个人养老金公共管理平台的国际经验与政策启示

房连泉

一、问题的提出与文献综述

在我国养老保障三支柱结构中，第一支柱是指国家主导的社会养老保险；第二支柱是企事业单位发起的补充养老金计划，包括企业年金和职业年金；第三支柱是指个人参加的养老保险计划，其发展方向是个人养老金制度。目前第三支柱养老保险的主要形态是指于2018年5月开始试点的个人税收递延型商业养老保险(以下简称“税延养老险”)。至2020年末，共有23家保险公司参与税延养老险试点，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数为4.9万人(1)参见：第一财经. 养老保险第三支柱渐近，税优力度、普惠制待突围[EB/OL].(2021-09-22)[2021-11-10].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712038397943350959&wfr=spider&for=pc.。此外，基金行业于2018年3月开始试行的养老目标基金也被纳入第三支柱范畴，但该类产品目前尚未享受税优政策支持，至2021年末募集金额1100多亿元(2)参见：中证网. 养老目标基金规模突破1100亿元 博时旗下多只养老FOF收益超20% [EB/OL].(2022-01-07)[2022-01-21]. http://news.10jqka.com.cn/20220107/c635787673.shtml.。总的来看，在多层次社保体系建设中，第三支柱养老金还是一个明显的短板。2021年政府工作报告明确提出“规范发展第三支柱养老保险”，其中的一个核心问题就是如何整合个人养老金的账户管理体系。在目前体制下，第三支柱养老金实行产品备案制，保险行业和基金行业分设产品，各自建有行业性的信息管理系统，两个操作平台分别为中国银行保险信息技术管理有限公司(以下简称“中保信”)和中国证券登记结算有限责任公司(以下简称“中证登”)。在这种分割的管理体制下，税延养老险的账户运行平台由“中保信”提供，养老目标基金的账户平台由“中证登”提供，形成两个平行运转的体系，第三支柱投资者须注册两个不同的账户，打理两个账户的资产投资，加大了制度管理成本，不利于第三支柱养老金的普惠发展[1]。

第三支柱养老金的核心载体是个人账户(individual retirement account，简称IRA)，养老金的参保、受益主体都为参保者个人，因此在投资管理上大都采用个人分散化运营方式。与第二支柱企业(职业)年金管理模式不同，严格地说，第三支柱养老金无须雇主代缴和代为投资。从国际上看，随着二、三支柱私人养老金的快速发展，单个就业者享有多个养老金账户的情况越来越普遍，使用统一账户信息服务平台的需求越来越强烈。一方面，劳动力市场日益灵活，就业流动愈加频繁，迫切需要将个人职业生涯中的各个养老金账户纳入单一平台进行跟踪；另一方面，信息时代下互联网金融科技的快速发展，为整合建立养老金统一服务平台创造了便利条件。在这种情况下，不少国家开始将多支柱养老金纳入统一的国家公共服务平台(dashboard)。Dashboard在英文中是指汽车仪表盘或平台面板的意思，用到养老金管理上，意指通过一个底盘平台就可以观察到所有退休金账户的情况，包括账户数量、缴费金额和待遇情况等方面的信息。实行国家养老金“大平台”的先驱案例包括挪威、瑞典、丹麦、比利时、英国、澳大利亚和以色列等国家。在国内，已有不少研究关注到英国国家职业储蓄信托(National Employment Savings Trust，以下简称NEST)公共管理平台的发展经验，并对其进行深入介绍，认为应将其经验引入到中国企业年金和个人养老金的管理中来[2][3]；但是对于上述国家建立社保公共服务平台的介绍还比较少。针对中国第三支柱养老金管理体系的发展方向，有学者已认识到建立统一平台的必要性，特别是针对灵活就业人员参保的特点，提出建立第三支柱综合性公共管理服务体系的建议[4]。2019年9月，国家社会保险服务公共平台正式上线，有学者提出该平台应成为未来三个支柱养老金乃至整个社保体系的统一服务平台[1]。

第三支柱养老金在中国是一个新生事物，其管理体系的发展方向究竟如何？这是在理论和实践上都需要思考探索的一个问题。本文第二部分对国际上个人账户养老金的管理模式进行划分，并论述建立统一账户管理平台的必要性；第三部分选择代表性国家，对其建立养老金综合服务大平台的做法进行介绍；第四部分在借鉴国际经验的基础上，提出未来中国第三支柱个人养老金管理平台发展的两步改革战略。

