基于“补短板”视角下我国残疾人体育发展路径

舒 川，熊琴琴

长期以来，党和国家高度重视残疾人体育工作，《关于切实加强新时期残疾人群众体育工作的意见》《全民健身计划纲要》《“健康中国2030”规划纲要》等政策的相继出台，有效的推动了我国残疾人体育事业的发展：残疾人竞技体育成果丰硕，东京残奥会上，中国体育代表团夺得96枚金牌，连续五届残奥会位列金牌、奖牌榜双第一；残疾人群众体育日益活跃，覆盖面逐渐提升，全国累积建设9 729残疾人体育健身示范点，经常参加体育健身活动的残疾人比例由2015年的6.8%提升为2018年的12.9%[1]；然而，与不断攀升的数量形成鲜明对比的是，我国残疾人体育发展过程中仍旧存在部门协同合作不够、宏观设计和管理失调、城乡区域发展失衡、专业化程度偏低等问题[2]。现阶段我国残疾人体育正面临政府高期望、社会高需求与实际发展低速度、效果低质量的强烈反差所构成的主要矛盾。

党的十九大报告中明确提出坚持在促进社会公平正义，在弱有所扶上不断取得新进展[3]。为此，我国残疾人体育公共体育服务工作若不能得以健康发展，不仅会影响小康社会进程，更会成为新时代“不平衡、不充分”矛盾的重要因素。因此，本研究在梳理我国残疾人体育“补短板”内涵的基础上，深入剖析我国残疾人体育发展的短板并探讨补齐短板路径，旨在为各级行政部门设计和管理残疾人体育提供理论咨询，切实提高残疾人体育参与的质量。

1 我国残疾人体育“补短板”的内涵

20世纪，美国管理学家劳伦斯·彼得提出著名的“木桶理论”，即：一只木桶盛水量的多少，是由其最短的木板决定的，只有补齐短板才能增加盛水量。因此，在社会向更高层级发展的过程中，找到短板并补齐短板是社会高水平发展的前提条件。从“木桶理论”中可以看出，所谓“短板”，是整体中的“短板”，是影响社会发展的薄弱环节、滞后领域和制约瓶颈，而“补短板”则是一种补短为长、化劣为优、变被动为主动的对策举措[4]。

残疾人是社会大家庭的平等成员，也是人类文明发展的一支重要力量[5]。我国现有超过8 500万残疾人，这样一个庞大的数字背后关乎着近3亿家庭人口的幸福和发展，更关乎社会的文明状况。实践证明，体育运动能有效的改善学残疾人的生理、认知以及社会适应能力，帮助他们减轻障碍程度，更好地融入社会[6]。从党的十六届三中全会到党的十七大、十八大和十九大，党中央将发展残疾人体育事业逐步纳入到构建和谐社会、全面建成小康社会的大局中通盘考虑，并不断细化、强化。在这样的时代背景下，我国残疾人体育事业发展态势虽整体上扬，但残疾人体育工作推进过程中的一些难点、痛点问题仍未得到妥善解决，因此，找准并补齐我国残疾人体育发展的短板是一项重要且紧迫的工程。

从供给侧结构性改革的视角来看，我国残疾人体育“补短板”的最终目标在于解决残疾人体育供需错配问题。纵观我国残疾人体育的发展过程，本质上是我国各级政府部门投入供给与残疾人群体对体育需求的供需过程。在此过程中，一方面政府部门对于残疾人体育的供给力度较大：2007年以来投入189.7亿元公益金用于残疾人体育建设[7]；仅2020年，全国新增设立社区残疾人健身示范点1 320处，为10.9万户重度残疾人提供康复体育进家庭服务，培养残疾人社会体育指导员1万多名[8]。另一方面，随着全社会对残疾人的支持、包容不断增加，残疾人对于体育多样化、个性化和高端化的需求明显提高，政府部门的供给往往无法与残疾人的需求相适应，两者之间常出现低端供给过多、攻击效率低下、供给调整之后等错配问题。综上，我国残疾人体育“补短板”就是要通过深化改革，加强政府供给过程中薄弱环节的建设，促进有效供给，使残疾人体育高质量、高效率、可持续发展。

