政府规划的内涵与浙江数字化赋能政府规划实践

田欢

规者，有法度也；划者，戈也，分开之意。规划的基本意义由战略层面的“规”（法则、章程、标准、谋划）和战术层面的“划”（合算、刻画）两部分组成。可以说，“规”是起点，划是落点。对于如何准确地理解规划，还要先从顶层设计、规划、计划这三个名词概念的区别说起。

人们常说，不谋全局者不足谋一域，不谋万世者不足谋一时。作为都具有宏观层面全局视角属性的两个术语，“顶层设计”和“规划”经常被混用，但从严格意义上讲，两者确实有着明确的含义区别。

所谓顶层设计，是指组织或单位根据事物发展形势、发展情况对未来某一段时间内发展趋势的基本判断，以及根据这一基本判断进行统筹考虑后所确立的整体性、长期性的指导思想、发展方向、未来愿景和发展目标。

顶层设计侧重于对形势的分析和趋势、规律的把握，思辨性特点更强，注重科学性和宏观指导性，并为下一步的规划工作划定了边界、确立了大的原则，对规划具有约束和指导作用，属于最高层次的战略谋划。

规划，是对于顶层设计的进一步具象化，它是组织或单位根据事物的发展规律，以推动事物健康、持续发展为目标，对该事物在一定时间内发展目标、发展阶段、发展任务和其他相关事项整体性、全局性的统筹盘算和协调配置，从而所形成的一整套面向未来的行动方案。

规划更加重视在顶层设计所确定的发展方向基础上，对相关任务的分配并确定任务在时间和空间上的合理布局，实践性更强，重视完备性和可操作性，是部门和单位安排其年度工作的重要依据之一，属于中间层的战术（策略）策划。

而计划则是组织或单位依照规划内容，对于相关任务的细化拆解、合理分工及时间排期后所形成的实施方案，它包括了任务的具体内容、责任单位、实施步骤和方法以及完成时间等，重执行性和可完成性，属于最底层的战略执行。

自我国开始进行社会主义市场经济的建设和探索以来，就十分重视规划体系的设计和布局。从1953年制定第一个“五年计划”开始，到2006年“十一五”将“五年计划”改为“五年规划”，使以往过度注重定事的“计划”思维逐步让位于注重定思路的“战略”思维。

2005年，国务院印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的意见》，首次明确国家规划体系，提出建立起全国统一的规划编制制度。

2018年9月20日，中共中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确提出建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

具体而言，我国规划体系主要由“三级四类”构成。“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。按照规划周期，我国规划又可以分为中长期规划、短期规划和年度计划；按规划内容的详细程度，可以分为规划纲要、总体规划、专题规划和项目规划等；按具体规划对象，可以分为工作规划、建设规范等。

政府规划编制是政府部门凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标的重大战略举措，需要严格遵循一定的编制原则，包括要符合国家政策及规划纲要、体现政府承担的职责、反映经济与社会发展规律、综合各方意志或意见、设计规划保障机制等。

各类政府规划的编制背景、编制依据、规划原则、规划内容、具体要求各不相同，但是一般都主要包括四个阶段：前期调研、编制起草、论证衔接、审批发布。

前期调研是进行规划编制的基础和前提，通常包括进行规划立项、组织编制团队、搜集相关资料并进行调研访谈，以及对原有规划进行评估，以确定规划调整內容并重新制定发展规划。

编制起草是规划工作的核心，需要基于前期调研的基础，经过海量的研究分析和梳理，反复地讨论和论证、审核与修订，并组织专家研究、讨论，最终形成规划初稿。

论证衔接是规划工作的重要环节，包括自查本级规划与国家政策、法律是否一致，本级规划在指导思想、发展目标、具体任务、政策措施等方面是否符合总体规划的核心要求，本级规划是否与上一层级规划是否相衔接等。

审批发布是规划工作的表现成果。五年规划或专项规划等由规划编制单位提出规划草案，经本级发改委等职能机构审核后，由本级发改委会同编制单位上报本级人民政府批准。需要提报人大会议室审议的，执行有关审批程序。经审核同意后，由各级政府或有关职能部门签发并颁布。

此外，各级政府根据自身需求，可以在规划实施的中期阶段组织评估。并按程序对原有规划进行修订和废止。

政府规划是社会经济发展到一定阶段的产物，是政府进行公共管理和社会治理的有效工具。它既是科学与艺术的结合，也是技术和政治的融合，更是理论与实践的契合。在我国，以规划引领经济社会发展，既是我党治国理政的重要方式，也是中国特色社会主义发展模式的重要体现。

浙江围绕推进省域治理体系和治理能力现代化目标，忠实践行“八八战略”，奋力打造“重要窗口”，大力推动政府数字化转型，撬动经济社会全方位数字化转型，并进一步全面深化数字化改革，打造全球数字变革高地，以数字化改革引领全面深化改革。

立足数字化赋能政府规划，在“数字浙江”战略指导下，浙江运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对政府规划的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，推动各地各部门流程再造、数字赋能、高效协同、整体智治，从而保障提升政府规划编制的科学性和精准性，以及规划落地实施的有效性。

