十八大以来我国绿色发展进展、经验与展望

高世楫 陈健鹏

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置，统筹推进“五位一体”总体布局。十年来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国坚持“绿色发展是发展观的一场深刻革命”，将“绿色发展”纳入新发展理念，全方位推进经济社会发展绿色转型。十年来，我国绿色发展取得显著成效，绿色发展的理念深入人心，绿色发展的内涵进一步扩展，绿色发展的体制机制和政策体系进一步健全，人与自然和谐共生的现代化迈出坚实步伐。

党的十八大以来我国绿色发展在多方面取得重大进展

（一）我国总体上已经跨越“环境拐点”，进入环境质量持续向好的阶段

党的十八大以来，随着环境监管改革和一系列污染防治行动计划的有效实施，我国主要污染物排放已实现达峰并持续下降，空气、地表水环境质量显著改善。依据“环境库兹涅茨曲线”经验规律，对比发达国家环境改善的历程，我国总体上已经跨越了“环境拐点”，进入环境质量总体持续向好的新阶段。这是我国绿色发展实现转折性变化的重要标志。

一是空气环境质量明显改善。2021年全国339个地级及以上城市空气质量达标比例为64.3%，较2013年增长了60.2个百分点；平均优良天数比例为87.5%，较2013年增长了27个百分点。主要空气污染物浓度下降，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、一氧化碳（CO）、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）年均浓度均实现了一定幅度的下降。

二是水环境质量明显提升。2021年地表水优良水体比例为84.9%，劣V类水体比例为1.2%。重点流域和湖库水质稳中向好，2021年重点流域和湖库优良比例分别为87.0%、7 2.9%，较2 0 1 2 年分别提升18.1、11.6个百分点。2021年近岸海域水质优良比例为81.3%，较2012年提升11.9个百分点。

三是土壤污染防治取得初步进展。全国土壤环境风险得到基本管控，2 0 2 1 年受污染耕地安全利用率稳定在90%以上，污染地块安全利用率在93%以上，土壤污染加重趋势得到初步遏制。

（二）资源消耗增速趋缓，资源利用效率持续提升

党的十八大以来，随着我国经济进入新常态，资源消耗增速趋缓，资源利用效率延续提升态势，并进一步提高。

一是能源和水资源利用效率明显提升。2012——2021年，我国单位GDP能耗累计降低26.4%，实现了以年均能耗3%的增速支撑GDP年均6.6%的增长；单位GDP二氧化碳排放下降了34.4%。自2012年最严格水资源管理制度正式实施以来，我国用水总量进入平台期。用水效率进一步提升，2 0 1 2——2021年，单位GDP水耗下降了45%。2012——2020年，农田灌溉水有效利用系数由0.516提高到0.565，实际灌溉亩均用水量从404立方米下降到356立方米。

二是土地和矿产资源集约节约利用程度持续提高。2012

年以来，我国单位G D P 建设用地使用面积持续下降，增量建设用地规模得到有效控制，存量建设用地挖潜力度持续加大，地均GDP产出大幅提高。此外，矿产资源“三率”（包括开采回收率、采矿贫化率、选矿回收率）标准建设工作有序推进，原油和煤层气采收率、有色金属开采回采率和选矿回收率等关键指标明显提升。

三是资源产出率和综合利用水平稳步提升。2012——2021

年，主要资源产出率提高了约58%。2019年，大宗固废综合利用率达到55%，比2015年提高5个百分点。

（三）经济体系绿色低碳发展不断深化，绿色发展新动能正加速形成

党的十八大以来，我国深入推进产业结构调整，积极培育绿色发展新动能，绿色低碳循环发展经济体系建设取得积极进展，为高质量发展铺就了绿色底色。

一是制造业、能源产业持续低碳绿色发展。我国加快推进工业绿色转型，建成一批绿色工厂、绿色供应链企业和绿色工业园区，绿色制造体系初步建立。2012——2020年，高技术制造业、装备制造业增加值在规模以上工业增加值中占比分别从9.4%、28%提高到15.1%、32.4%。能源体系持续向清洁化低碳化发展，2012——2021年，煤炭消费比重由68.5%下降到56%，非化石能源消费比重由9.7%提高到15.9%。我国可再生能源利用规模和发电总装机容量稳步提升，水电、风电、光伏、生物质发电装机规模稳居世界第一。燃煤机组全面完成超低排放改造，已建成全球最大清洁煤电供应体系。我国新能源汽车产销量连续多年居全球第一，2021年新增量和保有量分别达292万辆和784万辆，均占全球总量的半数以上。

