农业转移人口市民化的路径选择

摘   要：农业转移人口的市民化是包括外在社会保障和内在综合素质的市民化，让农业转移人口更有能力和条件完成市民化这一过程具有重要意义。加快农业转移人口市民化作为新型城镇化的关键任务，存在需要满足、政策制度和矛盾衍化等方面的障碍。农业转移人口市民化是一个集成改革的系统工程，要从收入分配出发保障农业转移人口，以技能培训为抓手提升农业转移人口的市民化能力，在城乡融合发展的时代新格局中有序引导就近市民化。

关键词：农业转移人口;市民化;收入;教育培训;城乡融合

中图分类号：D63       文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.010

文章编号：1009-6922（2022）02-62-06

党的十八大以来，城镇化建设开启了“以物为本”向“以人为核心”的理念转变和实践转向，这是实现我国城镇化高质量发展的必然要求。城市的集聚效应吸引了大批脱离农业的农村劳动力成为城市人口的重要组成部分。在深入推进新型城镇化战略的背景下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出，深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。加快农业转移人口市民化，有利于提升城镇化建设质量、贯彻共建共享发展要求，有利于解决不平衡不充分的发展难题并逐步推进共同富裕。

一、农业转移人口市民化的内涵及意义

（一）农业转移人口市民化的内涵

农业转移人口是推进新型城镇化建设以来用于囊括农民工群体的称谓，是对农民发生的地域流动和行业转换进行的客观界定。这一称谓的更新不仅在一定意义上消除了对农民工的社会身份歧视，而且强调了农民工在社会地位和权利等方面的平等，更明确了畅通社会流动通道的改革趋向。农业转移人口不单单指外出就业而必然返乡的农民，还指可以在进城和返乡之间做出自主选择的群体。随着城镇化建设的推进，怀揣着市民化意愿的农业转移人口群体亟待政策条件的支持。

农业转移人口的市民化是包括外在社会保障和内在综合素质的市民化，他们在立足城市工作生活的基础上享受同等市民待遇，形成相应市民素养的过程。在此过程中，农业转移人口社会保障服务的获得与综合素质的提升是相辅相成的。社会保障的获得与农业转移人口的付出存在很大相关性，农业转移人口的付出回报又是与其能力素质挂钩的。因此，农业转移人口市民化的实现，要求在过程中重视培养农业转移人口的转化能力，并尽力创设良好的保障环境，使更多的农业转移人口更有能力和条件完成市民化。

（二）农业转移人口市民化的意义

1.市民化有利于提高城镇化质量，释放内需潜力。城镇化的质量体现在让更多的人民群众跨过落户门槛，享受到有保障且高品质的城市生活。作为城镇常住人口的一部分，农业转移人口因户籍的限制不能平等享受到城市的基本公共服务和就业、医疗等社会保障。人口城镇化滞后于土地空间的城镇化，阻碍了城镇化质量的稳步提升。推进农业转移人口市民化将帮助更多农业转移人口达成落户条件，提高户籍人口的城镇化率。市民化的过程也将带动消费和释放投资领域的内需潜力，提高户籍制约下的农业转移人口消费倾向，带动为新市民提供基础设施建设的投资需求。

2.市民化是推动城乡融合的重要措施。城乡融合的目的是不断缩小城乡差距，实现城乡协调一体化发展。市民化将一部分原来的农民融入城镇，使城市公共福利覆盖更多人口。农村里农民总量的减少缓解了农村人地矛盾，提高了农村土地资源的利用程度，拓宽了农民增收渠道，也为农村现代农业发展提供了便利。当然，推进市民化并不意味著所有的农业转移人口都留在城市，更大的意义在于使农业转移人口经过市民化逐步完成“生产生活方式及价值观念的现代化转型”[1]。农业转移人口的整体素质技能得到提升，也为其参与乡村振兴提供了能力保障。因此，促进市民化有利于增强以城带乡的带动效能。