二、个人账户养老金制度模式及账户管理融合趋势

(一)个人账户在多支柱养老金计划中的运用

个人账户养老金是以账户为载体的储蓄制度安排，在多支柱社保体系中广泛存在。在第一支柱养老金计划中，全世界有30多个国家引入了强制性的个人账户，其中大部分国家采用积累制形式，典型案例为以智利为代表的拉美国家；也有部分国家采用名义账户制度(notional defined contribution，简称NDC)，例如瑞典、意大利、拉脱维亚、蒙古等欧亚国家[5]。在第二支柱职业养老金(occupational pensions)中，养老金计划由雇主发起设立，雇主和雇员共同向账户缴费，委托金融机构进行投资运作。而第三支柱计划则为更加独立的个人账户养老金，缴费主要来自参保者个人，由个人自主投资。在运营模式上，个人账户养老金的管理涉及诸多要素，包括缴费是否为强制性、缴费汇集方式、受托管理、记账和投资运营等环节。表1比较了各国多层次社保体系中个人账户养老金在管理体制上的基本特征。第一支柱个人账户养老金大多为强制参保方式，在智利模式下，参保者个人自主决策，养老基金交由专门的养老金管理公司(AFPs)进行投资；瑞典的不同之处在于账户缴费和记账均由政府部门集中管理，以便降低管理成本。在第二支柱职业年金的管理上，大多数情况下雇主承担发起设立计划和委托管理的职责，由受托的市场机构对账户基金进行投资。相对而言，第三支柱个人养老金的管理则更为灵活，雇主责任下降，个人选择投资产品。由于第三支柱面向个人，许多自雇者和灵活就业人员加入，在很多情况下账户资产规模较小，管理负担成为其中的一个问题。因此，部分国家引入公共信托的方式，方便个人加入，降低账户管理成本，例如英国。

表1 三支柱下个人账户养老金投资管理制度比较

(二)整合账户管理平台的必要性

养老金体系是一个整体设计，各国公共养老金和私人养老金越来越呈现出混合发展的趋势[6]。从个人角度分析，无论是公共社保账户，还是私人养老金账户，最终都是退休收入中的一个子部分，需要统筹管理。统一的养老金信息管理平台可以为参保客户提供在线注册、缴费查询、账户跟踪和退休收入预测等一体化的综合服务，在降低账户管理成本、减少退休“遗漏”、整合信息和加强养老金融教育等方面，有着十分重要的作用。

1．降低账户管理成本

小余额账户(简称小账户)是现代养老金体系发展不可避免出现的一个副产品，主要原因有：一是劳动力市场流动性越来越强，个人在变换工作时，前雇主建立的年金计划形成遗留账户；二是养老金计划从传统的DB型方式逐步转向更加灵活的DC型账户和IRA账户(3)DB型(待遇确定型，defined benefit，简称DB)；DC型(缴费确定型，defined contribution，简称DC)。，雇员持有账户数目大幅增加；三是许多国家实施自动加入(automatic enrollment)措施，大量中低收入者参与养老金计划不断提升，产生大规模小余额账户[7]。根据美国2019年消费金融调查的数据，在美国有16%的IRA账户额积累低于10000美元，属于小账户，其持有人大多为年轻人、中低收入者或者黑人及拉丁裔等人群。例如，在35岁以下年轻人持有的IRA账户中，有58%为小账户。自2015年以来，美国加利福尼亚州、伊利诺伊州、俄勒冈州等开始实行IRA计划自动加入机制，要求雇主为未加入职业养老金的个人自动建立IRA账户，由于该类计划发展时间较短，其账户平均规模不足1000美元[8]。小账户面临的一个突出问题是高额管理成本，无论规模大小，建立账户、维护记录和向持有人提供信息报告等项服务，都需要固定成本支出，这对于计划发起人和管理机构来说都是沉重负担。在此情况下，将小账户集中起来进行管理，采用集合计划或公共受托等方式，有利于实现规模经济、降低成本。

2．减少退休金提前支取行为

在退休前提前支取账户资金的现象被称为退休金“遗漏”(leakage)，该现象在各国非常普遍，已严重影响到退休金待遇的充足性。据估计，2015年美国约有15%的养老金计划参与者在退休之前从DC型计划和IRA账户支取资金，总规模达到500亿美元[9]。尽管有些提前支取行为是符合政策的，例如紧急情况下的流动性支出或用于失业救助等，但这也反映出养老金管理体系存在漏洞。例如，在工作单位变动时，由于养老金资产转移手续麻烦，接续成本较高，大量雇员选择将之前的账户余额一次性提取。在美国，IRA计划兴起的一个重要功能就是，承接来自第二支柱年金计划的资产转续(rolling over)，但是二、三支柱之间的衔接在实践中仍有诸多不便之处，造成大量养老储蓄流失。从行为金融学角度分析，将各类账户信息整合在一个信息平台上，有助于消费者获取完整的退休金信息，制定长远的储蓄规划，减少提前支取现象。