二是绿色产业发展势头良好。我国节能环保产业蓬勃发展且初具规模，产值由2012年的约3万亿元快速上升到2020年的7.5万亿元左右。2021年，太阳能电池组件全球市场份额占比达71%，动力电池产销量占全球总量的50%以上。

三是农业绿色发展取得积极进展。“十二五”“十三五”时期，我国农业用水、农业化学投入品施用先后进入平台期。化学投入品效率显著提升，2020年，水稻、小麦、玉米三大粮食作物化肥利用率、农药利用率分别达到40.2%和40.6%；2020年，全国秸秆综合利用率达到86.7%，畜禽粪污综合利用率超过76%。

（四）城乡环境基础设施快速发展，人居环境显著改善

党的十八大以来，我国大力推进城乡环境基础设施建设，改善人居环境。

一是城市环境基础设施加速发展。2012年——2020年，城市污水处理率从87.3%提升到97.53%；城市生活垃圾无害化处理率从84.8%提高到99.7%。

二是农村人居环境整治效果明显。农村生活垃圾、污水处理能力稳步提高。2020年全国95%以上的村庄开展了清洁活动，村容村貌明显改善。农村“厕所革命”取得积极进展，2018——2020年累计改造农村户厕4000多万户，2021年全国农村卫生厕所普及率超过70%。到2020年底，农村生活垃圾收运处置体系已覆盖全国90%以上的行政村，并逐渐完善“户分类、村收集、乡转运、县处理”农村生活垃圾收运处置体系；农村生活污水治理率提高到25.5%。

（五）生态系统质量和稳定性显著增强

党的十八大以来，我国持续优化国土空间格局，不断强化国土空间用途管制，稳步实施重要生态系统保护和修复重大工程，大力实施重点防护林体系建设工程、天然林资源保护工程、水土保持和防沙治沙重点工程、退耕还林工程等，统筹开展山水林田湖草一体化保护和修复治理，加速构建市场化、多元化生态补偿机制，推动生态系统质量和稳定性稳步提升。

一是森林资源总量和质量“双提升”。森林覆盖率、蓄积量持续保持“双增长”，分别由2012年的20.36%、137亿立方米提高到2 0 2 0 年底的23.04%、175亿立方米。此外，我国森林资源总体呈现质量稳步提高、功能不断增强的发展态势。

二是草原生态系统质量和稳定性逐步恢复。2011——2020

年，全国草原植被综合盖度由51%提高至56.1%，重点天然草原牲畜超载率由28%降低至10.1%，草原生态系统恶化趋势得到遏制。

三是河湖、湿地保护和恢复取得积极成效。通过实施湿地保护修复、退耕还湿、退田（圩）还湖、生态补水等工程，我国初步形成由64处国际重要湿地、889处国家湿地公园、602处湿地自然保护区、1600余处湿地公园和湿地保护小区构成的保护体系，河湖、湿地生态状况初步改善，全国湿地保护率已达52.65%。

四是荒漠化和水土流失治理成效明显。我国水土流失状况持续呈现面积强度“双下降”、水蚀风蚀“双减少”态势，荒漠化和沙化土地面积已实现连续三个五年监测期“双减少”。

五是生物多样性保护进程加速。2021年，我国已建立各级各类自然保护地万余处，占到陆域国土面积的18%，有效保护了65%的高等植物群落、90%的植被类型和陆地生态系统、85%的重点保护野生动物种群，部分珍稀濒危野生动植物种群实现恢复性增长。

