民国贵州县级插花地的治理：以鹭溪沟“武装抗编事件”为个案

吴怡蕾

（贵州大学历史与民族文化学院，贵州 贵阳 550025）

插花地多被定义为飞地，即隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地。明清时期地方政府官员已关注到插花地引发的治理问题，但种种改革政策收效甚微。民国时期，贵州又进行了较大规模的插花地清理工作，在清理的过程中却引发了较大的社会问题，“鹭溪沟事件”即是鹭溪沟民众拒绝将原属于石阡县的鹭溪沟编入岑巩县而引发的民众武装抗编斗争。较早关注插花地研究的民国学者唐季华从整体上对贵州插花地进行了概述。[1]近年来，杨斌从历史地理学角度研究了川黔边界的插花地问题，[2]谢景连则从历史人类学视角考察了“地湖乡”插花地的人文与地理关系。[3]从现有插花地的研究状况来看，主要集中在对跨省插花地的研究，对跨县插花地个案研究较为缺乏。本文利用贵州地方志及相关档案史料，以“鹭溪沟抗编事变”为中心，考察该地区插花地的历史渊源以及插花地清理拨正过程中政府、地方势力、群众扮演的角色，从而揭示插花地治理的复杂性与综合性。

一、鹭溪沟插花地的历史生成

插花地的清理拨正可以说是对历朝历代统治者其能力及“良心”的考验。插花地本身作为一种国家控制手段，最初的设立对于少数民族地区土司等传统势力的膨胀起到了一定的“制衡”作用，并有利于加强国家的统治。但随着历史的推进，插花地带来的负面影响愈发突出，插花地的广泛存在不仅不利于行政管理，而且对社会稳定、经济发展及当地群众的生活都造成了严重影响。“合理的行政区划，则便于国家对地方的管理，从而保持地方安定，维护国家统治”。[4]

插花地在贵州并不少见，在贵州蜿蜒繁复的喀斯特地貌塑造下，更易于贯彻犬牙交错的政区划分原则。其中民国时期贵州省石阡县鹭溪沟（现石阡县青阳、黔东南自治州岑巩县境内）插花地的形成就与此有关。“阡在黔万山中交壤相错，村落保聚，烟火参差”。[5]P388鹭溪沟即位于石阡与岑巩交界处，十九个村寨沿溪而立，沟壑交错，群山叠翠，“依山脉、河流，则大鼎山横恒两县，天然界限攸分”。[6]P27明清政府在意识到插花地带来的不利影响后，对贵州插花地多次进行清理拨正，但并未取得良好效果，因而插花地的划拨问题就延续到了民国。

南京国民政府主黔后，“鉴于贵州历史上行政区划的种种复杂原因，各县土地插花、畸零、错杂，往往地近咫尺不能管辖，而所辖之地乃在数十里或百里以外，每有形隔势禁、鞭长莫及之虞，不便治理”，[7]P85于是在贵州进行了两次大规模的插花地清理拨正工作。但在实际操作过程中，引发了石阡县鹭溪沟民众武装抗编事件。事件不仅轰动全省，还引起了国民党总裁蒋介石的高度关注，并直接电令贵州省主席吴鼎昌“从速解决”。由于民众拒绝受编，贵州省政府不得不于民国三十一年（1942）妥协，将鹭溪沟暂时划回石阡县，待形势较缓后于民国三十二年（1943），在岑巩黄平乡设立办事处，鹭溪沟则成为办事处直辖地。[6]P44其归属依旧无法确定，造成了“虎头蛇尾”的结局。