3．整合遗失账户

统一养老管理体系的一个重要作用是提供单一平台入口，将雇员享有的各类养老金权益呈现出来，帮助雇员发现之前工作中的遗失账户。根据美国劳工部的统计，在美国56～63岁的工人的职业生涯中，变动工作单位的平均频次达到12次之上；35～52岁的工人平均为5次[10]。频繁的工作变动形成多个退休金账户，有些账户在雇员离职后成为“僵尸”(inactive)账户或者丢失。由于私人养老金计划由分散的雇主发起设立，在缺乏信息集中系统的情况下，很难发现这些遗失账户，账户资产之间的整合也非常困难。根据养老金待遇担保公司(Pension Benefit Guarantee Corporation，简称PBGC)的估计，2019年美国有8万多名DB型养老金计划的参与者，因为“死账户”(dead accounts)问题而损失的养老金待遇超过4亿美元[11]；2014年美国政府问责局(Government Accountability Office，简称GAO)的一项统计表明，在之前的9年内，雇员因工作变动而留在前雇主的养老金小账户(低于5000美元)有1600多万个，余额达到85亿美元[12]。解决多重账户问题的有效途径有二：一是建立单一的养老金信息账户，即将各类养老金缴费都存入一个账户，类似于单一的社保账户。这对于第二支柱由雇主分散设立的职业养老金计划是非常困难的，对于第三支柱个人账户养老金则存在可能性，但前提国家要建立统一的账户管理系统。二是通过建立国家公共服务平台，将各类账户数据信息集中到单一平台，为整合各支柱账户养老金提供可能。

4．提供养老金融教育

二、三支柱私人养老金的快速发展对养老金融教育提出了要求。雇员在做出储蓄、投资、工作变动和领取养老金等决策时，需要专业化的养老金融知识储备。但在实践中，养老金行业存在过度化的市场营销行为，大量经纪人、保险代理和中介机构进行宣传营销，不可避免地对消费者产生误导。成立国家养老金综合服务平台，可以整合养老金管理部门的资源，对参保者提供信息查询、退休待遇预测和缴费纳税跟踪等方面的多项服务，在平台上集中开展国民退休储蓄教育，带来良好的社会效应。

三、国际上引入养老金公共服务平台的案例经验

为解决个人账户养老金管理方面的上述问题，各国在整合养老金管理体系方面做出了一些探索。如上所述，在实行强制性个人账户养老金制度的国家中，部分国家采取了由公共部门集中征收缴费和统一记账的方式(如瑞典)，也有的国家在养老金支出端引入集合管理系统，为参保人提供领取年金的线上服务。例如，智利在2004年推出了年金电子报价平台(SCOMP)，该系统将保险公司整合在线上，为退休者提供年金报价，大幅降低了信息不对称程度和年金佣金水平，提高了参保人的年金领取比率[4]。在第二支柱职业养老金的账户管理方面，针对零散客户管理成本高的问题，传统的做法主要是建立集合年金计划或行业性计划，针对特定区域或行业内的参保人实行集中受托管理。例如，荷兰CDC计划(collective DC)是大规模行业雇员参加的集合养老金计划，采取的是DC型账户，通常由建筑、零售和出租车等行业发起设立，采取集中受托方式。第三支柱个人养老金不同于一、二支柱的一个显著特点是缺少雇主参与，自由灵活度高，其管理体系也要适应这些要求。以下总结的是国际社会中两类关于个人养老金管理平台的创新做法，第一类是建立在受托管理上的集中信托制度，由公共管理机构对大规模账户进行集中管理，其典型是英国实施的职业养老金公共信托管理平台；第二类是基于信息服务方面的国家“大社保”体系，即将各层次养老金纳入单一的国家社保公共服务平台，典型案例包括丹麦、瑞典、荷兰、澳大利亚等国家。

