湖南法治化营商环境建设的实践、问题和优化路径

2022-03-25 22:26杨亲辉
湖南行政学院学报 2022年1期
关键词:营商环境优化路径

摘要:法治是最好的营商环境。湖南法治化营商环境的建设,意义重大,要了解其实践的现状、找准存在的突出问题,精准施策,将立法、执法、司法、守法等环节贯彻到法治化营商环境建设的全过程,培育和激发市场主体活力,为“三高四新”战略的实施和现代化新湖南的建设,提供良好的保障。

关键词:习近平法治思想;法治湖南;营商环境;优化路径

中图分类号:D9    文献标志码:A   文章编号:1009-3605(2022)01-0084-08

优化营商环境是党中央、国务院根据新形势新发展新要求审时度势作出的重大决策部署,是推动高质量发展的重要举措。习近平总书记强调,法治是最好的营商环境。总书记的这一重要论断精准阐述了法治与营商环境之间的关系,为湖南法治化营商环境建设提供了根本遵循和行动指南。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确提出要“持续优化法治化营商环境”,并作了相关的制度安排。近年来,省委省政府对优化营商环境高度重视,将优化营商环境作为实施创新引领开放崛起战略的重要内容,着力打造“三个高地”,践行“四新”使命,奋力建设现代化新湖南。并以国务院《优化营商环境条例》为纲领,以对接“北上广”优化大环境行动为主线,以市场主体需求为导向,以深刻转变政府职能为核心,坚持对标一流改革创新,坚持问题导向精准施策,创新体制机制,持续深化“放管服”改革,着力加强法治化营商环境建设,为各类市场主体投资兴业提供稳定公平透明、可预期的法治保障。

一、湖南法治化营商环境建设的重要意义

社会主义市场经济本质上是法治经济。法治既是改善营商环境的重要手段,也是营商环境的重要组成部分。将优化营商环境全面纳入法治化轨道,将对构建湖南统一开放、竞争有序的现代市场体系,推进湖南治理体系和治理能力现代化,产生重要而深远的影响。

(一)法治化营商环境建设是贯彻落实党中央、国务院优化营商环境决策部署的重要内容

法治兴则国兴,法治强则国强。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治,将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,法治化的营商环境成为依法治国的重要组成部分。2020年1月,《优化营商环境条例》颁布实施,这是我国第一部优化营商环境的基础性、综合性行政法规,该条例确立了对各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范,为打造法治化营商环境奠定了坚实的基础。法治化的营商环境是贯彻落实党中央、国务院优化营商环境决策部署的重要内容,为依法促进各类生产要素自由流动,保障各类市场主体公平参与市场竞争提供了有力支撑。

(二)法治化营商环境建设是法治湖南、法治政府、法治社会一体建设的应有之义

“敢为人先”是湖南法治建设的鲜明特色,多项政府规章及行政规范性文件屡次创造了全国第一。2008年4月,《湖南省行政程序规定》诞生,开创我国系统规范行政程序的地方政府规章之先河;2009年10月,我国首部全面规范行政裁量权的省级政府规章《湖南省规范行政裁量权办法》出台;2011年4月,《湖南省政府服务规定》出台,这是我国首部关于服务型政府建设的省级政府规章;2011年8月,颁布我国首部地方法治建设的纲领性文件《法治湖南建设纲要》等等,一系列重要政府规章及规范性文件的相继制定和实施,“法治湖南”已然成为响彻全国的亮丽名片。持续优化法治营商环境,打造法治化营商环境的“湖南样本”,将为推动法治湖南、法治政府、法治社会一体建设提供内在动力。

(三)法治化营商环境建设是推进实施“三高四新”战略和奋力建设现代化新湖南的有力法治保障

“三高四新”是习近平总书记从战略和全局高度对湖南进入新发展阶段、构建新发展格局作出的科学指引,省委十一届十二次全会明确提出大力实施“三高四新战略”,并将其作为奋力建设现代化新湖南的总牵引。目前我省正处于结构深度调整、动力加速转换、经济提质增效的关键阶段,迫切需要把优化营商环境改革进一步推向深入,持续吸引各类高端要素聚集、培育创新发展动能。加强法治化营商环境建设,有利于进一步增强市场主体信心、激发市场主体活力,从法律和制度规范的角度为“三高四新”战略的落地实施,奋力建设现代化新湖南提供强有力的法治保障。

