公路PPP项目投资风险控制策略研究

高子雲

摘要 公路是重要的基础设施建设项目，具有投资成本高、建设周期长、施工条件复杂多变、社会影响面广等特点。为高效适应城市化发展中的公路基础设施需求，各地区积极探索推行PPP模式，通过资源整合和优势转化来提高公路工程建设、维护和使用的效率与效果。作为一种新模式，PPP项目投资也存在较多的风险，需要结合项目实践进行科学、全面、深入分析。文章在概括介绍公路PPP项目的基础上，就该类项目投资过程中存在的主要风险，以及相应的风险控制策略进行了探讨分析，为项目投资主体开展风险管控提供参考。

关键词 公路;PPP项目;投资风险;风险控制

中图分类号 U415.13 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）07-0190-03

0 前言

公路是连接地区之间的重要通道，是经济、社会、文化等领域发展的基础条件。《国家公路网规划（2013—2030年）》明确，今后十几年，中国将投入4.7万亿元，到2030年建成总规模约40万km的国家公路网，普通国道总规模约26.5万km，高速公路约11.8万km。在基础设施建设进度和力度“双双”提速的背景下，公路工程项目建设和运维的成本也在不断增加，这使得政府基础设施建设方面的资金投入持续增多，基础设施建设的“担子”加重。在政策的指导下，各地区陆续推出了公路PPP模式，即政府与企业等私营组织之间开展公路基础设施项目方面的合作。这种模式不仅优化了政府与社会在公路基础设施建设方面的关系与功能，同时也弥补的政府在公路工程投资、建设与运维方面的不足，使公路项目建设的方式趋于合理[1]。参与项目投资的企业等主体在PPP项目中势必会面临各种风险，需要在项目投资全过程中进行风险识别与控制，以确保项目投资参与的稳定性和有效性。

1 公路PPP项目概述

公路PPP项目是近年来我国工程项目建设领域出现的新的项目开发模式。对于项目投资主体来说，公路PPP项目投资风险控制的前提和基础是要充分了解PPP模式的概念和特点，掌握公路PPP项目的优势，以便进行科学、深入地分析论证。

1.1 PPP模式的概念和特点

PPP模式又称为公共私营合作制模式（Public-Private-

Partnership），指的是政府和企业等社会性资本共同合作，开展基础设施工程项目建设，或者提供合适的公共设施和公共服务的项目合作模式[2]。结合概念及模式的实际应用情况来看，PPP模式具有三方面的特点：

（1）合作内容的公共性和多样性，即PPP模式涉及的合作内容除了基础设施工程、公共设施外，还包含公共服务，这些项目普遍具有属性方面的公共性，是政府履行公共管理和公共服务职能的体现[3]。

（2）合作方式的规范性。PPP模式是由政府与具有盈利性的企业之间围绕特定的公共产品或服务供给而确立的合作关系，这种关系通常体现为双方或者多方签订的项目合作合同。

（3）参与对象的广泛性。PPP模式是政府与社会资本的合作，虽然政府参与项目的部门较为固定，但参与项目的社会资本即企业往往是广泛的，任何符合政府招投标要求的企业，都有机会参与到项目的开展中，实现了社会资本融入政府公共产品或服务供给方面的机会均等化[4]。

1.2 公路PPP项目的优势分析

结合PPP模式的概念，可以将公路PPP项目理解为政府与企业等社会资本围绕公路项目开展的合作。作为一种新型公路项目投资模式，PPP模式具有以下几方面的优势：

（1）合理利用社会资本，充实政府基建力量。基础设施建设力量是衡量政府服务社会、市场发展能力的重要标准[5]。在当前营商环境持续优化的背景下，公路等基础设施的建设情况会直接影响到市场主体的入驻情况。因此，越来越多的政府开始关注公路等基础设施项目的建设。相较于传统公路项目投资建设模式而言，PPP模式为政府合理利用社会资本进行公路项目建设创造了条件，政府一方面通过严格的招投标模式确定有资质、有能力的企业进行公路项目合作，提高项目合作的能力，另一方面将社会资本优势明显的先进技术、高效管理等内容融入公路项目投资建设中，能够有效提高公路项目建设的质量和建成后的运营管理，降低了政府在公路建设与运营维护方面的资源投入，弥补了政府投资的资源短板。