2 我国残疾人体育发展中的短板

2.1 法律保障空位，残疾人体育法规效力低下

20世纪80年代起，我国开始重视用法律手段来保障残疾人体育权益，《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》等法律法规的相继出台，明确了残疾人体育参与的法律地位，促进了残疾人体育事业的发展。然而，我国残疾人体育法律保障的空位依旧很大，为数不多的几部法律制度远远不能满足目前残疾人在体育方面的诉求[9]。竞技体育方面，残疾人运动员、教练员选拔的机制缺乏一贯性和长期规划，残疾人运动员退役后的安置、保险等事宜也一直悬而未决；群众体育方面，无障碍设施不完善、缺乏专业指导、组织化程度低等问题也亟须法律予以斧正；学校体育方面，如何提高主管部门对残疾学生体育参与重要性的认识、建立特殊体育专项监督机制、保障残健融合的随班就读等事宜，都需要法律制度去解决[10]。

我国残疾人体育法律保障体系不完善的另一短板则是现有法律法规的效力低下，未能切实保障残疾人体育权益。首先，法律刚性不足。我国虽出台了《体育法》《残疾人保障法》等硬法，但其大部分内容是指导性的，呈现出条文单薄、过于笼统的特征[11]。法律条文中常出现“采取措施”“提供服务”等字眼，却对具体采取怎样措施、提供什么服务没有做出明确阐述，导致法律的实施力度和可操作性较低。其次，地方立法滞后。地方性法规更多是以条例、意见的形式出现，其法律效力相对较低，但具有地方特色，能对微观操作层面进行较为详细的界定。然而，由于残联与立法部门缺乏沟通协作、地方对残疾人体育立法价值认识的缺失，造成残疾人体育立法滞后、地方特色不突出、立法解释权混乱等问题频出[12]。最后，缺乏监管评价。立法监督和评价是法治建设中一个极其重要的环节，有利于立法过程的健全和完善，长期以来，我国法律体系缺少监管和评价，现行残疾人体育法律只提目标，而对后继的实施过程及目标完成度缺乏及时的监督评价。

2.2 管理模式偏位，残疾人体育治理体系滞后

我国残疾人体育管理始终离不开“政府”这只有形的手，政府以计划配置资源，以行政手段管理残疾人体育事业，这种“既管又办”的管理模式，逐渐偏离了社会主义市场经济的本质。社会主义市场经济的实质是计划与市场相结合的经济运行方式，计划和市场均是资源配置的手段，与计划高度集权不同的是市场更倾向分权，强调在多元利益格局中的市场主体进行多样化的自主抉择[13]。管办合一的管理模式在一定程度上造成了残疾人体育系统的自我封闭，抑制了社会融入残疾人体育的积极性，这也是残疾人竞技体育不为大众所关注、残疾人学校体育不为相关部门所重视的主要原因。

党的十九届四中全会将推进国家治理现代化列为国家发展战略。现代化治理意味着治理主体、方式和过程等方面均有别于传统管理模式，是坚持以人为本、全面发展的模式和体制的革新。以此为标准，我国残疾人体育治理体系严重滞后，不仅因为残联进行“管办合一”式管理，使得残疾人体育一直存在重政府包办轻责任分担、重经济投入轻服务质量等问题，更在于其治理过程未能体现以人为本的核心思想。就残疾人体育治理体系而言，其以人为本的具体实践在于提高残疾人体育供给侧与残疾人体育需求侧的应对性和匹配性[14]。随着社会公平、发展理念的不断深入，残疾人对于体育的诉求日趋丰富，但作为治理主体的残联却始终将残疾人看成是社会最底层的救助接收者，有关残疾人的政策都基于“兜底取向”而非“发展取向”，因此，我们可以看到残联设立社区健身站、添置体育设备，但却无法为残疾人提供精准的健身指导和个性化的康复服务。

2.3 社会认识错位，残疾人体育参与环境失宜

随着经济、文化的发展，社会越来越提倡人人平等价值观、践行残健共行理念，但不可否认的是，这种积极发展的脚步相对缓慢，社会上仍普遍存在对残疾人的错误理解。首先是内隐态度消极。虽然人们对于残疾人的态度更加宽容，外显态度有所转变，但对于残疾人消极的内隐态度却依旧存在。智力残疾、精神残疾者最易受嫌弃；残疾儿童在学校经常遭受同龄人的漠视且年级越小漠视程度越高[15]，因此，我们很少能在体育场馆里看见残健融合，就连欧美国家早已普及化的随班就读模式在我国也羁绊连连。其次是助残理念偏差。残疾人的身心缺陷常会引起人们的恻隐之心，导致他们在帮助残疾人的过程中更多的是单向式给予，缺乏双向融合、发展的支持理念。我们经常能看见个人或团体向残疾人捐赠体育器材，却很少有人能够长期与残疾人融合在一起参与体育运动。