3.市民化有利于推进共同富裕。扩大中等收入群体规模是新时代推进共同富裕的目标之一。农业转移人口作为中等收入人群的重要来源和组成部分，是形成橄榄型分配结构必须重点关注的群体。市民化通过深化户籍制度改革逐步破除城市户籍偏向的制度藩篱，通过城市基本公共服务的供给改善农业转移人口的未来预期。农业转移人口在参与城市共建中也成为城市发展成果的享有者，拥有更多的获得感和幸福感。市民化无疑是使共同富裕更为真实可感的重要实践。

二、农业转移人口市民化的掣肘审思

随着新型城镇化建设的推进，各地在促进农业转移人口市民化的过程中作出了许多政策创新和基础工作，促使更多有能力、有意愿的农业转移人口真正成为城市市民。但农业转移人口的市民化仍然存在明显的掣肘，主要体现在需要满足、政策制约和矛盾衍化等方面。

（一）流动人口生产生活需要保障欠缺

从社会整体看，农业转移人口正处于“半城镇化”状态。在人口从农村向城镇流动的大背景下，两亿多流动人口中农业转移人口占了很大比例。这部分农业转移人口在参与城镇化建设中仅仅被当作生产价值所需的劳动力要素，并未被纳入城市公共服务和社会福利的享受主体范围内。集聚发展要素的城市并没有将城镇化的发展成果更多更公平地惠及共建者，这是物的城镇化的表征，表明农业转移人口的权利缺乏保障。对于有着市民化意愿的包括部分农民工在内的农业转移人口自身而言，一方面因素质不高所获得的工资收入相对较低，在城市中人际资源比较匮乏，对城市的归属感不够;另一方面，农村户籍应有的土地权益没有很好地使农村转移人口获得财产收益以增添进城资本。要素市场化配置体制机制不完善，以农民工为代表的转移人口更多地选择在农村缴纳养老和医疗保险，在城市的养老、医疗参保的积极性不高。综合来说，农业转移人口的市民化能力有限，市民化意愿不甚坚定，一种被城与乡牵扯的矛盾心态造成了“半城镇化”的现状。马克思指出：“由于人类本性的发展的规律，一旦满足了某一范围的需要，又会游离出、创造出新的需要。”[2]新型城镇化是以人为核心的城镇化，关注的重点是人退出农村融入城市过程中的各种合理正当的生活需要和与之相适应的权利保障机制。只有达到一定的需要满足程度，才能获得市民化的自由。

（二）城乡二元结构体制带来的利益差明显

从城乡关系看，政策和体制导向下城乡非均衡发展催生的市民化态势也是造成农业转移人口转变为城市人口过程不通畅的深层次原因。改革开放前，为建立起完整的工业体系，农村农业生产很大程度上服务于城市工业，政府也实行限制农村人口进城的政策，城乡发展日渐二元化。尽管改革开放后部分乡村地区的乡镇企业蓬勃发展，但就总体而言，广大农村相对落后于城市。随着城乡人口流动的持续解绑，拥有着更完善公共设施与服务、更广阔就业机会与致富前景的城市生活不断吸引着农村剩余劳动力。越来越多农业人口走出农村，进入城镇转换成其他产业行业的劳动者，这些劳动者即农业转移人口群体，他们在我国城镇化进程中发挥着重要的建设和推动作用。他们跟随着城镇化的前进步伐形成越来越明确和强烈的市民化意愿，市民化态势由此兴起。作为游离于城市参与生产生活的一个群体，他们“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[3]17。然而尚处于缓解过程的城乡二元体制矛盾对农业转移人口的市民化进程造成了严重掣肘，户籍制度下的城乡利益差不易弥补，城镇户籍所附带的经济利益和隐形社会福利是乡村不能比拟的。同时，农业转移人口的利益获得整体上远不及城市居民，市民化的社会资本不足。此外，农业转移人口自身的人力资本也不能很好地适应城市的劳动力需求和标准。总之，农业转移人口受阻于成为城市市民所要承担的高成本。

