从规划到治理：儿童友好城市建设路径的反思

■颜学勇 李宏伟

在非洲流行着一句谚语：“养育一个孩子，需要一个村庄”（It takes a village to raise a child.），这表明儿童的生存与发展离不开其所在环境。而随着全球城市化水平不断提高，城市已然成为儿童最主要的生活空间，预计到2050年，世界上近70%的儿童将生活在城市地区[1]。城市化对儿童的影响是巨大的：一方面，传统关系紧密、结构稳定安全的“村庄”小生态圈被人际关系较为疏远、空间较为分化的“城市”大生态圈所取代；另一方面，伴随着工业化与现代化，诸如环境污染、交通事故等城市病也成为威胁儿童生存与发展的新风险。如何在城市化时代营造有利于儿童生存和发展的环境已经成为全球各国面临的重要挑战。

就中国而言，儿童友好既是经济社会发展到一定阶段的形势所需，也是国家治理理念提升背景下的必然选择。根据国家统计局数据，2021年末我国常住人口城镇化率已经达到了64.72%，这意味着我国已经基本进入了城市社会时代。越来越多的儿童正在或即将成为城市居民。随着我国先进生产力的发展迈入新阶段，国家治理的价值取向转入实现共享发展，不断满足人民日益增长的美好生活需要已经成为治理的重心所在。城市承载了人们对美好生活的期待，以儿童友好为取向营造城市，在很大程度上即是营造对所有人友好的城市。因此在“儿童友好城市”成为国家层面政策倡议之前，便有不少城市开启了创建“儿童友好城市”的实践探索。

我国“十四五”规划和新一轮儿童发展纲要都将儿童友好城市列入建设目标，“十四五”规划更是明确指出未来5年我国将建设100个儿童友好城市。创建儿童友好城市的蓝图即将全面铺开。问题在于，作为一项政策倡议，国际国内都缺乏关于如何建设儿童友好城市的统一标准和具体指引，不同国家和地区对什么是“儿童友好”的理解和政策实践侧重点并不相同。如何将国际理念与本土现实融合，如何构建全国层面和地方层面理论与经验的良性互动，探索具有中国特色的“儿童友好城市”建设之路是决定能否真正实现儿童友好的关键所在。

一、儿童友好的起点：风险、需求与涵育

建设儿童友好城市的起点，是如何认识和理解“儿童友好”。尽管20世纪末联合国儿童基金会就已经提出“儿童友好”的概念，但对于如何界定儿童友好以及如何建设儿童友好城市还缺乏统一的定义。1989年《儿童权利公约》中提出的儿童具有生命权、受保护权、发展权和参与权被认为是儿童友好最基本的价值取向，即儿童友好就是尊重儿童的以上四项权利。联合国儿童基金会具体列举了9项基本要求：（1）人身安全有保障，免受剥削、暴力和虐待；（2）人生有良好的开端，健康成长，备受关怀；（3）能获取基本服务；（4）能享有优质、全纳、参与式的教育和技能培训；（5）能对影响到其本人的一切事项自由发表意见并影响相关决策；（6）能参与家庭、文化、城市／社区和社会生活；（7）能生活在清洁、无污染、安全、有绿化空间的环境中；（8）能与朋友见面，有地方供他们玩耍和娱乐；（9）不论种族、宗教、收入、性别、能力，都能拥有平等的机会[2]。

我国在在引进和探索“儿童友好”这一概念的过程中，不同的主体也融入了各自的理解。北京永真公益基金会较早发布了《儿童友好社区建设规范》，其中从“制度建设、空间营造、服务提供和文化建设”四个方面提供了关于儿童友好社区建设的基本指引。在实践上，不同城市在探索儿童友好的过程中都提出了各自的政策目标。如长沙将儿童友好区分为政策友好、服务友好、福利友好、空间友好和环境友好5个维度；深圳的儿童友好城市建设则包括制度体系、空间体系、服务体系和参与体系4个方面。以上探索为国家层面的政策出台提供了基础。2021年国家发改委联合其他部门发布《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，明确指出要从“社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境”5个方面构建儿童友好。以上地方性的探索和国家层面的指导性意见都将成为各地创建儿童友好城市学习借鉴的对象和政策依据。这也意味着儿童友好城市本身并没有一个标准模式，在即将兴起的围绕创建儿童友好城市的政策学习与政策创新过程中，对儿童友好的理解将更加多元化。

图1 儿童友好的三个层面

比较国际国内对儿童友好城市的理解我们可以发现，国际上对建设儿童友好城市的理解更多的是如何实现儿童权利的视角来界定的，而国内更多地则是从创建者的视角提出具体的着力方向。这也表明对于儿童友好的理解存在多个维度并涉及多种主体的共同行动。值得注意的是，儿童友好的目标应该是具有层次性的。友好的儿童环境必须包括3个方面：一是实现对儿童最基本层面的安全保障，对儿童所面临的风险具有充分的防范；二是为儿童发展提供条件，满足儿童多方面的需要；三是从社会需要的角度，将儿童涵育成为符合社会规范的成员。

