全域生态文明建设背景下我国国土空间用途管制研究

2022-04-02 00:38董华斌刘蒙罢赵晨迪文高辉胡贤辉
国土资源导刊 2022年1期
关键词:国土空间生态文明建设

董华斌 刘蒙罢 赵晨迪 文高辉 胡贤辉

摘 要:国土空间是全域生态文明建设的承载基础,建立合地、合序、集约高效的国土空间开发保护战略的前提是构建全域全要素的国土空间用途管制制度体系。本研究基于文献调研法及综合分析法,梳理我国国土空间用途管制制度演变历程,重点剖析我国国土空间用途管制制度的演变特征及在实践过程中存在的问题,并提出全域生态文明建设背景下国土空间用途管制体系构建的相关实施建议,即应从建立多层次级别的国土用途管制体系、协同构建生态空间用途管制制度体系以及制定国土空间用途管制制度法律法规等层面出发,构建新时代我国国土空间用途管制制度体系,实现山水林田湖草生命共同体的协同发展。

关键词:国土空间;用途管制;生态文明建设;演变阶段

中图分类号:K902      文献标志码:A      文章编号:1672-5603(2022)01-06-05

Use Control of Territorial Space in China in New Era

DONG Huabin LIU MengbaZHAO Chendi WEN Gaohui HU Xianhui

(1. The Third Surveying and Mapping Institute of Hunan Province, Changsha Hunan 410119; 2. School of Public Administration, Hua zhong Agricultural University, Wuhan Hubei 430072; 3. School of Geographic Sciences, Hunan Normal University, Changsha Hunan 410081)

Abstract: Territorial space is the spatial bearing basis for the construction of regional ecological civilization. The basic premise for the establishment of integrated, sequential, intensive and efficient development and protection strategy of territorial space is to establish a territorial and all-factor territorial space use control system. Based on the literature and comprehensive analysis method, national spatial use control system was combed,the evolution of national spatial use control system characteristics and the problems in the process of practice were summarized , and teh proposal related with civilization construction of national spatial use control system were put forward. From establishing multi-level level of land use control system, building ecological space use control system and constructing land use control space system of laws and regulations of the new age of our country land space use control system, the cooperative development of the mountain, water, forest, farmland, lake and grass life community was realized.

Keywords: territorial space; use control; construction of ecological civilization; evolution stage

2018年3月17日,中共第十三届全国人民代表大会批准成立自然资源部,将其作为落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的主要职能部门。同时,国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,也进一步对国土空间开发利用管控提出了制度要求,即在单项要素用途管控的基础上,建立统一用途管制手段的国土空间开发保护制度,构建全域全要素的国土空间用途管制制度,確保从制度的设计层面上“着力解决国土空间的无序开发、过度开发、分散开发”等系列问题,确保耕地和生态利用空间的动态稳定。国土空间是各类自然资源要素开发的载体,构建统一的国土空间用途管制制度是当前我国生态文明建设的基础性制度安排,是实现我国国家治理体系现代化的重要保障[1]。然而,当前我国国土空间在开发、保护等方面还存在着资源浪费、利用效率低下等问题。

因此,在国土空间规划的新时代下,围绕“山水林田湖草”生命共同体的系统理念,有必要重新审视当前国土空间内各要素的用途管制制度,分析其内在的制度缺陷,提出新时代下国土空间综合管制制度相关建议。基于此,本文首先分析我国国土空间用途管制制度的演变历程及其演变特征,进一步分析全域生态文明建设背景下我国国土空间用途管制在实践中的问题,并以此提出构建我国国土空间用途管制制度的几点建议。gzslib202204021040

1 我国国土空间用途管制制度演变历程

从我国国土空间用途管制制度演变历程来看,初步归纳为2个阶段:第1阶段为自然资源类要素为主分类管制阶段(1984—2017年);第2个阶段为全域全要素国土空间用途管制阶段(2017年至今)。

1.1 第1阶段:自然资源类要素为主分类管制阶段

以全国自然资源的土地利用分类为基础,对主要用途的土地类型进行分类管制,重点为城乡建设用地用途管制、耕地用途管制、森林资源用途管制、水域资源用途管制等。

1.1.1 城乡建设用地用途管制

城乡建设用地用途管制的基本依据最早源于1984年颁布的《城市规划条例》,1990年颁布的《城市规划法》进一步将城乡建设用地用途管制制度明确为“一书两证”制度,其主要目的是防止城市的无序蔓延,合理控制城市土地的利用方向、利用总量、空间位置及利用时序。

