参政党民主监督的机制创新与科学路径研究

王威沫

（大连海洋大学，辽宁大连 116300）

民主党派的监督是人民行使民主权利的重要体现。作为参政党的民主党派的民主监督，又不同于一般意义上的民主监督，其监督的重点关系到执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻执行情况，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出，民主党派民主监督的内容主要是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。在具体实践中，参政党民主监督取得了巨大成就，也面临诸多困境，降低了民主监督的效能。

一、参政党民主监督存在的现实困境

（一）主体认识困境

对民主监督的职能认识不足，认为自己党派只是执政党的政治参与者与协商者，参政议政是其主要责任，而民主监督只是次要职能，造成“重参政议政，轻民主监督”[1]的现象。一些民主党派成员缺乏勇于监督的态度，常常是不愿意监督也不敢监督，担心监督后会引起领导的不满而影响自己的工作与前程。因此，在履行监督实践时，监督意识不强，有思想上的顾虑，从而导致认识上的民主实质监督的困境。

民主党派的民主监督不具有强制性。监督后没有实质上的约束力，监督效果不明显，因此热情不高，缺乏监督的责任心，造成思想上与工作上的“重形式监督而轻实质监督”[2]。

（二）内生动力困境

有良好的制度保障才能有民主实质性的监督表现。尽管在国家层面上制定了民主党派民主监督的制度，但是在民主党派内部，还没有形成一个有效、完善、健全和具备实质功能的监督机制。监督实施的程序化不完备，流程不规范。民主监督的形式、内容、责任、反馈、流程等因缺少具体且细化的规范，导致民主监督工作的随意性，影响了民主党派成员民主监督的主动性和自觉性。民主党派内部缺少民主监督的激励机制，民主监督没有形成一定的监督、监管、考核、评价、奖励等有效的激励政策与机制，导致民主监督工作的“做与不做”“干好与干坏”没有区别，致使民主党派缺乏民主监督的内生激励机制。

（三）信息渠道困境

有效监督的前提必须是监督信息的知情。民主监督的知情渠道有限，监督平台单一化，知情方法较少，获取的信息质量也较差，往往是被动地获取信息，主动获取信息也较差，这就造成民主党派获取的监督信息有限，甚至信息比较滞后。在信息技术飞速发展的当下，民主党派没有发挥新媒体、自媒体和大数据技术的效能，没有与社会民众进行广泛的沟通，没有很好地倾听社会民众的声音和意见，更没有获取社会民众的舆论民情信息，所以就没有民主监督的实效性。

（四）个人心理困境

由于民主党派成员对党的有关民主监督的政策与法规不了解，所以就无从发声，也不愿意监督，存在着各种各样的思想顾虑，怕引起误解与不必要的麻烦。

民主党派在履行民主监督职能过程中，在主观因素上有着很大的心理压力，怕越位、怕添乱、怕冒风险。由于心里产生“三怕”（怕组织纪律处分，怕指指点点，怕自己退步落后）[3]，致使在履行民主监督中不敢提出批评和不同的意见。这种怕冒风险的心理压力是民主监督困境的一个重要因素。

（五）运行机制困境

当前，民主监督的运行机制尚待进一步健全、完善，尤其是运行程序和可操作性有很大的提升空间。民主监督需解决事后监督多而提前监督少的问题、流于形式的问题。在组织方面，民主监督的主客体间需建立专门机构以接受监督和进行监督，并建立事后评估机构。

二、参政党民主监督的机制创新

（一）外部运行机制

1.权益保障机制。中国共产党领导的多党合作具有强大生命力，民主党派在政治协商制度框架下才能充分发挥民主监督职能。要从政治上明确定位，从法律上明确民主监督条例，明确参政党民主监督的权利边界与监督内容，让民主党派能够更加主动、自觉、坚定地履行民主监督的职能。为了更好地让民主党派对中国共产党的执政能力、执政效率和反腐倡廉等工作进行有效的民主监督，党政领导干部就要积极地支持推动民主监督工作，对民主党派的民主监督给予肯定、支持和关照，在各项工作中推动民主监督制度的执行。

民主党派成员代表不同群体的利益，社会公众对他们也有很高的期望，他们的工作业绩也是社会公众、社会群体的期待，希望他们能够代表社会大众的利益建言献策，所以执政党要做好社会舆论、社会群体等社会力量民主监督的推动工作，发挥各民主党派民主监督的“社会权力”。