由于社会对残疾人认识的偏差，许多残疾人已无法在一个适宜的环境中参与体育，主要表现为：第一，硬件环境失宜。无障碍环境能够保障残疾人能够进入体育场域，是残疾人体育参与的前提条件。然而，我国残疾人体育无障碍建设常呈现碎片化特征，政府只是孤立地建设体育场地的无障碍通道，没能将体育设备、信息通讯、环境标识等纳入建设范畴，无法形成点、线、面的系统化无障碍体育网络。第二，软件环境失宜。国内媒体对于残疾人体育的宣传主要以竞技体育的形式出现，展现残疾人顽强拼搏、超越自我的精神，这种单一的宣传没能全面展现残疾人体育的全部内涵，人们也无法了解残疾人体育参与的真正需求。社会对于残疾人体育认识不充分，无形中造成了环境壁垒，这类现象在学校中较为常见，许多学校针对残疾学生实行体育课“免修”、体质测试“免测”，这些做法看似帮助残疾学生，实质上是对残疾学生无声地排斥。

2.4 学科发展失位，残疾人体育专业支持乏力

随着残疾人体育价值的不断拓宽，残疾人对于体育的需求日趋强烈，残疾人运动员的科化训练、群众的科学健身、儿童的运动康复等都需要专业知识的支持。只是，专业知识离不开学科的依托，残疾人体育需要体育学科的支持，需要大量经过系统培养的残疾人体育专业人才。从学科视角来看，残疾人体育归属于适应体育学科(Adapted Physical Activity)，该学科术语于1972年在国际上正式使用，1998年被《体育科学指南》列为与体育教育学、体育社会学等并列的二级体育学科。与适应体育学科在国际上的成熟地位相比，适应体育在我国没能充分发挥其学科作用，存在学科定位不明晰、专业建设规模小、课程体系不完善等问题[15]。学科发展失位的短板，使得我国残疾人体育的诸多理论问题悬而未决，也限制了残疾人体育实践的深入推进[16]。

受我国适应体育学科发展失位短板的极大影响，残疾人很难得到专业的体育支持，其原因在于：第一，专业人质量难以保障。至今，教育部《普通高等学校本科专业目录》中尚无专门培养残疾人体育人才的相关专业。面对社会的需要，天津体育学院、西安体育学院、广州体育学院等高校以特殊教育专业进行招生，泉州师范学院、南京特殊教育师范学院则是以体育教育专业(特殊体育方向)进行人才培养。专业归属不明确，使得各高校人才培养标准不一，特殊教育专业容易弱化体育元素，而体育教育专业则容易忽视残疾人的身心特点，专业人才的质量难以得到保障。第二，专业人才数量严重不足。残疾人体育市场需求巨大，对专业人才更是求贤若渴。但由于学科发展失位，专业归属不明确，开设残疾人体育相关专业就意味着需经历复杂的专业申报过程、长期的跨部门人才培养过程，这令许多学校望而却步。现阶段，我国每年培养残疾人体育相关专业的本科、硕士、博士毕业生不到400人，这显然无法满足数千万群体迫切的体育需求。

2.5 信息手段缺位，残疾人体育参与通道狭窄

截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，手机网民规模达8.47亿[17]，信息化技术已成为治理能力现代化的重要推动力。在信息化的大潮中，各级政府、社会团体、学者虽进行了一些“互联网+残疾人体育”的理论探讨与实践尝试，但总体而言我国残疾人体育存在信息化规模小、手段少的短板，主要表现为：首先，政府信息化创新力度不够。随着信息化的普及，政府加大硬件投入以创设无障碍环境，但面对信息技术的更迭，残联创新力度不够的问题凸显。2016年9月中残联等五部委联合制定了《残疾人事业信息化建设“十三五”实施方案》，旨在以残疾人信息为导向，创建新型残疾人信息化管理体系。然而，该方案将信息化的作用定位于“管理”而非“交流”，没能为残疾人创设所需的互动平台，也无法为残疾人提供更为精细的服务。其次，体育信息化资源不足。近年来，体育信息化发展迅猛，信息技术已融入体育的各个领域，赛事直播报道、个人健身监控、个性化健身定制等信息化资源日趋丰富。相较而言，我国残疾人体育信息化资源贫瘠，至今国内鲜有专门针对残疾人体育健身的信息平台，中国残疾人联合会官网中虽设置了“体育”专栏，但专栏中几乎都是残疾人竞技体育成绩、赛事的相关公告，普通残疾人从中无法获得任何体育健身的讯息。最后，残疾人体育参与的主观意识不强。残疾人信息手段缺位，既有客观的政府、信息资源的原因，当然也不能忽视残疾人主观意识不强的因素。由于残疾人体育健身、运动康复的知识尚未普及，许多残疾人不了解体育的积极作用，更有部分残疾人及其家人、朋友对体育运动持不理解和反对态度[18]，残疾人体育参与的主动性不强，也就无法有力刺激政府的创新以及社会的参与。