二、鹭溪沟抗编事件的爆发

鹭溪沟本为石阡县青阳乡领地，“鹭溪沟数村为岑、石边界，山岭丛杂之区”。[6]P27此地距离岑巩县城120里，石阡县城80里。1940年国民政府为加大国家权力向贵州县级地方社会渗透的力度，于是借推行新县制之机着手调整县级行政区域，石阡鹭溪沟的插花地也由此得到关注。1941年8月，第一行政督察专属派技士何鹤康于岑巩着手该地划拨事宜。由于划分地界涉及地方赋税收入与物产资源，加之石阡地方人士对国民政府将石阡原属地板桥、塘头划归于邻县思南，早已心存不满，因而此次国民政府划归鹭溪沟至岑巩县更是激起了两县的矛盾，但政令已出，不敢不从。于是石阡政府所派督学杨康候与岑巩县方进行谈判，劝岑巩县方放弃，力争不划，但岑巩县方不同意，双方发生争执，初次划拨即未成。随后，贵州省主席吴鼎昌电催石阡县县长：“关于鹭溪沟抗编事，为贯彻政令，应作有效之强制就编。”[6]P30于是，石阡再派第二区区员刘祖昌前往勘化。11月，岑巩县府派指导员甘晓涛和平庄联保主任丁超接受该地。月底，双方交接。两县政府会以民（一）字第一一九四号布告该地人民周知，随后呈报专属部门，鉴核备案，鹭溪沟拨入岑巩县凯平乡。[8]P120

鹭溪沟被强制划拨于岑巩，遭到了石阡民众强烈反抗。在划拨结束前当地民众由杨佩琯、杨佩崇等人召集，在枣子坪密会，计谋抗编。众人推荐杨佩琯为主席，做申诉状禀呈贵州省政府、专员公署、国民党政府内政部、行政院等处，表示划拨的不合理性，难以顺从。但申诉无人过问，强制划拨继续开展，以至“遍历各乡村开导就编，无如人们逃避一空，舍弃田园庐墓，鸡犬绝迹，炊烟久断，秋收难能，满目凄凉，情况至惨”。[6]P29划拨后鹭溪沟民众屡受欺凌，1943年元月起，鹭溪沟民众抗编意识越来越强烈，同年七月，贵州省政府督令岑巩、石阡二县派员前往强制执行，以武力迫编。岑巩县县长张止爰所派之保警壮丁千余人，多系招安土匪，“无论男女老幼，见人即捉，污辱苦打，惨无人道，及将人民驱逐，挨户搜刮，衣被财物洗掳一空，板壁折毁无存，地用锹锄迨净，锅子、杯碗、农器、铁具搜索尽净，日夜解往龙颈坳（岑巩），鸡犬猪羊杀食绝种，见农人收谷即吊打”。于是民众在石阡地方势力吴和清的示意下，“先仅空室清野，作消极抵抗，自本月初旬劝导无效后，即明目张胆守卡放哨，对本署保安队作敌对姿势，并撕毁本署劝导就编之布告，张贴反对岑巩县政府之标语，甚至放枪将岑巩派往鹭溪沟联络队员冉永清击毙”。[6]P42事件由此发展到武装抗编，终于引起了国民党最高统治者蒋介石的担忧，“此事若不从速解决，势将酿成巨变等情，即希注意为要”。[6]P37

12月，石阡县县长杨友群在开完行政会后经省府督令，前往鹭溪沟协助平息斗争，第一专属又加派镇远县县长刘开铭、视察员黄俊义前往开导。为平息事件，商议“暂将鹭溪沟由凯平乡编入龙楼乡，与龙坳、黄平庄分别管辖，以待日久相安再为重新调整。似次恩威并用，该地人民始回就编”，[6]P44于是此事件转入低潮。为彻底解决此事，次年2月，贵州省政府以“既恐又成生事之端，自应毋庸设置”[6]43为由，否决了原与鹭溪沟地域龙坳、黄平庄分别管辖的临时协议，认为“现在事平未久，诚恐事端复生，而且以县长办事处名义直辖各保，亦觉于法无据，似不如维持现状以全威信”。最后官方以妥协求息的方式，四处搜寻居民劝其返归其家。是年5月，编整保甲，历时数年之久的抗编事件得以结束。

三、鹭溪沟插花地划拨不顺的原因

在鹭溪沟武装抗编事件发生后，吴鼎昌省长感叹道：“查全省调整行政区划，案件何止数十百起，今仅该县蕞尔应拨之地竟至枝节横生。未能解决。”[6]P30纵览全局，该事件发生原因如下：