2.民主监督组织化机制。在民主党派的内部，可以设置专门的民主监督机构和部门，成立独立的民主监督部（室），根据监督的任务与项目或监督内容的分类，下设几个监督小组（室），根据监督的实际工作需要设立专门委员作为民主监督专员，进行专项监督活动，实现民主监督专职化。

为加强民主监督的力量和作用，民主党派可以采用垂直领导的体系进行民主监督。可以结合地方的实际工作，创新监督工作小组，推动民主党派的民主监督工作，并对地方重大决策、民生问题、经济运行和社会发展等领域提出建议，真正发挥民主党派的民主监督作用。不同的民主党派具有不同的历史与界别特色，可以对民主党派的监督领域进行有针对性的设计，把民主监督与民主党派的界别相联系，设置不同党派有不同的民主监督领域。为防止民主党派与党政部门同质化，实行党派民主监督的“任期制”和监督人员的“流动制”，定期调整每个党派的监督领域，监督成员也要实行轮流对某一领域进行民主监督[4]。

3.民主监督的程序机制。为全面从严治党，中国共产党要让民主监督成为一种党外的常规化的监督制度，形成党外民主监督的制度化和组织化。各党政主要部门要完善参政党民主监督的制度，建立起重大事项民主监督的对接制度，也可将民主监督嵌入纪委监察制度、党内巡视制度之中。

合理的民主监督程序是实现监督目标的保证。无论是国家层面还是民主党派层面都要建立公正合理的民主监督程序，制定监督过程的完整流程，以完善的固定化的民主监督流程对监督内容、对象实施监督，确保监督每个环节的到位与结果的公正性。

民主监督工作会议不是简单的工作总结与工作任务、目标的完成，而是要建立迅速准确的监督信息的知情、通报、传递机制，建立监督信息的“沟通—报告—质询—反馈—结果”机制，推动民主监督深入开展。

4.物质保障机制。党和政府在进行公共资金预算时，要加大对民主党派的办公资金投入，在资金层面上鼓励各民主党派进行有针对性的民主监督。在网络与大数据时代，民主监督不仅仅是了解、调查、实证的研究，还需要更新信息化的技术设备和装置。要不断地更新民主监督所需要的“软件”和“硬件”装备，提高民主监督的科学化、信息化、数字化水平。参政党必须有目的、有针对性地加大对成员进行思想认识、工作能力的培训，这就需要相应的专项培训费用来支持。

（二）内部监督机制

1.党派政治生态环境机制。民主监督是一种不具有法律强制性的“柔性”监督。在国家层面上，切实做好有利于监督的顶层设计，制定出各级各层的实施方针与策略，进一步完善参政党民主监督的制度，把民主监督提升到一个新的政治高度，使民主监督的良好政治生态环境不断优化。

党政领导特别是一把手，要从政治高度支持、强化参政党民主监督的实效性，要热诚欢迎和接受民主监督，不惧怕监督，把民主监督嵌入决策制度、权力行使之中。执政党要在政治上为参政党民主监督营造良好的监督氛围和工作环境，将民主监督嵌入从严治党的工作和领导干部考核体系之中，使民主监督成为党内外的一种政治制度、政治程序和政治惯例。

2.参政党民主监督的动力机制。执政党要进一步完善参政党民主监督的相关条例，健全工作制度机制，从外部环境中形成动力牵引。参政党自身要在整个党派的宗旨、任务和制度框架下，制定相应的民主监督的动力机制，形成一个动力体系，构建监督的导向、激励、约束等多个机制系统。

要积极探讨民主监督中的“人心”问题，特别是在履职和监督中存在“人心”障碍。在民主监督中发挥施受的心理牵引作用，从而在意识上、心理上、精神上和行动上激发“人心”[5]。民主党派领导要从多层次、多方面满足成员个体民主监督的需要，对成员开展的民主监督活动给予积极的鼓励和支持，并提供监督的结果，让成员具有一种成就感、责任感，使其在心理上和精神上实现自我价值和社会价值。

3.民主监督的强化激励机制。参政党之间要有竞争激励机制。各民主党派彼此之间要相互学习、相互借鉴和相互竞争，形成在民主监督中的竞争之势。党派内建立激励机制。党派内部要制定相应的民主监督激励机制，要做好民主监督的导向、政策制度、规章方法、程序过程等相应一系列配套监督激励的引导与形塑，在党派内部做到“组织分工、专项监督、尽责履职、评价效能、总结表扬”的运行规程，形成鼓励、激励的良好机制。要适时奖励民主监督工作的贡献者。激励、表扬、奖励那些在民主监督工作中有重要贡献的成员，在物质上和精神上给予奖励和支持，并作为个人发展、晋级、晋职的重要依据。