3 补齐残疾人体育发展短板的路径选择

3.1 明晰构建原则，完善残疾人体育法律体系

为解决我国残疾人体育法规效力低下、法律保障空位的问题，相关职能部门应在借鉴国际经验的基础上，厘清构建原则，不断完善本土化的残疾人体育法律体系[19]。第一，公平正义原则。残疾人体育的公平正义就是在充分认识到体育之于残疾人重要意义的基础上，通过颁布法律、法规来帮助残疾人享受健全人一样的体育参与权。第二，政府兜底原则。就现阶段我国残疾人体育发展状况来看，需要政府在体育参与权、体育教育权、运动康复权、自由活动权等方面进行兜底。第三，刚柔结合原则。在构建残疾人体育硬法的同时，应建立与硬法相配套的软法，使两类法制有机地结合起来，“软硬兼施、刚柔并济”，达到法律功能上的互补优势。在明晰残疾人体育法律体系构建原则的同时，更应从不同层面让法制落到实处。一是法律层面，残疾人体育应当首先在国家的根本大法——《宪法》中得到规定和反映，当然，从权利保障的角度出发，诸如《残疾人体育法》此类的专门性法律有必要尽早出台；二是法规层面，法规的法律效力较低，但许多法规面向社会生活的某一具体方面或某一具体内容，在法律难以触及的情况下，法规的效力就凸现出来；三是地方性法规层面，地方性法规更多是以条例、意见的形式出现，其法律效力相对较低，但具有地方特色，能对微观操作层面进行较为详细的界定；四是标准层面，标准化的推行，为残疾人体育参与的科学管理奠定了基础，为残疾人体育参与的实施、评价、科研搭建了一座桥梁。

3.2 优化管理模式，共建残疾人体育支持网络

在我国残疾人体育管理模式偏位、治理体系滞后的背景下，不断优化现有管理模式已是当务之急。首先，优化残疾人体育内容结构。相关部门应弱化残疾人体育“唯金牌论”的理念，将更多目光和资源投入到残疾人群众体育、学校体育之中，打造“竞技体育——群众体育——学校体育”三位一体的残疾人体育内容结构，力求形成竞技体育引领群众、学校体育，群众、学校体育夯实竞技体育的新局面。其次，优化残疾人体育供给方式。为解决传统残疾人体育管理方式封闭、手法单一的问题，政府部门应积极联系一切资源，实现政府、企业、社区、机构与家庭体育服务供给的整合。最终形成政府基于公共职能的公共体育服务供给、企业基于社会责任的特殊体育服务供给、社区基于地缘优势的日常健身服务供给、机构基于专业化的个性体育服务供给、家庭基于血缘关系的运动康复服务供给，以社会支持网络来满足残疾人的多种体育需求[20]。最后，优化残疾人体育供给侧机制。内容结构与供给方式的优化，必须依靠科学的供给机制。从供给主体来看，应注重对政府部门的多维监督，提高政府的管理效能，通过政府购买等方式激励企业、机构、家庭的积极参与。从供给客体来看，在兜底残疾人体育基本服务的基础上，更应该强调其潜能的发挥，通过宣传教育、家庭参与等形式帮助残疾人体育参与变被动为主动。

3.3 加大宣传引导，构建残疾人体育无障碍环境

为了改善人们对于残疾人体育的错误认识，政府部门应加大宣传力度，引导人们对残疾人、残疾人体育有更为全面的认识。首先，加强公民教育，提高融合意识。在各级教育系统中引入公民教育，不仅有利于宣扬公平正义的观念，肯定残疾人的能力和贡献，提高社会对残疾人的认识，更有助于培养融合意识，让社会更愿意接纳、帮助残疾人。其次，加强宣传指导，提升残疾人体育参与意识。通过社区、大众媒体、网络等途径，加大残疾人体育内涵的宣传，一方面提升残疾人自身对体育的认识，提高残疾人体育参与的积极性和主观能动性；另一方面扶正健全人对残疾人体育的认识，一改以往单向给予、消极排斥的态度，塑造互动交流、调适参与的帮扶理念。如此宣传引导的最终目的是构建残疾人体育无障碍环境，在此环境中，政府部门通过制定法律法规为残疾人创设政策支持环境；通过媒体宣传，增强人们对残疾人及残疾人体育的认识，营造正确的社会舆论环境；通过专业设计的交通、场馆、器材等无障碍环境，帮助残疾人进入运动场域，打造体育健身环境；通过专业人才服务，为青少年残疾人创造体育教育环境，实现残健融合、调适发展；通过现代化信息技术手段，为重度残疾人、学龄前残疾儿童提供家庭健身及康复的环境。在政府的主导，社会、学校、家庭及个人的积极参与下，多重刺激、多管齐下，形成契合残疾人体育参与的无障碍环境。