1.1.2 耕地用途管制

耕地用途管制制度最早可追溯于1997年中共中央国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。1998年和2004年修订的《土地管理法》进一步加强了耕地用途管理,这是在法律层面上的制度性设计,以此建立了我国耕地用途管制制度的完整性框架。耕地用途管制的主要手段是各级土地利用总体规划,层层控制耕地保有量,确保耕地总量维持动态平衡。

1.1.3 森林资源用途管制

森林资源用途管制制度最早可追溯于1998年国务院颁布的《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》,该文件明确提出森林资源的用途转换需要获得具有审批权的相关部门审批。1998年修订的《森林法》进一步明确了“对林地进行征用和占用的审批管理”。总体看,当前我国森林资源用途管制的内容主要包括严格控制林业地转为建设用地、严格限制林业用地转为农业用地以及严格保护公益林用地[2]。

1.1.4 草原用途管制

草原用途管制制度最早可追溯于1985年颁布的《草原法》。2013年修订的《草原法》进一步完善了该相关制度。此外,原农业部先后于2005年和2006年颁布实施的《草畜平衡管理办法》及《草原征占用管理办法》,也对我国草原用途管制制度进行了明确,初步完整地构建了我国草原产权管理制度、草原监测预警制度、草原征占用审核制度以及草原监测执法制度[3]。

1.1.5 湿地用途管制

我国最早对湿地资源进行管制保护的制度条例是我国于1992年加入国际《湿地公约》后形成的。为进一步完善湿地用途管制制度框架,1994年我国颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,该白皮书提出了生态环境的合理利用原则,要确保湿地资源得到合理开发利用,最大化发挥其效能。进入21世纪后,我国相继颁布了《中国湿地保护行动计划》《全国湿地保护工程规划》以及《湿地保护管理规定》等制度章程,进一步完整地构建了湿地资源总量管控、分级管理及划区保护的制度体系。

1.1.6 水域资源用途管制

对于水域资源的用途管制,并未统一在单一部门,而是分布在各相关职能部门,比如水利、农业及环保等部门,各部门均基于自己的水域管制目标建立了各自的水域资源用途管制制度,但總体基本上均是通过3个环节对水资源进行用途管制[4]:用水总量控制;区域协调及用水顺序制度;水功能区划制度及入河排污口制度。

总的来看,各自然资源要素用途管制制度的设计主要基于其主管部门的职责所定,具有较强的部门特征,这导致各要素用途管制制度孤立或者重复设置,未形成全要素的统一用途管制制度。

1.2 第2阶段:全域全要素国土空间用途管制阶段

2017年,原国土资源部等部门颁布的《自然生态空间用途管制办法》标志着我国国土用途管制框架体系进一步囊括至所有自然生态空间。2018年3月,自然资源部成立,其职责之一是“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”,标志着我国自然资源要素的用途管制制度由过去的单要素用途管制制度转变为全域全要素国土空间用途管制。2019年5月,中共中央国务院颁布的《关于建立国土空间体系并监督实施的若干意见》指出,我国现阶段需建立全国统一的国土空间规划体系,以确保我国国土空间的统一管控。

全域全要素国土空间用途管制制度主要是从3个方面进行强制管控:

(1)对永久基本农田及生态红线保护区进行强制管控,重点是确保永久基本农田及生态保护重点区域不缩减,实行正面清单管理;

(2)对一般农地区及一般生态区进行强制管控,重点是对该区域的国土空间进行整治及修复,实行负面清单准入制度;

(3)对城镇建设用地空间进行强制管控,重点是对城镇及独立工矿区的建设强度进行管控,确保实行集聚开发。

其运行环节主要包括3个方面:

(1)规划编制制度。通过构建“五级三类”的规划体系,为国土空间用途管制奠定制度基础。

(2)国土空间实施许可制度。构建国土空间利用规划许可制度是国土空间用途管制制度的执行环节,通过设置国土空间开发准入正负面清单来严格管控国土空间用途转变。

(3)监督管理制度。该制度的设计主要是基于现代信息化手段对全域各类自然资源要素进行动态监测。

2 我国国土空间用途管制演变特征

2.1 从单一要素管制向多要素管制转变

自然资源部的成立标志着我国单一要素分类管理制度的终结,全域全要素管理制度的初始。全域全要素的用途管制制度的构建是立足于构建山水林田湖草生命共同体的协同管制理念。新时期,我国国土空间用途管制制度的管制客体不再局限于单一的自然资源要素,而是扩展至全部自然资源国土空间,是全域全要素全口径的统一管控,管制客体从单一转变为全域全要素。gzslib202204021040