（2）利用政策紅利，提高公路施工效益。效益是公路项目投资与建设中重点关注的内容[6]。在PPP模式下，政府与企业合作完成公路项目建设，双方共同承担对公路项目的管理运营工作。在较大程度上提高了公路工程项目建设的效率，降低了项目投资建设的成本，有利于实现基础设施建设领域的可持续发展。同时，该模式下政府会通过一定的政策扶持、优化政策供给、优惠条件配备、贷款担保等方式来为企业提供更多项目建设方面的便利性条件，使企业能够更好地参与到公路项目投资建设之中，提高了公路施工方面的经济效益、社会效益和资源效益，使公路项目投资建设的效益实现最大化。

（3）化解政府与企业风险。风险是项目投资中普遍存在的内容。对于政府来说，PPP模式的应用是社会资本以合理、合规的方式转化为公路项目建设资本，在一定程度上减轻了政府的财政压力，保证了政府公路项目建设的高质量完成。对于企业来说，PPP模式的应用为企业进行合理投资创造了路径支持，企业在公路项目方面的投资，可以有效降低自身的资产负债率，并使自身在公路等基础设施投资建设方面有更广阔的参与空间。

2 公路PPP项目投资中存在的主要风险

在前期的项目论证中，企业可以通过调查研究与可行性分析等方式明确一些风险，但在项目投资建设的整个过程中，普遍存在风险增加的情况。因此，在参加PPP项目的全过程中，企业都要对投资中可能出现的风险进行分析和防范。具体来说，企业面临的主要风险有以下几方面：

2.1 法律政策风险

目前国家和地区在基础设施建设方面的法律政策稳定性比较强，但在具体的项目投资建设安排方面存在较强的灵活性，这就导致企业在PPP项目投资方面存在较多的不确定性。在“双碳”背景下，政府对公路项目的生态环境效益的要求正在逐步调整，而这方面的政策乃至法律调整，会直接使企业在投资额、投资类型等方面面临一些新的要求，企业参与政府公路项目投资的内容也需要随之进行调整，导致企业在PPP模式适应方面的难度增加[7]。同时，企业内部对于法律政策框架下的公路项目投资的理解和认识也存在较大差异，容易引起在项目投资具体工作落实方面存在协同性不强的问题，进而导致项目投资进度迟缓、标准落实不严格等问题，给企业的投资造成了较多的风险隐患。

2.2 金融投资风险

追求自身利益最大化，同时兼顾政府利益，是PPP项目投资中企业的主要关注点。对于企业来说，资金是公路PPP项目投资的主导性资源之一，而自身在资金方面可能面临的风险主要有项目融资长期贷款利率、施工材料随市场波动的变化对公路项目总造价的影响、施工前期未完成明确的施工图预算等，这些情况很可能会导致项目后期投资出现超额的风险[8]。同时，在公路项目建设中，政府可能会出现投资预算不足等情况，也会导致其在支付给企业的工程款方面出现延期，导致企业遭遇金融风险。再者，企业也可能会因为融资能力偏低、融资渠道单一等情况，如果企业合作的贷款人无法满足对工程的支付能力需求，就可能会出现融资方面的风险。

2.3 项目建设风险

项目建设是项目投资的主体性内容，也是项目投资风险的多发“区间”。项目建设中出现较多的风险就是进度风险和成本风险。在进度方面，如果前期的征地拆迁工作出现滞后甚至停滞，使企业无法按照合同约定的内容进行施工，出现难以履行合同约定的情况。同时，企业在公路项目施工过程中的材料成本、人员成本等成本方面的变化，造成项目建设方面的成本出现波动，使企业在项目建设的稳定性方面遭遇困难，面临项目建设管理方面的风险。

3 公路PPP项目投资中的风险控制策略

风险的根源在于不确定性。公路PPP项目投资中的风险控制主要应当遵循不确定性识别、风险评估和风险控制的逻辑开展。结合上述主要风险，企业应当重点落实以下几方面的風险控制策略：