十八大以来我国绿色发展的经验总结

（一）以习近平生态文明思想为根本遵循，全面指引绿色发展

党的十八大以来，针对我国生态文明建设、绿色发展中存在的突出问题和矛盾，习近平总书记提出了一系列新理念、新思想、新战略，亲自推动生态文明领域的重大改革实践，形成了习近平生态文明思想，集中体现为“十个坚持”，即坚持党对生态文明建设的全面领导，坚持生态兴则文明兴，坚持人与自然和谐共生，坚持绿水青山就是金山银山，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持绿色发展是发展观的深刻革命，坚持统筹山水林田湖草沙系统治理，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动，坚持共谋全球生态文明建设之路。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是马克思主义中国化的重大理论成果，是我国新时代生态文明建设、绿色发展的科学思想，为推动经济社会全面绿色转型发展提供了根本遵循和实践指南。

（二）全面加强党对生态文明建设的领导，显著提升绿色发展的执行力

党的十八大以来，党中央将生态文明建设上升到政治高度来认识和推进。党中央持续紧抓习近平生态文明思想宣传阐释工作，把生态文明纳入社会主义核心价值体系，推动全民增强生态环保意识，“绿水青山就是金山银山”的理念成为全党全社会的共识。通过完善生态文明建设领域和绿色发展的问责体系，建立工作考核评价机制，实行生态文明建设“党政同责、一岗双责”，严格问责，健全中央、省两级环保督察制度，不断压实地方党委和政府的生态环境保护责任。中央不断完善生态文明领域统筹协调机制，提高了全党推进绿色发展的自觉性。习近平总书记在党的十九大报告中对此做了充分肯定：“大力度推进生态文明建设，全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变。”

（三）全面推进生态文明体制改革，以提升制度效能保障绿色发展

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境”。党和国家相继出台了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，从顶层设计上对生态文明体制改革进行全面部署。为了加强生态文明制度集成创新，中央分别选择在东部、中部、西部和南部的典型地区福建、江西、贵州、海南设立生态文明试验区，规范、有序进行改革试点。通过试点和推广，我国自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八个方面制度改革和建设稳步推进。尤其是，我国系统性重塑自然资源和生态环境管理体制，自然资源管理、生态环境监管“有统有分、有主有次”的工作格局初步形成。随着生态文明改革的推进，我国环境监管效能显著提升，国土空间用途管制约束力不断增强，生态环境保护和经济社会发展进入“再平衡”阶段。

（四）以解决突出环境问题为导向，接续高位推进污染防治工作

党的十八大以来，针对突出的水、空气污染问题，党中央、国务院对污染防治作出全面战略部署并接续实施一系列行动计划。从2013年以来先后接续实施了“大气十条”“水十条”“土十条”三大行动计划；2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，全面实施“七场标志性战役”和“四个专项行动”。在接续强化污染防治的过程中，从“十一五”“十二五”时期以污染物排放总量为核心调整到“十三五”时期以环境质量为核心；从前期强调末端治理到强调产业、能源、交通运输、用地“四个结构”协同推进；创新了污染第三方治理、大气污染监督帮扶、“一市一策”驻点跟踪研究与技术帮扶、大气污染防治联合攻关等方式；通过上收环境质量监测事权有效支撑了自上而下的各类考核。此外，污染防治的科技支撑不断加强。我国火电超低排放、大型垃圾焚烧发电、燃煤烟气治理技术装备达到世界领先水平，已建成世界上最大的超低排放火电群。2 0 2 0 年污染防治攻坚战阶段目标全面完成后，2 0 2 1年11 月，中共中央、国务院印发了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，对下一阶段深化污染防治攻坚战作出重要部署。污染防治需要一个长期过程，既是接续实现分阶段目标的“攻坚战”，更是一场“持久战”。通过全方位接续高位推进一系列污染防治行动，逐步解决我国突出环境问题。

（五）坚持在发展中解决问题，不断平衡生态环境保护和经济社会发展的关系

绿色发展中机遇与挑战并存，我国立足于工业化城镇化中后期的基本国情，坚持生态优先、绿色发展，在发展中解决问题。习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”在国际局势复杂多变、全球绿色复苏乏力的背景下，我国高度重视产业链安全和实体经济绿色发展，积极推动产业体系低碳绿色发展。

一是强调传统产业的低碳绿色转型。通过强化环境监管、清洁生产、节能改造等一系列行动举措，不断提高传统行业环境绩效。从产业园区、工厂、产品、标准、绿色供应链等多个层面推进制造业绿色转型发展。