(一)英国引入职业储蓄信托平台

英国职业储蓄信托(NEST)是英国为全体国民建立的一个职业养老金管理“大平台”。2008年英国出台《2008年养老金法案》，为推动职业养老金和个人养老金的加快发展，引入了自动加入机制，作为这项改革最重要的配套措施之一就是建立NEST平台，为中小企业和个人加入养老金计划提供集中受托服务。NEST本质上是一个公共信托养老金计划，它由NEST公司管理。该公司管理平台由受托人委员会组成，在法律上是一家非营利性的公共机构，董事会由1名主席和另外10名董事组成，下设审计委员会、风险委员会、投资委员会、任命和报偿委员会以及决策委员会，负责制定公司的战略决策；首席执行官(CEO)及下属的部门管理团队负责公司的具体日常业务运作(图1)[13]。NEST计划的启动资金来自政府提供的一笔贷款，这笔贷款通过会员费逐步予以偿还。

图1 NEST公司治理结构资料来源：National Employment Savings Trust Corporation (NEST). Annual report and accounts 2019/20[EB/OL]. (2021-01-10) [2021-11-09]. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/901358/nest-annual-report-and-accounts-2019-2020.pdf

作为一个公共项目，NEST与私人受托管理有所不同，主要优点在于：一是降低企业管理和个人参保负担。在NEST计划下，企业仅为雇员提供自动注册和缴费服务，不必承担计划的委托管理职责；NEST向注册雇员收取佣金，每年费用仅为账户基金的0.3%，远低于市场上1%左右的收费率水平[13]。二是个体加入NEST时，无须经过雇主办理。自雇人员、个体经营者等灵活就业人员可直接加入NEST计划。三是不同于职业养老金缴费由雇主代扣的方式，NEST计划下雇员纳税申报采取“来源抵扣”(relief at source)的方式，即直接免税，年终时进行汇总，只要个人总缴费不超过税收优惠上限就可以。四是加入无限制。雇主只要满足了自动加入制度条件，即NEST公共服务义务(NEST’s public service obligation)，就可加入NEST平台；而在传统职业养老金计划下，集合计划(多雇主参加)的受托人，可以有选择性地接受客户，经常出现部分小企业或个人被排除在受托之外的情况。五是在投资上，NEST提供的投资选择为一系列生命周期基金风格的投资产品，通常作为个人的默认投资选项。从上述特点可以看出，NEST是一个成本低、加入手续简单、普享性的公共服务平台，尤其适合个人养老金在管理上的灵活性要求。例如，当个人有多份工作时，多个雇主同时提供养老金供款，该平台可以统一接受；对于一些高流动性的行业，个人在变动工作时，也可以随时随地将账户资金在NEST平台上进行接转。正是基于上述优点，自2010年实施以来 NEST计划快速发展，众多雇主将NEST作为满足其法定义务的首选。到2021年3月，NEST平台参加的雇主达到88.1万家，其中98%为50人以下的小企业；NEST参保成员有990万，其中“活性”(active)账户有430多万个。平均而言，全国每三个工作人口中就有一个参加了NEST计划；NEST管理的养老金资产规模达到176亿元，近5年来NEST“2040目标退休基金”实现的年均净回报率(扣除管理成本)为9.8%[13]。

(二)典型国家建立社保信息服务大平台

为解决养老金体系信息分散化的问题，部分国家建立了社保服务大平台。在该平台上养老金参保人可以通过在线访问，查询包括国家公共养老金、职业养老金和个人养老金在内的养老金账户信息，还可以恢复、合并之前的“遗失”账户，预测估算未来退休待遇收入，进行在线金融教育，提供养老金咨询服务等。

1．丹麦

1999年，丹麦最大的职业养老金计划ATP(丹麦补充养老金计划的受托人)与其他几家养老金提供商合作，建立了丹麦养老金公共服务平台，称为Pensions Info。到2004年，各家养老金管理公司和银行机构都开始加入。之后该平台用了三年时间进行开发，在网站的功能、内容和设计以及数据格式等方面达成一致。2007年5月，该网站开始向公众开放。至2010年，大多数养老金管理机构都已加入了该平台，开始向参保人提供信息服务。该平台由银行、养老金服务商和政府联合设立。由于是自愿参加，该平台用了14年时间才将养老金行业各家机构纳入。该平台系统像是一个搜索引擎，个人通过ID账户登录平台，当用户查询相关信息时，会自动将申请转向服务商，养老金服务商即时反馈查询信息，因此该体系并没有中央数据存储功能。通过该网站，用户可以了解养老金待遇、收费情况，并模拟测算不同退休决策情形下的退休收入情况，也可以通过网站向服务商进行咨询。至2017年网站用户已达到130多万人[14]。