2.2 从刚性管制向刚柔并济的管制转变

自然资源单一要素的管制主要以各级各类的规划为管制基础,通过指标逐级传达以达到管制的目的,管制方式过于刚性,缺乏一定的弹性。当前自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,建立正负面准入清单,制订符合当前发展要求的开发利用与保护计划,突出现实的实际发展需求,三生空间的划定是刚性与弹性的融合。

2.3 从依赖于行政化手段管控向市场化手段管控转变

国土空间用途管制制度的构建本质上是对自然资源要素发展权的给予与限制。单要素的用途管制主要依赖于行政化手段,较少考量相关利益主体的行为,强制对自然要素实行单一管控。而全域全要素国土空间用途管制则更注重区域和利益的平衡,在执行过程中也更加注重发挥市场作用,增加了公众的参与力度,统筹了经济发展与生态保护,并进一步减少政府对自然资源要素的配置,构建了负面清单管理制度。

3 我国国土空间用途管制实施中的问题

3.1 重一般规则管控,轻地域特征

当前我国国土空间用途管制规则的制定是各部门按统一的规则要求制定统一全域全要素国土空间用途管制规则,忽略了地域因自身的特征而所需求的管制规则。比如在“五级三类”的规划体系中,乡镇一级的规划应是实用性最强的土地利用总体规划,其应根据上一级的规划划定详细的用途分区。但实际土地用途分区的划定却是千篇一律,没有充分考虑乡镇所处的地貌等自然特征和经济区位特征,每个区域的管制规则亦都是大致类似,所制定的自然资源要素管制规则有时难以在本地区实施,导致自然资源要素配置失效。

3.2 重城镇空间管控,轻生态空间管控

科学划定农业、城镇和生态空间格局,实施“三区三线”的空间管控战略是我国国土空间管制制度体系的核心内容[5]。然而由于我国土地用途管控制度的初始制定主要是基于耕地保护目标而设立的,形成了永久基本农田保护以及城镇建设用地许可等一系列的管控规则,耕地及城镇建设用地用途管制制度体系构建相对较为完善,导致当前我国在构建现行的国土空间用途管制制度体系时,主要侧重于农业与城镇建设用地空间的用途管制规则制定,而对生态空间用途管制规则的制定相对薄弱,容易出现为保护农业空间、发展城镇空间而挤占生态空间、破坏生态用地的现象。

3.3 重分部门管控,轻统筹协调

过去我国的国土空间用途管制是按各自然要素分类分部门进行管控,虽然可以有效地单方面保护某类自然资源要素,但这种分部门分要素的国土空间用途管制体系忽略了空间各自然资源要素的协调发展,割裂了各个自然资源要素生态系统之间的有机联系,使得管控要素效果大打折扣。此外,还存在着各要素管制标准及依据的不统一,导致各部门管制过程冲突不断,难以协调。因此,对于现阶段我国国土空间用途管制体系的构建,应将全域全要素纳入统筹协调范围,制定协调统一的空间用途管制规则。

3.4 缺乏统领国土空间用途管制的主体法律

在法律层级上,我国专门对于国土空间用途管制的上位法律一直处于缺失状态,当前并未形成一套完整的法律法规体系。现有关于用途管制的《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《矿产资源法》《农业法》和《草原法》等多部专项性法律各成体系,各类空间规划存在规划内容冲突,缺乏高效协调。统领性主体法律的缺失一方面会造成国土空间管理的混乱,导致管理过程中可能出现“管理真空”地带或者出现“管理混浊”地带,易引发市场主体的投机行为,致使国土空间用途管制保护效力受限;另一方面,缺乏主体法律的全面统筹致使国土空间用途管制的法律体系的不健全,难以形成等级制的法律框架结构,造成国土空间用途管制制度的法律效力和权威性受限,不利于全域国土空间用途管制的全面推行。

4 新时代我国国土空间用途管制体系构建建议

4.1 完善多层级的用途管制体系,突出微观层面的地域特征

构建多层次级别的国土用途管制体系是构建国土空间用途管制制度的基础。多层次级别的国土用途管制体系的构建可对应基于当前我国国土空间规划所构建的五级体系,以构建“宏观-中观-微观”的空间用途分区体系,确保全域国土空间得以全方位监控。同时,在制定乡镇一级的国土空间用途管制规则时,应基于各乡镇的自然地理及社会经济特征,进行国土空间用途管制分区的划定。一方面,进一步细化微观层面的国土空间用途管制分区类型;另一方面,下放规划权力,允许地方政府根据本区域的自然禀赋特征,制定适用于本区域的空间用途分区及管制规则,从而提高可操作性。

