基础上，结合共有产权住房的自身特色确定全部变量。在PMC指数模型的研究中，学者们对政策性质、政策时效、发布机构、政策级别、政策评价这几个变量的应用最多，属于PMC指数模型的基本变量，因此选取这5项变量。基于此，通过对政策文本的初步处理，调整并确立了9个一级变量以及41个二级变量。这9个主变量依次为X1政策性质、X2政策时效、X3发布机构、X4政策级别、X5政策功能、X6政策内容、X7筹集建设方式、X8保障措施、X9政策评价，如表3所示。

（三）政策多投入产出表

多投入产出表是一套可以包含大量数据并计算单独变量的数据分析框架。长远来看，同一层次里变量的个数和变量的重要程度相似，参数均设定为0和1，确保每一个二级变量均对多投入产出表发挥着同样的影响。因此，如果政策能够符合相应的二级变量，则该二级变量设定为1;如果政策在该二级变量上不符合，则二级变量设定为0。

根据M.A.RuizEstrada的研究，在确定一级变量和二级变量时，根据公式（1）和公式（2）计算二级变量，再根据公式（3）计算各一级变量，最后根据公式（4）对一級变量分值加总计算待评价政策的PMC指数。

X～N[01]（1）

X=XR：[0～1]（2）

）（3）

式（3）中，t为一级变量，j为二级变量。

通过对政策多投入产出表中的二级变量进行赋值，通过式（3）（4）对文本中涉及到的二级变量计算，并对多投入产出表的最终计算结果进行加总，结果如表4所示。首先，作为规制政策，PMC得分体现了政策规制力度。由于本文所选的一级变量有9项，发布机构（X3）的二级变量内部是互斥的，因此所有政策的这项一级变量得分应为“1/二级变量数”，则X3=0.33;同时，其余各项变量得分应位于0≤X≤1之间，X1与X9之和累计最高为8.33，则由此进一步可以计算各政策文本进行PMC指数值。然后，根据以往的文献研究经验，对PMC指数值划分级别，评价标准设置为，8.33—7.5分为完美，7.5—6.67分为优秀，6.67—5分为可接受，低于5分为不合格。

由表4可以看出，P2、P4、P5、P6这4项政策位于7.5—6.67分之间，属于优秀级别;P1、P3、P7这3项政策位于6.67—5分之间，属于可接受级别。

三、共有产权住房政策评价与改进

在9项一级变量的得分中，政策性质、政策时效、政策功能、政策内容、政策评价5项得分较高，发布机构、政策级别、筹集建设方式、保障措施4项得分相对较低，体现了政策设计中的侧重点。结合渐进决策理论的分析，从发布时间来看，分布在2014—2018年的这7项政策的得分呈现明显的增长趋势，发布时间越晚，政策越完整。各地市通过不断修正住建部政策，保证共有产权住房政策过程的连续性。2018年发布的政策得分高于2014年发布的政策，政策得分的进步显示出地方政府在对政策的补充和完善。

以政策排名的第一名（P5）和第七名（P1）为例，进行政策解释并提出改进建议。P1的PMC指数为6.09，排名第7，说明政策处于可接受级别，政策性质、政策时效、政策功能、筹集建设方式等多个变量均低于平均水平。P1政策是国家部委制定的，目的在于鼓励其他地方开展共有产权住房政策实施。但在颁布时对政策的内容考虑较少，很多不足之处在后续各地政策的设计中得到补充。按照每项变量与均值距离由远及近排序，提出该项政策的改进建议为X2→X9→X7→X1→X5→X6。

P5的PMC指数为7.10，排名第1，说明政策处于优秀的水平，除保障措施、政策内容得分低于平均水平外，其他变量得分较好。保障措施得分为0.43，7项二级变量中只有3项得分，说明该项政策对实施保障方面并未做出全面考虑，在建设资金的保证、宣传引导等方面未进行规范，提出政策改进建议为X8→X6。

四、结论和建议

本文建立了基于PMC指数模型的共有产权住房政策量化评价体系，选取7项不同试点城市的共有产权住房政策进行量化评价。评价结果显示，7项政策均属于可接受至优秀范围内，政策的制定相对合理和完整。政府应以逐步完善改进共有产权住房政策为导向进行渐进决策，后续政策的出台和已有政策的完善改进应结合现有的不同共有产权住房政策，充分考虑到社会不同群体的利益，增加对民众意见的征询，并进行合理修正。

在共有产权住房实践中，一方面，各地应因地制宜、因城施策。不仅要根据地方的经济水平、需求情况等因素，合理设计共有产权住房面积、户型，而且要对共有产权住房本身的设计要点应进行重点把控，政府应严格把关，出台相关建设规范保证建筑质量，减少后续矛盾的出现。另一方面，各地政府不论是单纯以提供住房保障为目的，还是希望借机实现人才的引进，或是调节住房的供需关系都要从城市自身的情况出发，合理提出发展规划，与共有产权住房政策结合，因地制宜、因城施策，最大化实现城市发展需要，进而实现共有产权住房的长远发展。

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Research on Quantitative Evaluation and Improvement of Home with Joint Property Rights Policy

SONG Yu-jun1， XIN Xiao-tao1， GAO Ju2

（1. School of Management， Xi`an University of Architecture and Technology， Xi’an 710055， China;

2. Shaanxi Jianye Real Estate Assets Appraisal Surveying and Mapping Co.， Ltd， Xi’an 710055， China）

Abstract： The promotion and implementation of the joint property right housing policy is of great significance to improve the housing system and ensure the urban residents to live. However， the policy may not produce the expected effect after being put into practice. Therefore， it is necessary to analyze the housing policy of common property rights. So combined with the theory of progressive decision making， the PMC index evaluation method is used to mine and analyze 7 policy provisions on jointly owned housing issued by different departments and pilot cities from 2014 to 2018， and 10 first-level variables and 41 second-level variables are selected to conduct quantitative evaluation research. It is found that the 7 policies are generally acceptable， but there are some shortcomings in issuing institutions， policy levels， fund-raising and construction methods， and guarantee measures. Future policy formulation should be improved in the aspects of financing， construction and safeguard measures to enhance the integrity and rationality of policy.

Key words： home with joint property rights; Progressive Decision Theory; quantitative evaluation; policy improvement

[責任编辑   妤   文]

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