2．瑞典

瑞典的MinPension网站是一个非营利性的公私合作平台，养老金服务商自愿加入，筹建过程较为缓慢。最初网站建立的一个主要目的是加强养老金宣传，瑞典第一支柱公共养老金中有一项计划为积累制投资账户(premium pension)，养老金主管部门每年都要向参保者发送年度报告(称为橙色报告)。MinPension平台建立后承担起这项职责，并整合了工人的所有养老金信息，鼓励工人多储蓄。由于瑞典职业养老金普及率非常高，90%的工人都已加入，这为养老金公共服务平台的建立提供了基础条件。该平台第一个版本出现于2004年，当时覆盖了国家公共养老金制度参保人和约50%～60%的职业养老金计划。第二个版本于2007年推出，到2013年主要的养老金服务商都已加入，至今覆盖了99%的职业养老金和95%的个人养老金计划。该平台并没有数据储存功能，当用户登录时，网站将向国家养老金管理部门和30多个职业养老金计划服务商提出信息查询申请，随后几分钟内平台将汇集反馈个人的所有养老金信息，包括公共养老金、职业年金和个人养老金。因此，雇员可以获得综合性的账户信息服务，并可通过可视化界面预测未来的退休金收入。到2020年，在该平台注册的用户达到380万，占到该国成年人数量的40%之多[15]。

3．荷兰

2003年，荷兰蒂尔堡(Tilburg)大学提出建立全国养老金计划追踪服务体系的建议。最初养老金行业认为该提议不可行，难以在自愿基础上推行。2008年1月出台的《养老金法》对养老金信息披露提出了新要求，规定到2011年1月1日，所有计划管理人都应为客户提供养老金账户的信息跟踪服务，包括国家养老金和职业养老金计划的待遇情况。这一立法加速推进了统一平台的建设过程。荷兰统一服务平台“Pensioenregister”网站与瑞典模式相类似，采取即时查询方式，数据通过平台由养老金管理人发送给客户，不设中央储存数据库。养老基金、保险公司和社会保险银行共同设立一个养老金登记注册基金，为该平台运营提供融资。政府要求所有养老金服务商都要加入该平台。目前荷兰境内有300多只养老基金，传统上大多数为DB型计划，正逐步转向DC型计划，但个人养老金计划尚还未纳入该平台系统[16]。

4．澳大利亚

澳大利亚建立统一养老金管理平台的出发点在于减少超级年金(superannuation)计划的重复账户。据估计，2018年超级年金计划约40%的参保人有多个账户，不必要的无效账户有1000多万个。2010年库珀(Cooper)超级年金审查报告提出建立 “超级流量”(super stream)系统的建议，其核心是运用更先进的互联网技术，统一年金数据标准，并与纳税编号相对接，实现养老金账户管理的统一标识。该数据标准于2012年发布，成为超级年金行业的强制性标准。2013年，国家税务办公室(Australian Tax Office，简称ATO)在线门户网站开始运营，提供超级年金的账户信息服务。在网站使用上，澳大利亚人可以通过“我的政府”账户(myGov)登录国家税务办公室的养老金管理平台，查询超级年金的信息，可将不同年金账户合并到一个账户。国家税务办公室承担的角色是一个数据集中部门，指导雇主通过“超级流量”(super stream)系统进行缴费，并承担年金缴费的转移派送服务。由于缴费过程和服务平台都由税务部门管理，因此数据格式是统一标准化的[17]。

除上述四国外，比利时、以色列两国也引入了国家统一的养老金服务平台。表2展现了各国建立养老金综合服务系统的基本特征。各国做法虽不尽相同，但平台的基本功能是一样的，在最开始时平台主要起简单的信息汇总或注册作用，之后逐步扩展到账户整合、在线教育和咨询服务等附加功能。在数据处理上，多数国家采取信息查询-即时反馈的交互服务方式，也有国家建立了统一的中央数据库(例如澳大利亚、以色列)；在平台建设的资金来源上，大多采取多方公私合作的方式，由政府部门、养老金行业共同筹资建设维护。