（三）城市内部的矛盾衍生

从矛盾衍化看，农业转移人口市民化不仅存在市民化意愿和市民化成本、城乡差异的矛盾，而且随着城镇化率的提高，转化或衍生出城市内的矛盾。在城市扩张过程中，土地的城市化未能完全带动人口的城市化。相当一部分未落户的转移人口成为城市低收入群体且不能享受与市民同等的社会保障，城市内人口的贫富差距更加突出。从农业、农村转移出来的流动人口源源不断进入城市更加大了城市内就业竞争、空间承载和社会治理等压力。但农村转移人口的市民化速度和态势是难以迟滞的。逐渐成为农业转移人口主力军的新生代农民工对乡村的依附情结淡薄，他们更为坚定地期盼城市高品质生活，愿意选择城市作为归宿。与之不相适配的是，城市内的市民化政策和转移人口接纳环境尚待完善。从政策实施主体的视角出发，实际上就是地方政府在推进城市化中难以独自负担接纳新市民的成本。加之部分地方政府仍怀揣着只要GDP增长就好的政绩观念，不仅不愿增加财政资金投入用于接纳转移人口，城市的产业规划发展也没有更多地为外来人口考虑。由此，农业转移人口的市民化需求与地方政府推进市民化的动力之间也产生了芥蒂。显然，城市内矛盾主要是在政策制度因素制约下形成的。农业转移人口的市民化是从职业就业为起点、最终落脚在城市正常生活的过程，它亟待居住、社会保障以及财政支持等方面的系统政策和机制为农业转移人口创造更多的市民化空间和环境，以妥善化解各方面矛盾。

三、农业转移人口市民化的路径选择

农业转移人口的市民化要通过完善配套的政策和机制有序实现，是一个集成改革的系统工程。在市民化过程中，农业转移人口为满足自身各方面需要面临着各种差异性挑战和矛盾。从事非农产业职业到城市市民身份的过渡，不仅依靠这一群体自身的努力奋斗，也亟待整体协同、重点推进的改革为他们化解政策性阻碍和社会性掣肘，以切实共享城镇化的发展成果。

（一）从收入分配出发增强农业转移人口市民化的底气

收入来源是农业转移人口在城市稳定就业和生活的依仗，然而农业转移人口的收入现状令人忧“薪”。農民工进城后大多进入工资收入不高、劳动强度大的劳动密集型企业或缺乏技术含量的服务业，并且欠缺相对称的劳动环境和福利待遇。在市场体制中资强劳弱的情况使得企业出现欺压农民工的倾向和现象，一些企业利用农民工群体整体文化素质不高、法律意识不强的弱点与之签订不合理的劳动合同，拖欠工资问题频发。尽管各地政府也出台劳动者劳动保障权益的相关规范，但多是以政府文件形式发布的行政措施，在权威性上不及法律保障。因此，保障农民工在内的农业转移人口工资收入的政策制度和法律保障力度不够。对此，党的十九届五中全会对政府和市场关系的最新表述提供了解决思路：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”[4]对于农业转移人口的劳动权益保障问题，必须由市场和政府打出有质量的组合拳来解决。通过提高劳动力要素市场化配置水平，不断规范和完善收入分配制度，“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬”[5];落实执行监管和整治职责，健全信用记录约束机制，为市场秩序注入更多公平公正的法治因子，监督和激励企业积极承担社会责任，确保农民工劳动付出有相应的回报。

农业转移人口需要寻求其他收入来源以增强市民化底气。马克思认为，人的自由发展建立在占有并支配一定的生产资料的基础之上，他提出“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”[6]832，使个性解放和发展不再受限。在中国特色社会主义农村土地集体所有制有效实现形式的实践探索中，“三权分置”就是符合马克思观点的现实创新路径。占有集体土地所有权的农民通过土地承包权、经营权的流转参与土地要素的财富分配，获得个人收益。对于农业转移人口而言，农村户籍下的土地是仅有的可支配的生产资料。因此，农业转移人口可以依靠除工资收入外的土地为自身市民化加码。就现实性来说，农业转移人口群体的就业收入增长追不上城市房价的涨幅，在城市无生产资料和缺乏社会交际也很难走创业路子，更遑论其不确定的风险性。除了劳动工资收入，他们应该更多希冀于从农村土地的承包权和经营权中获得财产收益。另一方面，在基本公共服务均等化暂未实现全面覆盖的背景下，土地也承担着农业转移人口失业保障及其家庭年老成员养老保障的社会功能。概而言之，为保障农业转移人口平稳有序市民化，通过土地获得收益的方式需要兼顾经济效益和社会效益。