二、湖南法治化营商环境建设的实践

近年来,省委省政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻党中央、国务院决策部署,强化制度创新,推进流程再造,紧扣市场主体和群众满意度,在市场准入、企业开办和注销、企业投资、行政审批、工程建设项目审批方面推出了一系列改革创新举措,全力打造内陆省份一流营商环境,法治化营商环境工作等方面卓有成效。2019年,湖南优化营商环境获得国务院真抓实干督查激励。据全国工商联发布的2020年“万家民营企业评营商环境”调查结论,湖南入选营商环境最好的十个省份。2021年11月1日,全国工商联发布2021年度“万家民营企业评营商环境”调查结果。根据营商环境综合得分,湖南在全国省份中排名第8位、比去年提升了2位,长沙在全国城市中排名第9位、比去年提升了4位,均居中部第一。[1]

(一)強化组织领导,法治化营商环境持续向好

秉承法治是最好的营商环境的发展理念,省委省政府高度重视优化法治营商环境,将优化法治化营商环境纳入全省经济社会发展总体规划,作为实施开放崛起战略、推动经济高质量发展的重大举措,坚持把优化营商环境作为“一把手工程”,省委省政府主要负责人带头履行党政主要负责人推进法治建设第一责任人职责,研究部署推动法治化营商环境工作。成立了省优化经济发展环境联席会议办公室(省优化办)具体负责全省的优化营商环境工作。2021年7月,为强化优化营商环境职能,省发改委专门设置优化营商环境处,承担优化营商环境相关职能及省优化办日常工作。省第十三届人大四次会议《湖南省政府工作报告》明确指出要“大力优化营商环境。加强优化营商环境立法,开展优化营商环境攻坚行动。全面强化公平竞争审查,破除市场准入不合理限制和隐性壁垒,打造市场化法治化国际化营商环境。”

(二)注重顶层设计,法治化营商环境制度日臻完善

近年来,省委省政府针对营商环境的新变化,聚焦经济高质量发展,回应激发创新活力与维护公平竞争这两大核心诉求,全面加强法治化营商环境制度建设的顶层设计,将一批实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措和典型经验上升为制度规范。出台了《湖南省高新技术发展条例(修订)》《湖南省重点建设项目管理规定》《湖南省实施<中小企业促进法>办法》《湖南省实施<促进科技成果转化法>办法》等地方性法规、规章;制定了《湖南省优化经济发展环境规定》《湖南省优化营商环境攻坚行动方案》等一系列优化营商环境的配套政策文件。从制度建设、执法保障、司法保护到公共法律服务、配套改革、工作保障等全流程把控,将优化法治营商环境的工作内容逐一分解,并将优化法治化营商环境工作纳入法治政府示范创建和绩效考核内容,统筹推进落实。目前,我省正在加快推进《湖南省先进制造业促进条例》《中国(湖南)自由贸易试验区条例》《湖南省优化营商环境规定》等地方性法规、规章的立法进程,其中《湖南省优化营商环境规定》2021年11月26日已由省政府令307号公布,自2022年1月1日起施行。作为我省优化营商环境的专门省级政府规章,以贯彻实施国务院《优化营商环境条例》为重点,围绕市场主体准入、生产经营、退出全生命周期,集中破解市场主体生产经营活动中可能遇到的痛点、难点、堵点问题提出解决方案,将为我省法治营商环境建设,推动我省经济高质量发展提供重要支撑和有力保障。

(三)注重深化改革,法治化营商环境举措精准发力

省委省政府立足当前,着眼长远,不断将“放管服”改革向纵深推进,致力探索政务服务体系和服务能力的现代化,推动出台了一系列便民利企改革举措,着力优化营商法治化环境。一是持续创新政务服务模式,提升政务服务的标准化、规范化、便利化水平。建立“一站式”受理、“并联式”审批、“全流程”服务的行政审批新模式。如2019年3月,推出“一件事一次办”的创新之举受到市场主体和人民群众的热捧,成功入选《中国营商环境报告2020》“最佳实践篇”,被国家发改委作为优化营商环境的改革成功经验,在全国进行推介,已有200多个城市复制推行。[2]株洲市在全国率先推出“拿地即开工”“交房即交证”,湘潭市开展企业投资承诺制改革,永州市电气讯公共服务联办联审等,诸多政务服务创新举措,广受赞誉。长沙、湘潭、浏阳3地入选中国最具投资营商价值城市(区域),[3]长沙县、醴陵市等5个县市跻身全国营商环境百强县;[4]二是切实规范行政执法,提升行政执法的效率和质量。如推行权责、负面清单制度,在全国率先实施PPP和政府购买服务项目负面清单管理,全面实施外商投资负面清单管理模式等。致力于打造服务效率最高、管理最规范、综合成本最低的营商环境高地,让优化法治营商环境生动实践的“湖南经验”走向全国。