表2 各国养老金公共管理平台的基本特征

四、中国构建个人养老金管理平台的道路选择

中国第三支柱个人养老金制度刚刚起步，在管理平台的建设上应发挥后发优势，借鉴国际先进经验，自始就建立起统一的账户管理体系，并向国家综合服务平台的方向发展。

(一)整合个人养老金管理平台的紧迫性

1．行业平台分散管理带来“碎片化”问题

2018年的税延养老险试点至今已有三年多的时间，第三支柱个人养老金制度亟待实现破冰发展。制约第三支柱的发展瓶颈有很多，目前需要解决的紧迫问题之一是能否尽快整合账户平台，为老百姓带来更好的可及性与“客户体验”，为迅速普及和推广第三支柱创造一个良好的制度环境[1]。目前分散的行业管理平台主要存在如下问题：第一，无法形成统一的账户管理体系。第三支柱个人养老金的核心是账户制，独立于企业雇主，参保者个人账户是运作的唯一载体，其背后链接的是个人纳税信息。由多个行业平台参与养老金管理，势必造成管理分割，难以整合个人享受的税优额度，带来参保障碍。第二，基金业与保险业各自使用自己的IT信息平台系统，无法形成“规模经济”，存在着重复建设和浪费问题，增加了第三支柱的“制度交易成本”。未来随着其他金融行业账户养老金行业，有可能形成更多的行业性管理系统，进一步造成“碎片化”管理格局。第三，带来重复账户问题。由各个行业分设账户管理系统，同一参保人在选择不同行业的产品时要建立不同的账户，在不同平台进行缴费和购买投资产品，既限制了消费者选择，又不可避免出现多重账户问题。根据2019年的数据，当年参与养老目标基金的投资者达150多万人，参加税延养老险的投保人有1万多人。2021年专属商业养老保险和银行养老理财产品开始试点，作为专业性的养老投资工具，从大范畴上讲，这两类产品也应视为第三支柱养老金的覆盖产品(4)参见：澎湃新闻. 中基协副会长：养老目标基金已有150万客户远超个税递延险[EB/OL].(2019-09-17)[2022-01-21]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4442459.。尽管目前这几类产品的账户持有人总量不大，但面临着重复参保的问题，未来随着第三支柱参保规模的扩大，该问题会进一步加重。

2．实现三支柱养老金账户的融合管理势在必行

从国际上看，多支柱养老金体系中的个人账户管理较少存在行业分割的问题。从表1可看出，不论是在智利、澳大利亚还是美国等国家，个人账户养老保险基金的投资管理都是面向金融市场开放的，由各类竞争性的金融机构参与运营。这些国家养老保险基金管理主要面临分散化、重复参保以及小账户等问题。为解决这些问题，英国采取了公共信托的方式，为中小企业和个体参保者提供低成本的整合服务。而在养老保险基金行业发达的澳大利亚以及北欧国家则走得更远，采取国家一体化的养老金发展战略，将各层次养老金纳入统一的信息管理体系。对于中国来说，第三支柱刚刚起步，当前面临的主要任务是扩大普及覆盖面，尤其将广大中小企业和个体就业者纳入覆盖。这两部分群体社会保险参与率较低，并且大部分被排斥在第二支柱年金体系之外，加入第三支柱是弥补养老金缺口的一个现实选择。从现实条件看，实现第三支柱突破发展的现实可能途径有以下几个方面：一是加大税收优惠，吸引工薪阶层加入，但仅局限于纳税群体[18]；二是实行类似于英美的自动加入机制，向中小企业和自雇者提供年金选择；三是将二、三支柱税优政策进行整合，针对未加入第二支柱年金计划的就业者，可以将第二支柱税优额度转移至第三支柱享受，实现二者的联动。以上途径的实现都离不开统一账户管理体系的建立：一是要打破行业分割管理，为个人参保提供方便快捷、低成本的一站式服务；二是要打通二、三支柱之间的接口，将两个支柱进行整合管理；三是从长远上看，对多层次养老金体系进行融合设计，纳入统一的信息服务平台。从现实情况看，目前在第二支柱企业年金(职业年金)计划的管理体制下，类似欧美国家出现的“多账户”“重复账户”或“死账户”情况已很普遍。根据目前的年金政策规定，当职工变动工作单位时，之前的个人年金账户仍由原单位保留管理。由于缺乏统一的信息系统，当个人有多个账户时，很难进行归集合并。在此情况下，将二、三支柱账户整合管理，通过第三支柱个人养老金账户来承接第二支柱的资产转移，是促进第三支柱发展的一个现实途径。从更长远角度看，如果未来第一支柱基本养老保险个人账户能够逐步做实，也可依赖二、三支柱个人账户的服务功能，实现养老金投资运营和购买年金产品等目标。

