关于行政规范性文件备案审查工作实践的几点思考

近  年来，在市人大常委会的有力指导下，虹口区人大常委会积极推进行政规范性文件备案审查工作，在常态学习、沟通联系、内部协调、向外借力等工作机制方面进行了有益探索，建立了年度报告制度，依法推动行政规范性文件备案审查工作，并针对行政规范性文件备案审查工作实践提出了相应的思考。

一、实践中需要研究的问题

（一）審查对象的范围需要进一步明确

以市人大常委会制定的备案审查条例和市人民政府制定的《上海市行政规范性文件管理规定》为例，两者对于行政规范性文件定义的表述比较一致，但是对于文种的列举存在差异。比如，通知、意见是否属于行政规范性文件，存在不同界定;在实践中，对于行政机关制定的行动计划、实施方案等文种是否属于行政规范性文件，也有不同看法。

（二）审查依据的标准需要进一步具化

目前行政规范性文件的审查标准主要是合宪性、合法性、适当性等，对于每一种标准都区分了若干情形，但这些情形对实务操作的指导还不够具体。以合法性为例，在对照上位法依据时，需要考虑部分上位法长时间未作修改，与当前实际已经不符合的情形。有时同一领域的上位法之间也可能存在不一致的情形，如果对审查标准把握不到位，会影响判断结果。

（三）审查程序的流程需要进一步细化

工作办法以及备案审查条例对于审查程序都设置了专门的条款，设定了不同的审查程序形式。但这些审查程序大多为非必经程序，且在实践中，座谈会、听证会、论证会等审查程序缺少配套的具体流程设置，审查论证的严谨性不足，影响审查结果的科学性和权威性。

（四）审查工作的全面性需要进一步加强

主要表现为报备机关报送的行政规范性文件制定的说明材料针对性不强，特别是对上位法规定的原则、要求予以细化，或者结合区域实际、体现区域特点而创设的关键性条文，其必要性、可行性、合理性的依据不够突出，说法释理不够充分。此外，就区政府对行政规范性文件进行专项清理，以及对政府组成部门制定的行政规范性文件履行管理职责等工作的监督可进一步加强。

二、对策和建议

（一）提高站位，强化重要意义认识

对于区级人大和政府而言，加强行政规范性文件备案审查是推动文件制发主体从源头上保证合法、合理、适当性规范的重要手段，也是对抽象行政行为依法开展监督的重要体现，对于保证我国法律体系的完整性、系统性，提高依宪执政和依法执政能力，运用法治化思维提升区域治理能力和治理水平具有重要意义。因此，既要善用外脑、借势借力，也要勤练内功、提高能力，探索加强与司法机关、大专院校等的衔接联动。

（二）加强交流，形成双向工作合力

按照“有件必备、有备必审”的要求，对行政规范性文件备案审查范围的认定宜宽不宜窄，不仅要看规定的文种形式，更要结合文件的实质内容，即，是否涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用等特征来判断确定。区级人大要定期与区政府开展沟通、协商，加强对新文种的分析研判，在行政规范性文件范围的确定上尽可能取得共识。

（三）聚焦重点，探索要素评价标准

对于目前合宪性、合法性、适当性以及符合党中央的重大决策部署或者国家重大改革方向等标准的理解应当更加全面，在做分析判断时，应对各项标准进行整体把握。同时，在价值取向判断和文义判断的基础上，需要辅以要素评价法，从原则评价升级到要素评价。比如，针对制定、修改、废止文件的不同情况，分别研判积极因素，即应具备的要素，以及消极因素，即不能出现的要素;在合法性审查中，要把与上位法不完全一致的表述作为重点审查的要素。当然，要素式评价标准本身也要随着实践的深入进行动态修正。

（四）提升质效，完善论证流程设计

对于行政规范性文件，特别是可能存在问题的文件，需要通过一定的流程设置来论证并确定最终结果，避免随意性。论证的流程可包括参与人员的选定、必要材料的收集、焦点问题的剖析和论证、研究方案及表决方式的通过等。对于问题比较明显、简单或区政府予以认可的情况，可以设计简易流程，简化论证过程。