三、湖南法治化营商环境建设存在的问题

虽然我省法治化营商环境建设取得了较为明显的成效,但对标党中央、国务院的决策部署和要求,对标市场主体和人民群众的热切期盼,还有很大差距。产权不平等、交易不公平、监管不统一、融資难、负担重、办事慢、维权难等问题仍然在一定范围、一定程度存在。笔者作为《湖南省优化营商环境规定》立法起草组成员之一,随省发改委、省司法厅调研组赴株洲、郴州、常德等地进行立法调研,收集了不少关于法治化营商环境建设的意见和建议。现结合本人的实地调研,就我省优化法治营商环境建设反映较为突出的问题(大多是国内普遍存在的问题)作如下梳理:

(一)法治化营商环境立法体制机制还有待进一步完善

一是市场主体对立法的参与度不够。在制定与市场主体经营密切相关的立法文件时,往往侧重于行政审批、融资环境、税收征缴和政府采购等实体规则的规制,而对于立法程序规则有所忽略,未能实质赋予市场主体知情权、参与权、表达权,《立法法》及《优化营商环境条例》规定的公开立法、民主立法执行不够到位,如“向社会公开征求意见的期限一般不少于30日”等规定很多并未得到真正贯彻执行;二是法治化营商环境制度体系还不够健全。我省有关法治化营商环境的规定大多散见于地方性法规和规章之中,一些政策性的文件因层级较低,存在不能反复适用等问题。我省《湖南省优化营商环境规定》因其定位于政府规章,囿于立法权限,在规制的内容方面,不能纳入法院、检察院等与司法活动有关的内容,在规范行为模式及法律后果上,是一部“软法”,与地方性法规相比,强制力较弱,在一定程度削弱了法治的效果。

(二)优化营商环境专职工作力量还有待进一步充实

优化营商环境是一个系统工程,需要调度市场监管、公安、税务、住建、自然资源等多个部门。目前省内优化营商环境工作一般由优化办(大多设在发改部门)负责,没有常设机构,仅长沙、株洲、湘潭、邵阳另外设立了优化营商环境事务中心。专职工作人员少,没有单独编制。就市州一级而言,全省14个市州优化办平均编制5人,县区一级仅1-2人。优化办人员一般还要兼顾其他业务工作,无法真正起到优化营商环境各项工作的组织、协调、落地实施的作用。

(三)对政务、监管的数据、清单省级统筹还有待进一步优化

一是线上平台过多,信息壁垒严重,彼此不兼容,信息不互通。除涉及公安、税务等国家业务系统外,还有人社、医保等省部级业务系统,资源和业务系统未对市州一级开放,县级以上政府部门更是无法自行协调,严重制约数据资源的共享利用,“一网通办”落实不能一步到位,“信息孤岛”仍然客观存在,需要进一步加强省一级统筹;二是监管清单、政务服务事项清单、证明事项清单亦应由省一级统一编制,以避免出现各地编制的清单不一致的情况。

(四)依法行政的主动性、协调性还有待进一步加强

一是全面履行政府职能存在欠缺。在为市场主体和人民群众提供服务的过程中,有些地方还存在懒政怠政的现象,主动服务的意识不强,办事效率不高。在政务办理环节、办理时间、办理材料、办理费用等方面还有待进一步精减。优化营商环境需要各部门之间加强联动,密切配合。但仍然存在牵头部门责任意识不强、责任部门配合度不高的问题,部门之间缺乏真正意义上的联动协调,加大了市场主体的交易成本;二是行政执法仍不太规范。未能严格做到“双随机、一公开”监管,选择性执法、多头执法、重复执法、乱执法、乱罚款、乱立案、重处罚轻教育、以罚代管、只罚不管、自由裁量权过大等现象仍在一定范围内存在,损害了各类市场主体公平参与市场竞争的营商环境。

(五)司法不公、执行难等问题还有待进一步解决

法治化的营商环境离不开公正高效的司法环境。市场主体在商事活动中的争议、纠纷难以避免。良好的司法环境在稳定预期、提振信心、激发活力、促进发展方面具有不可替代的独特作用。近年来,各地着力提升司法质效,司法公信力得到了大幅提升,执行难等问题有所缓解,但问题仍然比较突出。如对办关系案、人情案、金钱案;诉讼难、执行难、门难进、脸难看、话难听、事难办等问题,市场主体和群众反映还比较强烈;在执行方面,还存在消极执行、选择性执行、不按期执行现象,涉企案件的财产权等合法权益不能及时兑现等。