4.2 加强生态空间用途管制制度建设,实现全域全要素管控

完善农业、城镇及生态“三生”空间管制内容是实现全域各类自然资源要素协同发展的关键。然而,当前生态空间用途管制规则体系的构建相对其他两类空间管制制度体系是严重缺乏的,生态空间用途管制制度供给的缺乏已成为了制约我国国土空间全域全要素管控覆盖的短板。具体而言,各区域在制定各空间的用途分区应以当地有限空间的资源禀赋特点及具体问题为导向,因地制宜,同时充分考虑当地经济社会发展规划及长远战略,刚弹结合,在保证生态优先的同时,亦统筹兼顾城镇、农业、生态三区,制定科学具体的用途分区管控指标体系,以便契合国土空间的全域系统规划[6]。此外,以“生态优先、严守“三线”、统筹兼顾”为原则,地方政府应根据每个行政区域内的经济社会和生态发展特点及需求、自然社会资源禀赋等因素因地制宜地制定城镇、农业、生态三区之间的用途变更机制,实现全域全要素空间管控。

4.3 構建统一的国土空间用途管制体系,协调各部门冲突

构建的国土空间用途管制制度体系应能发挥最大的管制效益,可从以下3个方面落实:

(1)基于规划编体系编制层面,依据当前所构建的五级国土空间规划体系,相对应地建立各层级的用途管制规划控制体系,着重在市县一级的国土空间规划体系中进行确立,如对陆地空间的管制层面可构建基本农田、基本草原、基本林地以及城镇开发边界、村庄建设边界的控制体系;对水域空间的用途管制层面可构建生态保护红线和自然岸线的控制体系。gzslib202204021040

(2)基于规划的实施许可层面,通过规划实施许可路径,构建包含多种手段的国土空间用途管控体系,主要包括进一步完善空间开发许可制度及加强陆海统筹管制手段。

(3)从监督管理层面,构建综合的国土空间用途管制监督体系,加快构建中央对地方的考核评价制度以及各类自然资源要素的统筹监督体系,同时充分利用无人机、大数据及云计算等现代化信息技术进行动态监督,及时发现违法行为并纠正。

4.4 完善国土空间用途管制法律依据

在现有土地用途管制基础上,丰富对生态空间的管制内涵,强化国土空间用途管制制度体系的完整性,与此同时,国家立法机关也应及时出台全域全类型施行国土空间用途管制可遵循的专项法律依据,合理有序安排城镇、农业、生态各功能空间,以便各级自然资源管理部门在实施国土空间用途管制过程中有法可依,做到依法行政。现阶段,《土地管理法》和《城乡规划法》等相关法律尚未将生态空间管制纳入其中,在上位法律层面上存在着法律制度上的欠缺。因此,完善国土空间用途管制上位法律可从宏观整体视角规范国土空间用途管制制度体系,从法律上保证“三区三线”的科学划定,做到依法管控。

5 结论

自1984年我国国土空间规划制度体系实施以来,我国国土空间用途管制制度体系的构建经历了从单一要素维度管制向多要素维度管制转变,从刚性管制向刚柔并济的管制转变,从依赖于行政化手段管控向市场化手段管控转变的过程。为进一步构建全域全要素耦合的国土空间用途管制制度,最大化地发挥我国国土空间规划用途管制制度体系的效应,确保“山水林田湖草”得以系统协调治理,应基于国土空间规划体系,相应建立多层次级别的国土用途管制体系,同时,为确保所构建的各级国土空间用途管制制度体系适应性,应融合地域自然经济特征;在健全完善农业、城镇国土空间用途管制的同时,应考量构建协同的生态空间用途管制制度体系,防止各类单项要素用途管制制度体系的断层;此外还应从法律制度层面上巩固国土空间用途管制制度体系的效应,确保城镇、农业、生态空间结构布局得以优化开发,保证国土空间用途管制依法有序进行。

参考文献/References

[1] 林坚, 刘松雪, 刘诗毅. 区域—要素统筹: 构建国土空间开发保护制度的关键[J]. 中国土地科学, 2018, 32(6): 1-7.

[2] 韩爱惠. 践行五大发展理念创新林地用途管制:对新常态下林地用途管制制度的思考[J]. 国家林业局管理干部学院学报, 2017, 16(2): 3-7, 12.

[3] 王洪波, 韩爱惠. 中国草原管理政策探讨[J]. 林业资源管理, 2019(3): 8-13, 29.

[4] 黄征学, 祁帆. 完善国土空间用途管制制度研究[J]. 宏观经济研究, 2018(12): 93-103.

[5] 严金明, 陈昊, 夏方舟. “多规合一”与空间规划: 认知、导向与路径[J]. 中国土地科学, 2017, 31(1): 21-27, 87.

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