（一）国民政府的强行划拨

国民政府上台后试图进行现代化转型，注重辖政区标准化，规定插花地“疑难一律取消，迅速勘定以符共和国制”。[9]然而，由于地方利益与私人利益错综复杂，“一律取消”事实上并不现实。1943年鹭溪沟居民杨恩显等向民政厅发出的呈函中，民众表达不愿划分于岑巩的理由如下：一为“窃划拨经界原贵便于治理，尤贵双方便于治理，或依山脉、河流、或因交通便利，是便民而非秧民也”；二为“鹭溪沟距县城一百二十华里，距石阡县城仅八十华里，民等日常生活所需均由阡城购买，往岑城则交通不便”；三为“民等毗连岑属二百余户，与阡属成一大片段，非如岑属之观仁冲数十户，插入阡境则应拨少数迁就多少，以成整个界线”。[6]P42不便于民的划拨，直接影响了民众的生活。因此，国民政府在未考虑民众利益的情况下强行从急划拨插花地，注定会失去民众的支持，甚至会出现当地民众与政府针锋相对的现象。1930年，民国政府制定了《省市县勘界条例》，其中特意强调了原则之调整在于“土地之天然形势、行政管理之便利、户数与人数以及交通状况”。[10]然而在县级政府的运行过程中，由于不能贯彻行政区域调整的原则，所以清理划拨也遇到了各种阻力，未达到有效治理的效果。“政府调整区域，便于治理，必根据山脉河流，或天然界限，以采取人民舆论之倾向。强行划拨，影响后方治安”。[6]P43鹭溪沟插花地的治理，是国民政府重建地方行政管理体制的尝试，也是近代政治体系框架下对基层行政关系的调整。此方向本是大势所趋，但由于未在贯彻以民为主、趋利避害的原则下合理整理及贯彻，因此埋下了事变的种子。

（二）地方政府的失责

地方官员的行政能力是影响插花地治理与地方行政建设的关键，在这一事件中，石阡县政府与岑巩县政府的表现都不尽如人意。首先是岑巩县领导集团“招安土匪”的做法就一错再错。早在清道光二十八年（1848），安顺知府胡林翼就插花地问题上奏清廷时称：“盗贼成群结队，必在插花之地。”[11]P490其原因在于统治力量薄弱所导致的管理极为松懈。鹭溪沟作为典型的跨县插花地，且身处于匪患堪忧的黔东地区，历来抢劫不休，深受土匪困扰，当地民众更是对土匪恨之入骨。岑巩区区长王瀛洲，前曾为匪，被岑巩县县长张止爰招安后仍沿旧习，鹭溪沟居民因而指责道：“岑现复与乡兵及招安之土匪，突入境内，收括洗掳。”[6]P421943年11月，鹭溪沟二百余名男女妇孺在“泣血启事”中写道：“来我境编整，彼恶等亦乘机率队入境，形同剿匪。一时，人民扶老携幼，争先逃散，拆我房屋，农具则打坏无余，衣物器具则抢掳无存。”[6]P43民国三十二年（1943），贵州省政府保安处公函里也明确记录：“岑巩派赴该处之保警队籍势骚扰掳劫，致使二百余户居民无家可归，激成事变。”[6]P41岑巩县领导集团以“招安土匪”去收编鹭溪沟这一举措，加重了官民之间的矛盾。

其次，石阡县县长置身事外，一味向岑巩方推卸责任。在石阡县县长杨友群呈贵州省省长吴鼎昌的报告中写道：“本县以该地久经交拨，管辖权早已转移，自此即未经管该地一切事宜，事隔日久，于该地现况实无所知。”[6]P29而实际情况是，国民政府虽然下达了划分原石阡属地鹭溪沟至岑巩的政令，但执行一直进行不顺，地方政府根本未完成交拨。省长吴鼎昌发电报训斥道：“该县长优柔少断，迹近敷衍，对于从中作梗要首姑息庇护，致令把持愚民，相率避至石阡以相要挟，殊为不合。责成该县长负完全责任。”[6]p30但需要注意的是，鹭溪沟划拨交接手续始于1941年，且田赋各册、保甲编查册等均先后咨送岑巩县府查收，虽因民众抵触，交接并未顺利完成，但岑巩仍然对鹭溪沟负有行政责任。石阡县县长杨友群驳斥“本县遵令交拨岑巩县府接管，自交拨完竣后，以系岑巩辖地，本县即未经管……岑巩接受已久，一无措施”。[6]P31虽有推卸责任之嫌，但也可在一定程度上说明岑巩政府并未重视插花地划拨的后续工作。当时鹭溪沟事件的调查专员刘时范称：“况鹭溪沟两保，两年来抗粮、抗兵、种烟几乎无人过问。”[6]P26因此，治理插花地需要相关地方政府的积极参与及相互协调，从而更好地避免管理松懈与玩忽职守的情况出现，才有益于插花地清理拨正工作的稳定与持续性。