4.民主监督的考评机制。健全民主监督“操作—反馈”机制，让参政党民主监督的建议、意见在制度上和程序上有一个最终的反馈结果，无论是否被采纳、是否被处理和批示，都要有一个反馈的过程。构建由民主监督多维度的评价指标体系，从而建立民主监督成员个人或集体的科学有效的评估体系。对民主监督的结果要进行有针对性的奖励，对一些重大监督内容构建专项考评机制，无论是组织监督还是个人监督，都可以进行考评，通过专项考评来提高监督主体的责任感、使命感。

三、实现创新参政党民主监督机制的科学路径

（一）民主监督的外部科学路径

1.理念层面。执政党领导干部要有被参政党依法民主监督的理念。执政党的领导干部要树立被参政党民主监督的理念，在法律范围内，要有被监督的自信和责任，接受各民主党派对自己权力行使的民主监督。执政党领导要有主动接受民主监督的理念。执政党领导干部不仅要有被监督的理念，更要积极主动自觉接受参政党民主监督，消除民主监督中存在的一切不利监督的障碍，确保民主监督的实效性。民主监督是人民民主权利的范畴。领导干部要在理念上认同和尊重民主监督，拓展民主监督范围，切实发挥社会各界民主监督权力，实现对自己执政权力的有效约束。

2.制度层面。形成重大决策的民主监督听证会制度。国家与地方要建立相应的重大事项或重大决策的民主监督制度，在立法程序中要有民主监督这一环节，从制度上、纪律上形成民主监督的听证会制度化，真正发挥参政党民主监督的独立性、公正性和客观性。建立定期召开民主监督问辩会制度。对一些政府部门的主要领导，特别是党政一把手，对其工作完成的目标与任务，或是一些重大问题，通过定期召开民主监督的问辩会，对其执政目标与任务进行问辩与解答。建立常态化的“问政”制度，让党政主要领导通过“电视问政”“网络问政”等形式，回答民众与各民主党派人士的提问，还可以采用“网络民生连线”形式进行“问政”，以提升民主监督的影响力。[6]

3.保障机制层面。建立民主监督保护机制。民主监督中产生的一些现实问题和心理问题，与没有建立健全民主监督的保护机制有关。解决参政党“不敢监督”的问题，就要建立民主监督保护机制，为民主监督的监督者在法律或制度上提供保护。要加强民主监督保障机制建设。民主监督保障机制是民主监督的必要条件，是民主监督提质增效的外部关键因素。党和政府要加强民主监督的保障机制建设，建立健全民主监督的领导机制、信息供给、知情机制、公示机制、考核机制、物质保障机制等多种机制群，形成一体化的合力保障机制。

4.舆论引导层面。把握时代发展的特征。积极把握时代发展的特征与民主监督的特色，要求参政党要立足现实，掌握时代脉搏，与中国共产党在政治上保持高度的一致性，突出民主监督的公益性与公共性，将民主监督融入新时代中国特色社会主义实践中。要加强网络舆论的科学引导。党和政府要充分发挥网络舆论与监督的重要作用，大力加强民主监督的网络科学引导力度，拓展网络民主监督的空间和形式，积极创新探索网络民主监督的形式与方法。要营造社会民主监督的氛围。党和政府根据时代发展的特征和社会对党和政府民主监督的要求，积极营造民主监督的良好氛围，把参政党民主监督与社会、公众的民主监督有效地结合起来，从而形成民主监督的合力作用。

（二）民主监督的内部科学路径

1.理念层面。参政党的领导在理念上要有转变，不能仅仅停留在重视民主政治协商工作，而忽视民主监督工作。在新时代加强社会治理现代化的进程中，更好地发挥民主党派民主监督的作用，联合社会力量，为社会治理履行自己党派的责任与义务。参政党成员自身的理念也要转变。作为一名民主党派人士，不能只是一个名头和称呼，而要有自身的职责与任务，在思想观念上真正地成为民主党派人士，尽心尽职，为国家为人民履行好自己的参政与监督的责任与义务。作为统战部门的领导，也要坚持新发展理念，积极推动民主党派的改革发展与治理工作，从领导层面推动民主党派的参政议政与民主监督工作。

2.自身建设层面。

第一，加强和优化基层组织建设。参政党要不断在工作实践中强化和优化基层组织建设，强化组织的核心领导力，加强党派领导班子的向心力和团结力，提升组织的集中化程度，强化广大成员的党派认同意识和归属感，发挥每个成员的个性、能力、优势和智慧，从而为民主监督工作的有效开展提供有力的组织条件和保障。