二是积极培育绿色发展新动能。我国积极推进风电、光伏、新能源汽车产业发展，风电、光伏发电生产和装机规模多年来稳居世界第一，产业链国际竞争力显著增强；2021年我国新能源汽车销量350.1万辆，占全球销量的55%；新能源汽车市场渗透率提高到

13.4%。

三是推进新型基础设施建设和绿色发展。2 0 2 1 年底，我国新能源汽车充电基础设施保有量达261.7万处，已建成全球最大规模充电网络。碳达峰碳中和“1+N”政策体系对推动数据中心和5G等新型基础设施绿色高质量发展提出了新要求。

四是面对复杂的经济形势，与时俱进不断调整优化环境监管。比如，针对前期“双碳”工作中部分地方出现的一些政策举措过激等问题，及时作出政策调整，优化能源消费总量控制制度，积极推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变；相关部门在环境监管执法、环境影响评价、用地用海保障等方面进行了优化调整。

（六）持续厘清政府和市场的关系，高度重视市场化机制建设

在推进绿色发展过程中，我国持续厘清政府和市场的关系，高度重视市场化机制建设。在环境政策工具层面，相关部门高度重视“创建市场”政策工具的应用，持续不断推动用能权、用水权、排污权、碳排放权等试点以及深化发展。我国从2013年开始在七省市试点碳交易，并在2021年启动全国性碳市场建设。排污权交易工作积极探索，截至2021年，全国大部分省（直辖市、自治区）开展了排污权交易工作。在完善“污染者付费机制”方面，相关部门不断推动各领域创新和完善促进绿色发展价格机制，积极推动污水处理费、垃圾收费等重点领域改革；积极探索以绿色生态为导向的农业补贴制度改革。在自然资源产权和价格机制方面，探索分级管理的自然资源资产所有权委托代理机制，推动水权、综合水价、资源税改革。在“两山理念”的指引下，从中央到地方自上而下积极探索生态产品价值实现的机制和路径，探索GEP核算等方式，积极探索市场化生态补偿机制，以更好统筹绿色发展中的区域矛盾；相关部门及时总结典型案例经验并开展试点工作。相关部门不断完善绿色发展的金融财税政策，资源能源节约、生态环境保护、循环综合利用等方面的税收优惠政策不断细化落实，国家绿色发展基金注册挂牌。截至2 0 2 1 年底，国内2 1 家主要银行绿色信贷余额达15.1万亿元；累计绿债发行量为1992亿美元（近1.3万亿元人民币）。

（七）坚持以人民为中心，强调全体人民共同参与绿色发展

在推进绿色发展的过程中，坚持以人民为中心，突出人民主体地位。一方面，积极推动生活方式绿色转变。相关部门出台了促进绿色消费、绿色出行、节约粮食等方面的指导意见，不断推进建筑节能、垃圾分类、减塑、快递包装减量等领域的政策体系，引导公众实现生活方式的绿色转变。另一方面，在环境治理的制度体系建构中，强调公众参与，构建社会行动体系。党的十九大报告提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的指导思想。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，对公众参与、全民行动体系进一步作出部署。相关部门推动环境信息公开、公众参与制度进一步向纵深发展。

（八）拓展绿色发展内涵，统筹国内国际绿色发展大局

我国秉持地球生命共同体和人类命运共同体理念，持续推进国内生态文明建设，统筹国际承诺和国内生态文明建设、绿色发展实践，积极做全球生态文明建设的参与者、贡献者和引领者。2020年我国提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，拓展了我国绿色发展的内涵，我国进入减污降碳协同推进的新阶段。我国采取一系列政策和行动，努力履行各类国际环境公约。此外，我国“一带一路”绿色发展作为积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措，健全绿色“一带一路”建设顶层设计，构建“一带一路”绿色发展的各类平台、产业联盟等，分享绿色发展理念、政策与实践，不断深化绿色基建、绿色能源、绿色交通、绿色金融等领域务实合作。