3.1 细化法律政策变化分析

法律政策风险对公路PPP项目的影响是广泛而深远的。在项目投资中，企业要重点关注党和国家在基础设施尤其是公路基础设施建设方面的政策方向，并以新形势、新情况为依据，对项目投资的法律政策风险情况进行分析，保证项目投资中的法律政策风险分析与研判的准确性[9]。在当前背景下，企业要重点研究《绿色交通“十四五”发展规划》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》等相关规划内容，对“智慧公路”“低碳公交”等公路基础设施建设项目的发展动态进行政策法律方面的分析，明确相关项目投资过程中可能面临的新政策、新法律，确保项目建设前期的法律政策分析的准确性和有效性。在实际的项目投资过程中，企业也需要加强与政府部门的法律政策沟通确认，将政府在政策法律方面的信息优势转化为自身防范PPP项目投资方面的法律政策风险的能力。同时，企业要加强行业领域内关于公路PPP项目投资风险方面的典型案例搜集与分析，从实际案例中总结关于项目投资中可能出现的法律政策风险内容，并据此制定相应的风险研判与防范机制，确保企业具有法律政策风险防范与控制方面的意识与能力。

3.2 严格把控项目金融风险

对于企业来说，公路PPP项目的投资性质决定了在这方面面临较多的投资风险[10]。因此，企业要根据项目投资中的投资类型，对可能发生的金融风险进行精细化分析和严格把控。按照项目投资方面的资金来源，企业可以从三方面把控投资中的风险：

（1）规范内部资金使用。企业要定期对投资项目的资金分配和使用情况进行梳理，并根据风险模型提示，对公路PPP项目的资金状况进行严格管控，确保项目资金使用的规范性和严格性[11]。

（2）强化政府资金跟踪督促。政府在项目建设方面的阶段性资金结算，是公路PPP项目投资资金的补充。为保证企业不会因为资金短缺等情况，延迟项目建设进度，企业要安排专门的团队跟踪政府的资金结算进度和状况，确保阶段性结算的顺畅和有效，避免结算不及时导致的金融风险。

（3）拓展贷款渠道。贷款是企业获得公路PPP项目投资资金的重要渠道。在当前金融市场存在较多波动性的情况下，银行等金融机构在项目投资方面表现出的审慎度越来越高。为更好地保证PPP项目的投资，企业应当加强与不同金融主体之间的协作，打造多渠道的贷款融资渠道，为项目投资提供坚强的金融后盾。

3.3 细化公路PPP项目建设职责

企业作为投资主体，承担着公路PPP项目投资的大部分风险，而这些风险的发生往往是项目投资建设中的某一环节或者流程出现了问题[12]。因此，企业在公路PPP项目投资方面的风险控制重心应当放在投资与建设的“一线”。在这方面，企业要重点实施责任制，即明确具体的投资风险控制责任主体，并通过明确的制度和详细的投资风险控制责任书来确定具体的风险控制责任，使整体的项目风险控制责任细化为部门乃至岗位的责任，形成完整的投资风险控制责任体系。企业可以根据投资项目参与的部门，明确部门以及部门主管承担的投资风险控制责任，然后由部门主管根据每个岗位职工的工作内容，明确其所应当承担的投资风险控制责任。同时，企业也要加强公路PPP项目建设责任落实情况的跟踪监督，即安排专门的部门和人员督促、要求责任部门和责任个体严格按照制度或者责任书规定的内容落实投资风险控制责任与义务，保证项目投资风险控制的有效性 [13]。对于监督过程中发现的问题，除了进行及时指导以外，还要对问题整改的情况进行持续性的跟踪，确保问题得到有效解决。这种通过自上而下的责任划分以及现场的责任监督可以保证投资内容落实的规范性、严格性，避免因为人的失误而出现公路PPP项目建设出现突发状况，防止投资风险的出现。

4 结语

公路PPP项目投资中，企业是以承包项目投资的乙方的身份参与到相关项目投资建设活动之中的。在这种项目中，企业所面对的甲方是具有公共管理与服务职能的政府部门，双方在性质、职能等方面的差异，使得项目投资过程中会出现诸多的不确定性因素，进而引发公路PPP项目投资风险的发生。考虑到当前公路PPP项目投资方面面临的主要风险，企业应当在细化法律政策变化分析的同时，严格把控项目金融风险，细化公路PPP项目建设职责，确保公路PPP项目投资风险控制的有效性。

参考文献

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