(六)全民守法的法治意识还有待进一步提升

习近平总书记指出:“全面推进依法治国,必须坚持全民守法。”法治化营商环境建设需要广泛凝聚社会共识,营造全民守法的浓厚氛围。近年来,湖南社会治理水平和能力持续提升,但同时也暴露出一些问题。一是有些地方政府在诚信履约方面做得还不够,未能很好地履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的合同,缺乏诚信意识和契约精神,拖欠市场主体账款还在相当范围内存在;二是政府工作人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力还有待加强;三是市场主体守法经营、依法维权、理性维权的主动性不够等等,影响、制约了法治化营商环境的进一步改善。

四、湖南法治化营商环境建设的优化路径

(一)完善立法体制机制,为法治化营商环境建设夯实良好的制度基础

科学立法是法治化营商环境的前提。法律是治国之重器,法治化营商环境建设,必须坚持立法先行,充分发挥立法的引领、推动、规范和保障作用。就我省而言,一是还要不断完善法治化营商制度体系。要继续利用立法这一重要抓手,按照科学立法、民主立法、依法立法的立法原则和要求,聚焦市场主体关切,对标国际国内先进水平,既立足当前又着眼长远,不断完善营商环境立法规划,不断完善优化营商环境法制监督机制,维护公正的法治营商环境;要加强与市场主体有关的投资管理、土地管理、能源和矿产资源、财政税收、金融等重点领域的立法,促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用;二是要加强政企沟通,完善立法体制。修改制定与市场主体生产经营相关的立法文件,扩大市场主体的立法参与度,充分听取市场主体和行业协会商会意见,建立健全意见建议采纳和反馈机制;三是坚持立改废释并举,不断提高优化营商环境立法质量和效率。及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法;四是要坚持问题导向,增强优化营商环境立法的及时性、系统性、针对性、有效性和可操作性,以良法促进发展、保障善治,为法治化营商环境建设提供制度支撑。

(二)依法履行政府职能,为法治化营商环境建设营造良好的政务环境

依法行政是法治化营商环境的根本。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确提出:“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”法治政府建设是法治湖南的重點任务和主体工程,是推进湖南治理体系和治理能力现代化的重要内容。构建法治化的营商环境,要求政府严格依法行政,切实履行职责,遵循法定职责必须为,法无授权不可为。一是要坚持科学决策、民主决策、依法决策。自觉把法治原则和要求贯彻到法治化营商环境建设决策的全过程,严格落实行政决策程序规定,注重决策质量和效率,切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失;二是要继续深化“放管服”改革,厘清政府与市场的关系。落实好出台的权力清单、责任清单、负面清单,充分发挥市场在资源配置中的决定作用,克服政府职能错位、越位、缺位现象。要持续深化“一件事一次办”的“湖南样本”,依托全国一体化政务服务平台等渠道,全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”;三是要坚持平等保护原则。依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为;四是要强化部门之间的协调与联动,建立省内政务数据融合共享机制。坚持全省“一盘棋”,由省级层面推动集成创新、解决跨地域跨层级办事、促进线上线下融合,加快政务信息交流整合和资源共享,真正打破数据壁垒,加快实现政务服务“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门、只上一张网”,形成上下联动、同频共振、整体推进法治化营商环境的良好局面。

(三)严格规范文明执法,为法治化营商环境建设提供良好的执法保障

严格执法是法治化营商环境的关键。法律的生命在于实施,实施的关键在于执法。严格执法是依法行政、建设法治政府的基本要求。构建法治化营商环境,一是要深化执法体制改革。最大限度减少对市场主体不必要的行政执法事项,做到“无事不扰”。整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法,解决多头多层重复执法问题;二是要坚持严格规范公正文明执法,完善行政执法程序,全面推行行政执法“三项制度”。严格按行政裁量权基准制度执法,改进和创新执法方式,在行政执法中加强说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用,全面提升执法效能;三是要创新监管模式。推动“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”有机融合,健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制,构建公平统一、权责明确、透明高效的市场监管制度,最大程度减少执法对市场主体正常生产经营的影响。