当前，首先要深入推进农村集体产权制度改革，对农村集体资产产权的归属、权责和保护等方面存在的问题进行系统清算和整治，构建农村集体资产监督管理试行平台，进一步保证农民在土地“三权”配置中的主体地位，使包括农业转移人口在内的集体经济组织成员更充分享受集体经济发展成果。其次，规范推动土地流转，在广大农村地区坚持农地农用，做好经营农业生产效率与社会功能的政策协调。合理设置流转主体选择的限度，降低流转成本，让经营权得到有效配置。最后，逐步明晰健全农业转移人口顺利进城后的“三权”保障或有偿退出的政策和法律，为城乡正常流动创造有利环境。

（二）以技能培训为抓手提升农业转移人口市民化能力

农业转移人口具备的就业技能是影响其市民化能力的关键条件。随着城市产业调整转型和技术进步，资本有机构成不断提高，劳动力市场需求向具备一定职业技能素质的产业工人倾斜，从事简单体力劳动的低技能劳动力则相应走向过剩，被动地在行业间流动。由于整体文化和技能水平不高，农业转移人口的就业能力相对低，就业稳定性差。为保证赚取维持正常生活的工资，低成本低技能的农业转移人口劳动力不得不加大劳动强度，延长劳动时间。他们不仅自顾不暇，甚至影响对下一代的培养，形成代际恶性循环的隐患。因此，农业转移人口存在提升就业技能的迫切需要。但对于农业转移人口来说，经济收入本就有限，如何能够付出额外的成本提升劳动能力？提升就业技能是否能保障稳定就业？从企业营利的角度看，为低成本劳动力花费专门的素质培训费用也是不必要的。农业转移人口群体要摆脱这一困境，有赖于城市以就业帮扶为重点的基本公共服务支持。

有针对性地供应就业方面的公共服务有利于提升农业转移人口文化素质和技能水平的整体质量，同时也在一定程度上提升农业转移人口承担市民化成本的能力。在城市基本公共服务优先满足城镇本地居民，政府短期普遍无力实现全面覆盖数量庞大的农业转移人口的情况下，农业转移人口适应城市生活生产节奏不仅要求逐渐调整、突破户籍限制，更迫切需要有针对性地供應部分公共服务，使政府促进市民化的财政投入发挥提纲挈领的作用，以保障农业转移人口的身份转换平稳过渡。具体而言，就是要开展对农业转移人口的教育培训帮扶。马克思通过研究劳动力的再生产认识到，“要改变一般的人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练”[6]195。通过就业技能的相关教育培训，农业转移人口将更好地适应随城镇产业转型升级和新兴产业发展而调整的劳动力市场选择标准，并以此为契机提升综合素质，更加从容地融入城市生活。

政府负责组织教育培训，企业则是开展教育培训的关键角色。政府以补贴的方式直接激励农业转移人口和企业参与教育培训，探索优化教育培训渠道等。而企业开展的教育培训能够让农业转移人口更加贴近劳动生产，在“干中学”的过程中准确把握技能提升的目标和定位，以踏实的心态真正受益于技能培训。因此，为提高农业转移人口参与教育培训的积极性和主动性，政府要为企业实施教育培训做好“搭台”工作，要努力创设形成劳动技能教育培训体系的政策环境，引领多元主体如企业、职业院校等合作探索具体的教育培训方式，并完善对教育培训的监督与规范。此外，要保持对劳动保障和其他基本公共服务的关注和跟进，让农业转移人口稳步积累人力资本，早日实现从谋生劳动向体面劳动的转变，提升其市民化能力。