(二)构建平台体系的两步改革战略

管理平台建设事关第三支柱养老金发展大计，是我国多层次养老保障体系建设中的一个子部分，也是服务于全体国民福利的一项社会基础服务设施。当前个人账户养老金制度亟待完善，扩大试点政策呼之欲出，账户平台的整合是其中的一项重要内容，需要从顶层设计上加以高度重视。借鉴各国养老金管理体系的发展经验，本文在此提出中国构建第三支柱养老金管理平台的两步改革战略：一是在受托管制度上，引入类似于英国NEST计划的公共信托管理平台，实现二、三支柱养老金的联动发展；二是在信息系统建设上，学习荷兰、丹麦、澳大利亚等国家的经验，整合当前行业性的管理系统，并逐步将多层次养老金统一纳入国家社保服务平台。

1．引入公共受托计划，实现二、三支柱养老金间的联动

从国际经验看，个人账户养老金的普及都离不开第二支柱年金计划的发展支持，二、三支柱逐步呈融合发展趋势。例如，在英、美国家，IRA账户在很大程度上起到了承担第二支柱年金计划资产转移的作用[19]；随着计划自动加入机制的实施，越来越多的中小企业和自雇者加入了养老金体系，打通二、三支柱之间的接口是必然趋势。英国NEST计划出台的背景即是如此：为中小企业和个体就业者提供方便、成本低廉的公共信托，其基本理念就是建设一个“养老金的社会基础设施”，最大限度地推广普及DC型信托制养老金计划。目前我国二、三支柱养老金的举办在很大程度上还是依赖于雇主责任，由雇主代缴代扣并承担计划的行政管理，限制了年金制度的普及推广。未来加快推动二、三支柱年金制度的发展，需要引入自动加入机制，而英国的经验表明自动加入制度的实施离不开NEST平台的支持。目前中国年金制度的参与主体主要为正规部门的就业者，国有部门占主导。未来年金能否普及，取决于私营部门和广大个体劳动者的加入规模，这就需要建立低门槛、方便加入的国家公共信托计划。一方面公共信托计划的建立有利于实现二、三支柱养老金之间的衔接。例如，可以将个人参加养老金计划可享受的缴费税优额度进行合并，即职工参加第二支柱年金缴费未达到税优政策上限时，可将差额部分追加至第三支柱个人账户缴费的税优额度；如果职工未参加第二支柱养老金计划，则可直接将税优额度全部转至第三支柱。考虑现阶段第二支柱年金计划覆盖面还很低，统一税优政策将给第三支柱的发展带来很大的激励空间。另一方面，公共信托计划的实施有利于探索建立二、三支柱统一的管理平台，为未来纳入国家社保公共服务平台奠定基础。在公共信托管理平台的筹建上，可以学习英国的做法，成立由政府发起设立的非盈利性养老金管理公司，承担养老金计划的公共受托职责。2021年9月，中国银行保险监督管理委员会批复同意筹建国民养老保险股份有限公司，其主要业务范围包括：商业养老计划管理业务；受托管理委托人委托的以养老保障为目的的人民币、外币资金；团体养老保险及年金业务；个人养老保险及年金业务等(5)参见：人民网.17家公司发起成立国民养老保险公司，国民养老保险到底是什么险？[EB/OL]. (2021-08-20) [2021-11-11]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1708614409318387330&wfr=spider&for=pc.。从成立目的看，该公司的一项主要业务是从事个人养老金业务管理，作为一家国有控股占主导地位的大型养老金管理公司，可以考虑将该公司筹建成为第三支柱个人养老金公共受托管理的平台主体，实行低费率政策，承担中小企业和个体参保者养老金计划的受托和投资运营职责。此外，在制度设计上，还要引入二、三支柱养老金制度的自动加入机制，为个人投资者提供以生命周期基金为主体的默认投资选项。只有将这些综合性的措施联动起来，才能有效推进第三支柱个人养老金制度的普及发展。