(四)维护司法公平正义,为法治化营商环境建设提供良好的司法保障

公正司法是法治化营商环境的保障。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公平正义是社会稳定的基石,是法治的灵魂和生命。完善的司法管理体制和司法权力运行机制是法治化营商环境的应有之义,积极回应并满足人民群众特别是市场主体对公平正义的渴望与追求是法治化营商环境的重要内容。公正司法,就是要贯彻平等保护的司法理念,坚持各种所有制经济的诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等,保障各类市场主体的产权和合法权益平等受到法律保护;公正司法,解决执行难的问题,就是要切实规范司法行为,加强对司法活动的监督,严格规范涉企案件办理,规范涉案财产处置,做到涉企案件程序与实体均无所偏私,纠纷得到公正裁判,市场主体合法权益得到有效保护,违法受到应有制裁,真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

(五)弘扬遵法守信观念,为法治化营商环境建设营造良好的法治氛围

全民守法是法治化营商环境的基础。亚里士多德说过:“虽有良法,要是人民不能全都遵守,仍不能实现法治。”法治化的营商环境,应坚持“人人都是营商环境,事事关系营商环境”理念,引导市场主体和人民群众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,营造全社会共同参与优化营商环境的良好氛围,让市场主体安心创业、放心经营。一是要严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制的要求。推动建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度,探索创建适合市场主体的法治宣传新模式,提升法治宣传效能,引导市场主体形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的行为习惯,提高自主依法维权、理性维权的意识和能力;二是政府要带头尊法学法守法用法。强化诚信意识,在招商引资、引进人才、政府采购、政府与社会资本合作中,加强前置合法性审查,严格兑现依法依规作出的政策承诺,切实履行合同义务。不以行政区划调整、政府换届、机构调整等为由违约毁约。运用法治思维和法治方式解决问题、推动工作,提高依法决策、依法行政、依法办事的能力和水平。

(六)科学配备机构队伍,为法治化营商环境建设提供良好的人力支撑

人力资源是法治化营商环境的核心。湖南法治化营商环境建设亟需科学配备专业的机构和队伍。针对各地机构设置不合理、人员配备力量不足的实际情况,可参考长沙、株洲等地的先进做法,升格优化营商环境机构的设置,在全省市州及以下的各级政府设立优化营商环境事务协调中心或其他类似机构,明确人员编制、经费来源,便于独立开展工作。要加大现有法律人才的培养力度,创造有利于法律人才成长的体制机制,充分发挥法律人才在法治营商环境建设、法律事务处理方面的专业特长,将优秀的法律人才选拔到优化营商环境的重要部门、重要岗位。同时,拓宽法律人才引进、培养、聘用渠道,加快推进公职律师队伍和法律顾问制度建设,聘请律师事务所和社会律师担任优化营商环境主管部门的法律顾问,助力市场主体依法经营、依法维权。

营商环境没有最好,只有更好。湖南法治化的营商环境建设是一场深刻的体制改革和制度创新的基础性、系统工程,事关我省经济社会发展全局,意义重大,影响深远。新时代孕育新思想,新思想指导新实践。站在“十四五”伟大征程开局之年的历史起点,我们要坚定不移以习近平法治思想为指导,深入实施“三高四新”战略,不断深化“放管服”改革,着力破解法治化营商环境建设的痛点、难点、堵点问题,持续放宽市场准入,促进公平竞争,维护各类市场主体产权和合法权益,以法治手段推动我省法治化营商环境走向纵深,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,奋力建設现代化新湖南,打造具有湖南特色的市场化、法治化、国际化的一流营商环境!

参考文献:

[1] 胡盼盼.湖南营商环境全国第8 市场活力持续迸发[EB/OL].(2021-11-06)[2021-12-08]http://www.hunan.gov.cn/topic/yhyshj/ysdt/202111/t20211106_20978606.html.

[2] 国家发展和改革委员会.中国营商环境报告2020[M].北京:中国地图出版社,2020:525-528.

[3] 徐荣,彭婷,王文隆,等.湖南3地入选中国最具投资营商价值城市(区域)[EB/OL].(2020-08-31)[2021-12-08]https://www.sohu.com/a/415686155_115402.

[4] 黄河.2019全国营商环境百强县发布 湖南五县市入围[EB/OL].(2019-11-13)[2021-12-08]https://hn.rednet.cn/content/2019/11/13/6212655.html.

责任编辑:杨 炼

收稿日期:2021-11-02

作者简介:杨亲辉,男,湖南隆回人,湖南云天律师事务所副主任、高级合伙人,法学硕士,主要研究方向:地方立法、行政法。

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