（三）民情与博弈

从民情与博弈的角度来看，鹭溪沟民众对插花地划拨的排斥一方面来自“遭到欺压”的抵触情绪，另一方面则受地方民间势力之间博弈的影响。鹭溪沟在划拨前是石阡属地，虽然有明确的行政主体，但客观存在的交错格局使得利益纠纷与矛盾分歧更为纷繁复杂。民国三十二年（1943），贵州省政府保安处公函里提到据密报其叛乱原因为：“岑巩区区长王瀛洲，与该处居民夙怨甚深，编入管辖后遭受欺压。”[6]P41在旧社会里，地方官员往往需要依靠地方势力来控制局势，在插花地地区更是如此。吴和清便是民国战乱年代集地方势力、土匪特务、官僚三位为一体的典型代表人物。虽然历史给吴和清留下更多的是负面评价，但对于鹭溪沟民众来说，却将他看作是当地的“保护神”。民众将对故土的情怀、对家乡的眷恋、对领地的争取都寄托于吴和清身上，纷纷向吴和清表达对于划拨的不满，并请示行动。而吴和清的私心也极为明显，其祖墓、祖宅均在鹭溪，而王瀛洲则居岑属之龙楼，划拨之后，恰以鹭溪沟龙楼联保管辖，如此一来，吴和清的势力注定会被王瀛洲所瓜分，因此吴和清十分不甘心。同时两地地方势力夙怨甚深，“民三十年上峰调整县治，划拨插花，该王瀛洲即乘机蒙蔽，禀上峰云鹭溪地势瓯脱应划归岑巩县治理，以遂其多年蓄谋。所谓勘查划拨皆由蒙混妄指而已，民等苦衷不能上述”。[6]P41在错综复杂的矛盾与利害关系下，石阡与岑巩已成水火之势，直接给插花地带来了清理的不顺。

四、鹭溪沟抗编事件的经验教训

插花地属于历史遗留问题，随着自然环境沧海桑田的变化，社会环境繁荣衰落的发展，为适应新的社会形势，疆域的调整是不可避免的。插花地是行政区划过程中不可避免的现象，属于多重因果关系综合作用下的产物，因此不能完全消灭插花地，而应尊重历史与现实对插花地进行治理。但由于插花地本身的复杂性，任何变动都会牵一发而动全身，也为解决这一难题带来了不少的困难。

插花地的调整体现了中央、地方、民众之间的利益博弈，对其治理同样需要协调多方合作。因此，插花地治理一是离不开中央政府的支持，中央政府能为插花地清理拨正提供政策保证与统筹协调；二是离不开各级地方政府的积极参与，一方面要考虑到各地区的差异性，中央政策具体落脚于各地方时，需要地方政府根据实际情况进行灵活贯彻，另一方面“要及时总结经验教训，对公共事件、公共安全、社会管理重新分析评估，及时弥补漏洞和不足，排除潜在的危机，减少危机发生，增强应对能力”；[12]三是离不开人民群众的积极配合，当清理插花地的根本目的是发展经济、造福民众的时候，插花地的清理才能得到民众的理解与支持。因此，插花地的治理需要协调多方合作，体现共同参与利益共享，同时也需要各方增强大局意识。

五、结 语

“鹭溪沟抗编事件”是因插花地划拨失当而引发的民众武装抗编斗争，又因国民党各级政府的处置失当而愈演愈烈，最终无果而终。国民政府简单的“一刀切”式划拨无法彻底清理插花地，反而引起了当地社会的更大混乱。鹭溪沟插花地发生的纷争，不过是当时全国局势的缩影。民国时期县级插花地的治理，是当时中央政府、地方势力、民众之间错综复杂的利益博弈和妥协的结果，因此，若不能彻底厘清插花地背后所承载的复杂关系，插花地将继续长期存在，而其带来的社会问题更难以妥善处理。