2．整合第三支柱个人养老金管理体系，纳入国家社保服务大平台

目前的“中保信”和“中证登”两个管理系统是行业性的个人账户养老金管理平台，主要负责保险行业和基金行业所从事养老金业务的凭证登记、交易记录、账户查询、信息汇总和结算等项服务。在下一步的改革中，应尽快将二者进行整合，纳入全国统一的个人养老金信息管理平台。该平台应由养老保险主管部门、税务与各金融监管行业协调发起，设立一个独立的账户信息综合管理平台，从事养老金业务的金融行业机构接入该平台，为账户持有人提供实时信息交互。任何居民都可在这个平台上申请注册账户，实现包括个人账户的编码、缴费、投资、提取、税优申报等项服务。对于参保人来讲，账户与个人身份信息绑定，具有唯一标识，并与个人的基本养老保险信息进行比对。公共信息平台的基本功能包括：提供个人身份验证及允许参保缴费授权，提供个人递延税款计算服务，提供查询统计接口服务等；个人账户业务统一信息平台还需要接收、处理并存储来自金融管理机构的与账户投资相关的运行信息[20]。税务系统与该平台进行对接，为操作简便，可采取个人直接缴费的方式，对个人账户缴费每年可享受的税优总额进行控制，不再由雇主代缴代扣，个人在提取养老金时再按政策规定缴纳相应的所得税。

不管是公共年金、职业养老金还是个人养老金，各国养老金管理越来越呈现出一体化的发展趋势，一些先驱国家已开始整合建立多支柱养老金的综合信息平台，这也是中国多层次养老金发展的方向。在国家社保服务平台建设方面，我国刚刚起步。2019 年9 月， “国家社会保险服务公共平台”正式上线运行，主要提供国家基本社保权益信息查询、待遇资格认证、社保测算、关系转移、异地就医查询、境外免缴申请、失业金申领和电子社保卡查询等多项服务(6)参见:国家社会保险公共服务平台. 常用功能[EB/OL]. (2021-05-02) [2021-11-11]. http://si.12333.gov.cn/index.jhtml?ret_url=http%3A%2F%2Fsi.12333.gov.cn%3A80%2F.。从规模经济上讲，将五项社会保险公共服务平台“延伸”为多层次保障体系的“大平台”，可避免重复建设，节约硬件成本。建立一个“多层次”社会保障体系的“大平台”，下设各项社会保险和二、三支柱的不同模块，相当于在“大平台”上设立多个“小平台”，他们拥有一个共同的“基础底盘”，无论是从一次性投入，还是从日常维护来说，都将大大节约成本[1]。从参保群体规模看，至2021年我国第一支柱基本养老保险已覆盖已超10亿人口，绝大部分就业人口都已加入；而参加第二支柱企业年金和职业年金的人群合计近7000万人(7)参见:人力资源和社会保障部. 2020 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL]. (2021-07-09) [2021-11-09]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202106/W020210728371980297515.pdf；2021年二季度人力资源和社会保障工作主要进展情况及下一步工作安排；(2021-08-13) [2021-11-09]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcjd/xwfbh/lxxwfbh/202108/t20210813_420644.html .，国家社会保险供服务平台上的广大参保客户为未来二、三支柱养老金的扩面提供了巨大的潜在空间。如果将该平台扩展成服务于三个层次养老金的综合信息服务 “大平台”，不仅有利于为参保者提供一体化的信息服务，也有利于普及养老金教育，方便个人做出退休规划和做出参保决策，促进多层次养老养金的协调发展。

从国际案例看，建立统一的国家养老金服务平台是必然趋势，越早改革越有利于建立统一的社保管理体系，促进多支柱养老金计划之间的融合发展。建设社保公共服务平台的关键环节在于信息共享，它建立在国家对社保信息化建设统一进行顶层设计的基础之上，需要打破行业之间、部门之间的利益壁垒，出台衔接政策和数据标准，实现多支柱养老金计划的有机融合。在这些方面，英国、澳大利亚以及丹麦、瑞典等北欧国家的案例都提供了很好的参考经验。未来我国的国家社保信息平台在构建过程中需要具备以下基本特征：第一，容易注册和登录，提供养老金的金融机构要强制性加入统一平台，并提供即时的信息链接服务。第二，二、三支柱养老金计划的发起雇主也要加入该系统，提供参保人账户信息报告。第三，作为一项社会公共基础设施，平台可供用户免费使用。第四，提供统一的数据格式标准。不同养老金管理机构提供的数据信息要实现格式化，便于整合处理。此外，网站数据浏览需要实现可视化，在账户合并、资产转移以及预测未来待遇等方面，需要开发出统一的数字化技术，便于操作。第五，实现数据安全。作为公共服务平台，参保人的信息保护和数据安全至关重要。第六，提供一站式服务，提供“亲客户型”的服务界面。第七，政府主导，市场参与。在一些国家，平台是由国家税务部门运营的，例如澳大利亚；一些国家由公私合作伙伴运营，例如瑞典。但是，统一养老金平台的发展都离不开政府部门的引导参与，需要政府部门对平台的功能、属性和运营进行规划设计。