新发展阶段我国绿色发展展望

（一）我国环境质量将持续改善，生态系统稳定性和质量将持续改善

随着“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，我国绿色发展已进入减污降碳协同的新阶段。从污染物减排和环境质量改善来看，尽管主要污染物排放从总体上已跨越峰值，但其远超环境容量，因此，中长期仍需要在大幅度削减后才能实现环境质量的根本性改善，这也意味着近中期环境污染形势仍十分严峻和复杂。新型污染物、环境健康问题或将进一步凸显，需引起高度关注。从当前到2035年左右，主要污染物大幅度削减仍是我国绿色发展的主线之一。我国将持续以“依法、科学、精准”为目标深入打好污染防治攻坚战，协同推进减污降碳，主要污染物排放与经济增长脱钩态势将进一步巩固，空气、地表水环境质量将持续改善。与此同时，在生态文明体制改革框架下，随着以国家公园为主体的自然保护地体系建设、国土空间用途管制进一步完善、一系列重大生态修复工程的实施，我国生态系统的稳定性和质量将逐步改善。参照国际经验并综合考虑我国生态文明建设的进展，可以预见，2 0 3 5年左右我国将广泛形成较为先进的绿色生产生活方式、空间格局以及产业结构，碳排放达峰后将稳中有降，环境质量将实现根本性改善，基本实现美丽中国建设目标。

（二）经济体系绿色转型发展将进一步深化

经济体系绿色转型发展将进一步深化。在环境监管趋严的背景下，微观主体环境绩效将持续全面改善。单位GDP能耗、物耗、水耗将进一步降低。绿色产业将进一步壮大，成为培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键所在，并将成为支撑高质量发展的重要力量。以构建清洁低碳、安全高效能源体系为目标的能源转型将纵深发展，可再生能源比例将稳步提升，构建现代能源体系进入新阶段，为经济社会全面绿色转型提供支撑。数字化和低碳化“双转型”将成为今后一个时期我国绿色发展的重要特征。数字化将赋能绿色转型，通过5 G、大数据中心、工业互联网、充电桩等新基建，将助力高耗能行业低碳发展。绿色投资规模将进一步扩大，包括传统产业数字化升级、可再生能源在内的绿色投资需求巨大，驱动多元化的绿色融资支持体系进一步完善、规模进一步扩大。

（三）生态环境领域国家治理体系和治理能力将进一步提升

推进绿色发展需要生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化作为制度保障和重要支撑，其主线是深化环境监管改革。党的十八大以来，我国已初步解决了长期以来生态环境领域政府监管有效性不足等问题。今后一个时期，面对更为复杂的经济形势，环境监管改革应以全面提升环境监管的效能、监管决策的科学水平为目标。

一是需要进一步完善中国特色的生态文明建设目标责任体系和问责机制，使之进一步规范化、法治化，健全政治、行政、法律问责机制，完善生态环保约束性指标管理及动态调整机制。

二是统筹组织体系、问责机制、政策工具等改革，提高改革的系统性和协同性，做实基础性政策工具和关键环节，稳步推进“创建市场”政策工具应用。

三是从制度“补缺”角度， 迫切需要生态环境政策领域建立监管影响分析制度，健全政策评估机制。对碳达峰碳中和“1+N”政策体系实施情况开展政策评估，需统筹考虑“双碳”目标导向的能源体系低碳转型和能源安全的关系；统筹考虑绿色转型进程中，环境监管对我国产业竞争力以及双循环格局的影响。

（四）推进全球绿色发展的影响力和贡献将不断提升

我国一直积极做全球生态文明建设的参与者、贡献者和引领者。我国将继续积极参与应对气候变化，以积极姿态参与全球气候谈判进程，积极推动“双碳”目标稳步实施。我国将持续推进绿色“一带一路”新发展，进一步加强国际合作研究与交流，健全生态环境风险防范与治理创新路径。在绿色产业国际合作方面，我国可再生能源产业等行业有望为促进全球能源绿色低碳转型作出更大贡献。我国将持续推动全球发展倡议的各项议程，积极参与全球环境治理；统筹应对气候变化国际承诺和国内低碳转型进程。我国促进绿色发展、推进生态文明建设的成功实践，将为实现联合国可持续发展目标（S D G s）提供中国智慧和中国方案，极大提升中国式现代化道路的榜样力量、提升中国创造的人类文明新形态的道德感召力。（参考文献略）