一是以数据智能提升规划编制科学性。在各类规划编制过程中，对于发展现状的基本描述，必须进行定量指标分析，发现现有的缺陷和问题。在各类规划中对于问题和关键因素的系统研究，需要尽可能采用数量指标和规范分析。对各类规划的发展方向、规划目标、产业趋势和基本规律，必须有定量指标进行描述或测算。围绕这些规划需求，可通过构建“数据+模型”两位一体，以数字化、智能化为规划编制提供数据分析和理论论证支持。

以数字化改革为总牵引，浙江聚焦高质量发展建设共同富裕示范区和现代化先行、竞争力提升，按照“一体化架构，差异化定位，多层级赋能，协同高效共享”原则，全力推进省市县一体化智能化公共数据平台建设，统一建设人口、法人、信用信息、电子证照、自然资源与空间地理等五大基础数据库，启动生态环境、交通出行、教育、文化旅游、医疗卫生、社保就业、城建住房、社会救助、法律服务9类专题库建设。

截至目前，浙江全省累计编制公共数据目录190多万项，基于省公共数据平台，按照“因需归集、应归尽归”原则，已归集公共数据800多亿条，数据共享累计调用790多亿次；全省共已开放1.9万多个数据集、数据59多亿条。一体化智能化公共数据平台的建设，进一步夯实了浙江省域治理数据底座，成为浙江政府规划编制的赋能中心。

二是以工具创新提高规划编制效率。政府规划编制从立项到修订或废止共四大阶段、13个步骤，所涉时间周期长、环节多、涉及面广，且往往以线下人工为主，效率较为低下。可围绕规划编制全生命周期，将规划编制各环节工具化、数字化、线上化，并进行“一件事”串联管理，减少人工工作量的同时提升编制效率。

2019年，浙江省聚焦规划管理流程优化再造，对照规划管理新要求和具体程序，率先建设并上线全国首个省级规划管理数字化平台。该平台以数字化工具为载体，实现对规划立项、前期研究、规划编制、审批发布、规划实施、监测评估、修订调整等全周期环节的高效管理，满足省、市、县各级政府部门规划编制、规划衔接和综合管理需求，成为各级抓好规划统一管理的具体载体和有效抓手，为规划管理的数字化转型探索提供了鲜活案例，并被国家发展改革委推广至全国应用。

在浙江省“十四五”规划编制工作期间，浙江省市县三级各部门全面使用规划管理数字化平台进行规划立项、目录管理、成果归集，“十四五”规划主要目标和重点任务责任分解方案、专项规划编制进展情况通报等在平台信息栏即时发布，业务办理信息通过浙政钉短信即时通知各部门办理人，利用平台与主管部门进行规划环境影响评价、规划水资源论证等专题协商，通过数字化工具赋能，强化了规划编制协同，提升了规划编制效率，提高了规划编制质量。

三是以监督绩效确保规划编制实施成效。聚焦规划发布后的下游环节（包括下位规划以及依据规划细化量化的工作计划），通过各类数字化工具进行规划落地实施的督促推进和绩效评估，实现各类投资项目全领域覆盖、全流程审批、全过程监管，从而确保整体规划目标的达成，是实现以规划引领经济社会发展价值的现实意义。浙江省投资项目在线审批监管平台、项目全周期管理系统、互联网+督查系统、任务管理系统等数字化应用，都是浙江在数字化改革實践中不断探索，以数字化的绩效监督推进政府规划有效落地的重要工具。

早在2015年起，浙江省发展改革委就会同省建设厅、省自然资源厅等部门迭代建设投资在线平台，一体化构建了全省统一、多部门协同、多层级联动的投资项目在线审批监管3.0平台，实施全省所有非涉密投资项目“统一收件、统一审批、统一出件”，实现项目从立项、规划许可、施工许可到竣工验收的全流程网上审批、全过程监管、多部门协同和多层级联动，用“数据跑”代替“企业跑”，实现全省投资项目全领域覆盖、全流程审批、全过程监管，有效推动了规划项目的高质量落地和绩效达成。

从“数字浙江”到“最多跑一次”改革再到数字化改革，浙江省立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动政府数字化转型的迭代深化。

2021年2月18日，浙江省委召开全省数字化改革大会，把数字化改革确立为新发展阶段全面深化改革的总抓手，全面部署数字化改革工作，以数字化改革深化“最多跑一次”改革、引领撬动全领域改革。全省各级政府部门也积极运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推动业务、数据、数字化治理的系统融合、智慧治理，以总揽全局的洞察力推进顶层设计和政府规划，推动构建基于数字化治理思维的管理范式。

展望未来，面向“整体智治”的现代政府的打造，利用浩瀚的数据之海和多样的数字赋能，推进省域治理现代化，探索构建全域覆盖、上下贯通的高水平整体智治体系，是浙江省的又一重要战略举措，同时也将催生之江大地更多的数字变革。