（三）在城乡融合发展的时代新格局中有序引导市民化

市民化的推进问题必须放到城乡融合发展的新格局中来统筹考虑。农业转移人口的市民化是农村富余劳动力向城市转移的过程。外来人口的持续增长和大量农业转移人口未能向市民化跨出实质步伐的叠加压力，使得城市尤其大城市的发展弊病丛生。同时尽管农业转移人口进城间接提高了农村土地使用效率，但人才流失却成为严重制约乡村振兴的因素。因此，城市和乡村任何一方都无法在人口流动大潮中独善其身，市民化所带来的挑战和代价必须在城乡协调互动下共同化解和承担。城乡融合发展是在否定城乡分离的基础上构建城乡和谐关系的重要举措，要求实现城乡之间优点的互相补充、要素的自由流动和发展的互相依托，在城乡互惠中提升城市建设质量，激发乡村发展动能。健全城乡融合发展体制机制，有利于打破城乡的交流隔阂，逐渐改变人口由乡村到城市的单向流动状况，并进一步协调平衡城乡的要素吸纳能力，从而形成对农业转移人口行为理性的柔性引导，推进农业转移人口有序市民化。

城乡融合发展新格局下的就近就地市民化为多数农业转移人口市民化提供了更为可行的现实选择。大城市与乡村之间有着中小城市、小城镇等作为联结枢纽，看似分界的“过渡地带”，却有一定的市民化空间可待挖掘。城乡之间要打通要素的流动循环离不开这些枢纽发挥连接城市、服务乡村的功能。大城市-中小城市-小城镇的逐级辐射，在缓解大城市资源环境承载压力的同时提升中小城市承载能力，带动小城镇融入城市圈，促使更多的集聚区涌现。这些集聚区域通常要素流通频繁、交通便捷，是城镇化梯度式发展的自然结果，具备提供城镇综合服务供给的潜力，给农业转移人口的市民化提供了成本更低、风险更小的就近选择可能，同时为打通城乡互动的“最后一公里”作好了铺垫。因此，通过推动城乡要素自由流动有利于开辟就近就地市民化的场域，就近就地市民化的推进也将促进城乡要素流动更加畅通。

在推进城乡融合发展背景下，依照就业、居住、落户的序列重点规划将使更多的集聚区真正成为农业转移人口就近就地市民化的可行之选。第一，由于“受分工制约的不同个人的共同活动产生了一种社会力量，即扩大了的生产力”[7]。产业的区域分工协作发展会促进社会生产力的空间拓展，相应地提供更多就业机会。以大城市的产业结构调整来引导大、中、小城市间的产业承接，形成产业协作集群，促进农业转移人口市民化的分流。通过促进城乡产业分工协作，加强城乡科技、管理、产业业态等交流与联系。重视县域产业培育设施和平台建设，强调利用农业相关科技促进农业产业链的培育和发展。梯次层级的产业分工协调将有效提升对农业转移人口就近或回流就业的吸引力。第二，以常住人口为基准的基本公共服务供给是“农业转移人口社会融合的核心驱动”[8]，关系着农业转移人口市民化权利的实现。城镇化现状表明，单靠政府直接提供公共产品无法满足常住人口日渐增长的需求，公共产品的供给主体和承担成本主体必须走向多元化。为此，可以通过建立常住居民反馈渠道和机制促进公共产品供需匹配，形成政府、个人、企业多主体共同分担公共产品供给成本的局面。第三，就近就地市民化的住房成本是相对容易承受的，而影响农业转移人口安稳落户的关键在于集聚区的宜居度。作为城乡融合的重要节点，它更易将城市的治理理念与乡村的生态宜居有机结合起来，以城市的先进治理理念推进社区化治理，以生态元素融入居住区域，增强农业转移人口的归属感，使农业转移人口更有意愿作出就近就地落户的空间选择。

参考文献：

[1]苏小庆，王颂吉，白永秀.新型城镇化与乡村振兴联动：现实背景、理论逻辑与实现路径[J].天津社会科学，2020（03）：96-102.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第四十七卷[J].北京：人民出版社，1979：260.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会   夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：17.

[4]中共十九届五中全会在京举行[N].人民日报，2020-10-30（01）.

[5]中共中央   国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2020（15）：14-22.

[6]马克思.资本论：第一卷[M].北京：人民出版社，1975.

[7]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第三卷[M].北京：人民出版社，1995：85.

[8]史桂芬，沈淘淘.新型城镇化背景下农业转移人口社会融合路径[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2021（03）：103-114.

[收稿日期]2022-01-20

[作者简介]林梓元（1998—），男，江西吉安人，福建师范大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向：中国特色社会主义政治经济学。