3.4 加快学科建设，驱动适应体育专业发展

学科是专业人才培养的基础，面对我国适应体育学科发展失位、残疾人体育专业支持乏力的困境，应立足学科建设，通过学科的发展来驱动适应体育专业的发展。从学科建设逻辑来看，我国适应体育学科应从学科理论、学科制度以及学科文化三方面加强建设[18]。第一，学科理论方面。适应体育学科理论建设的实质是构建适应体育独特的概念体系和知识体系，具体明晰学科的内涵边界、研究对象、学科性质等基本理论问题。第二，学科制度方面。适应体育学科制度建设就是要不断争取和完善学科席位、学科专业、学科协会、研究机构、研究团队、学术期刊等学科实体组织结构。第三，学科文化方面。适应体育学科建设的最终目标是形成既包含约定俗成的制度规范，也包括特色鲜明的研究范式，还有长期稳定的发展信念以及成熟的学科文化。当然，学科与专业的发展相辅相成、紧密联系。适应体育学科健康发展、地位夯实，能够有力地推动适应体育专业在以下方面取得成果：首先，确立专业席位。完善的学科制度，能有效提高适应体育在体育学科中的地位和影响力，能推动各高校积极申报适应体育专业，帮助适应体育在《普通高等学校本科专业目录》中赢得一席之地。其次，制订专业标准。综合国外经验和国内特色，制订我国适应体育专业标准，为社会培养大量知识丰富、能力专业、伦理合格的适应体育专业人才，为残疾人体育事业的发展注入强心剂。

3.5 建设信息平台，打造残疾人体育信息网络系统

信息化是推进残疾人事业高质量发展的必经之路。面对我国残疾人体育信息手段缺位、体育参与通道狭窄的窘境，政府部门有必要加强残疾人体育信息平台建设，打造残疾人体育信息网络系统，提高残疾人体育信息化水平。残疾人体育信息网络是由残疾人体育信息资讯平台、服务平台、管理平台组成的相互联系、相互支持的网络化系统。在该系统中，体育服务平台是核心，为残疾人提供高水平竞技训练、大众化体育健身、个性化运动康复、调适性体育教育、标准化体质健康检测以及定制化运动辅助器材等服务；体育资讯平台是补充，为残疾人更加详细了解体育运动提供相关的政策法规、赛事信息、健康指南以及便捷的场地查询；管理平台是保障，主要负责系统成员、业务申请、信息档案、系统数据等事项的管理和分析工作，保障信息网络系统的通畅性。

残疾人体育网络系统是一个复杂的综合工程，需要多层面协同发力。首先，破除观念壁垒，丰富“身份标签”。作为主管部门的各级残联应打破传统“管办合一，以管为主”的观念，在以往单一“管理者”的身份标签上，再贴上“合作者”“建设者”“服务者”等角色，主动参与和协调系统建设。其次，加强跨界合作，打通“信息孤岛”。残联需加强与企业、高校、医院等行业的跨界合作，采用“政府购买服务”“线上+线下”等合作模式，充分串联各行业的专业优势，打造残疾人体育信息链条。同时，明确各平台数据交换的流程和标准，实现数据的有效共享。最后，完善信息保护，构建“信用环境”。在强调个人信息权的基础上，建立残疾人个人信息保护制度，明确个人信息采集、使用、管理等环节的具体措施和原则，保障残疾人能在一个守信、共享的环境中参与体育运动。

4 结 语

在我国全面建成小康社会的大背景下，发挥各方面力量，抓民生建设、补民生短板是未来一段时间内党和政府的要务。面对我国残疾人体育社会高需求与实际发展低质量的矛盾，相关主管部门应积极转变政府职能，在“重点兜底”的基础上，鼓励多元主体提供内容丰富、形式多样、方式多维的服务。唯有充分利用各行、各业、各人的专业优势，多管齐下，才能逐一补齐残疾人体育的系列短板，才能使体育的魅力照射每一位残疾人，这是中国特色残疾人事业发展的必由之路。