第二，优化民主监督的组织机构。在组织机构上，要大胆地进行内部机构改革与创新，打破以往固有的条条框框。按照时代发展的需要，设立专门的民主监督机构，形成强有力、有责任担当的民主监督的组织机构，并将民主监督嵌入纪检、司法、法院、党内督导与巡视等工作之中，充分发挥党派组织化的民主监督作用。

第三，注重领导干部的培养。要加大民主党派的后备人才的培养力度。主动培养那些有突出贡献、有能力、有思想、有创新思维人才，通过挂职锻炼、基层锻炼，或承担主要任务等方式重点培养后备人才，增强党派组织的后备力量，推动民主党派组织的持续发展。

（1）构建成员发展的优选机制。民主党派发展的生命力就在于后备人才的培养，特别要注重成员发展的优选，形成良好的梯队建设与人才优化优选机制。根据不同阶层进行有计划有目的的发展，吸纳相关行业的优秀代表与先进人物，以保障自身组织发展人才需要与组织队伍建设的人才质量。

（2）加强成员的思想政治建设。参政党要创新成员思想政治教育的方法、手段和模式，通过建立综合化、常态化和规范化的教育体系与教育平台，凝聚党派思想政治共识，增进党派政治认同与归属，不仅是“身”入党，而且要“心”入党，提升自身的政治素质与政治站位，在思想政治上形成强大的党派向心力和凝聚力。

（3）建立民主党派成员培训体系。建议民主党派要加强自身组织队伍建设，大力加强成员的意识、能力、素质的提升，有计划有目的开展有针对性的专题培训和集中培训，以提高成员的党派认同意识和归属感，提高成员自觉的民主监督能力水平和综合文化素质。

3.建立参政党民主监督工作的长效机制。无论是在理论上还是在实践上，特别是在党内与党外积极构建民主监督的价值认同体系。从政治层面、政党层面（党内与党外）、民主监督层面这三个维度的相互联系上，推动参政党与执政党之间达成民主监督在政治上的共识性、价值上的认同性、心理上的接受性和行动上的一致性，从而构建“政治—政党—监督”三位一体的价值认同体系。

参政党要制订年度民主监督工作任务计划，根据成员的专业特点与个人能力，将监督的任务落实到成员个人或小组或团体，让成员都能够参与到民主监督过程之中。同时也要大力支持成员个人或小组对涉及民生、社会经济发展等重要事项，开展深入调查研究与民主监督，把民主监督的责任落到实处。

参政党必须建立民主监督的运行规程制度，形成有法可依、有章可遵的程序或流程。建立外部运行规程：委托接受—信息沟通—调查监督—建议报告—反馈处理；内部运行规程：组织动员—任务分工—履职监督—建议报告—复评审核，并将外部运行规程与内部运行规程相结合，确保民主监督不走过场、落到实处。调动民主监督的积极性，首先，要构建评价指标体系；其次，建立激励和奖励机制，在物质上和精神上表扬、奖励那些在民主监督工作中有重要贡献的成员。

4.把握时代特征，创建民主监督的合力渠道。探索创建各参政党派之间的民主监督合作渠道。在民主监督过程中，各参政党加强合作，由统战部门牵头，共同组织成立一个民主监督的联合体或监督机构，形成常态化和专业化的民主监督。要把各参政党派与执政党的民主监督相结合。探索创建各民主党派与执政党共同构建民主监督的联动联合体，实现参政党的“软”监督转变成为“硬”监督。

各民主党派组织和成员要积极参与监察部门的监督工作之中，特别是要发挥好民主党派民主监督特约人、专职人的作用，与监察部门和司法部门对应连接和衔接，成立联合监督工作组，做好协调，参与监督监察工作。参政党要与舆论媒体部门相结合，建立长期合作监督机制，开设“领导连线”“电视问政”“民生问答”“服务窗口”等节目与栏目，对重大项目、重点问题、社会关注热点等监督实况进行跟踪报道与问答或深入调查，从而扩大参政党民主监督的影响力，提升民主监督的实效性[7]。参政党成员要紧紧地与社会大众相结合，发挥自身党派组织的优势，对社会焦点、民众关注的热点等问题进行反映和建言，维护群众利益，反映群众呼声，履行下情上达的责任与义务。

在网络媒体高度发展的今天，参政党要探索创新构建网络民主监督的新渠道，通过搭建民主监督信息化平台，将网络与社会舆论、新媒体、大众监督相结合，将“单一”的参政党的民主监督变成全社会各方面都能够参与的“复合”监督。