安全是儿童最基本的保障，是决定其他需求是否得到满足的前提。受认知能力、身体素质和心理条件的影响，儿童更容易受到各种类型的伤害。而现代城市在为人们生活带来便利的同时，也塑造了诸多风险：基于城市空间形态的安全风险，如城市道路将儿童玩耍场所分割成诸多细小单元，车辆穿行带来了交通事故风险；基于城市社会关系的安全风险，如儿童在校园、商场等场所容易遭受拐卖的风险等。对于充满活力的儿童来说，安全体现在具有一定的行动自由度，城市需要设计适合儿童自由玩耍、奔跑和互动的空间。此外，城市应保障儿童获得平等的市民权和基本的社会福利，如流动儿童应当获得与其他市民同等的各项权利。

在保障儿童基本安全需要的基础上，儿童友好对城市还有更高的要求，即应当满足儿童更高层面发展的需要。儿童发展要求城市从以下几个方面考虑其努力方向：（1）福利性。城市应当为儿童生长发育、接受教育、社会交往等提供良好的条件。（2）趣味性。儿童对世界充满好奇，城市应当满足儿童探索世界的欲望，商品经济时代城市空间在很大程度上是资本进行利润生产和再生产的物质载体，在资本增值的内在驱动下城市空间生产与改造大多围绕刺激消费而展开，缺乏符合儿童审美的多样化、趣味性和非功利性的特征。发掘城市的趣味性，意味着对千篇一律城市面貌的反抗。（3）自然性。城市是对自然环境的人为改造，不少研究证明自然环境对提高儿童身心健康水平有着积极作用，因此儿童友好城市应当保证儿童拥有接触绿色自然空间的途径。

儿童友好城市不仅表现在对儿童权利的尊重和保护，同时也体现在社会对儿童的期待。也就是说，儿童友好也隐含了对儿童的涵育和规训。所谓涵育，是指通过塑造特定的社会氛围和文化环境对儿童的观念和行为施加潜移默化的影响，帮助儿童树立正确的价值观念、良好的行为习惯和文明的举止。所谓儿童友好并不是完全以儿童为中心组织社会生活，也不是以尊重儿童权利之名放弃整个社会对儿童教养的责任。儿童友好首先意味着营造有助于儿童成长的环境，帮助儿童学习和正确掌握现代社会规范，最终成为能承担一定社会责任的合格公民。教育是实现这一目标的首要途径，在现代教育体系中，家庭、学校、社会和政府都是构成整个儿童教养环境不可或缺的环节，应当努力构建全社会协同的育人格局。其次，鼓励和支持儿童参与城市公共事务和公共生活能帮助儿童建立对城市的归属感和认同感，确立其对社会和他人的责任感。因此创建儿童友好城市的最高层次的表现，是为儿童参与城市治理提供便利和支持。

总而言之，儿童友好城市既包括对儿童基本生存权利的尊重和保障，也包括对儿童发展、福利和自由的重视。对儿童友好的多种表现形式和多种发展层次的认识，构成了创建儿童友好城市的起点。在即将到来的营造儿童友好城市的热潮中，这个认知起点给我们带来的启示是：第一，儿童友好城市在形式上必然是一种地方性的实践。尽管目前已经存在诸如《构建儿童友好型城市和社区手册》（Shaping Urbanization for Children：A Handbook on Childresponsive Urban Planning）和《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》（发改社会〔2021〕1380号）等国际国内的标准和规范，但对如何建设儿童友好城市仍然没有统一的实施细则，在行动方案和实践上各地将有很大的自主探索空间。第二，创建儿童友好城市并不必然要以一定的经济发展水平为基础。儿童的生存和发展在任何时候都是非常重要的，对于不同财政状况的城市而言，完全可以根据其掌握的资源水准确定儿童友好城市建设的重点。儿童的需求是多层次的，因此对于经济发展相对落后的地区，创建儿童友好城市或社区并不是不可能的选项，依靠家庭、社区、企业等社会力量与政府的共同合作，循序渐进地推进儿童友好，从基本权利保障逐步过渡到促进儿童自由和发展仍然具有可行性。

二、作为儿童友好基础的城市空间规划

城市在本质上是一个经过人类改造的自然空间，城市空间容纳其居民，并在很大程度上塑造了城市居民的生活方式和福利后果。因此通过对空间进行设计和改造是展现城市儿童友好属性最直接、最快速的方式。回顾国际国内关于儿童友好城市的理论研究和地方实践，我们可以发现空间友好都被作为其中最重要的一个维度提及。这种经由城市空间设计与建设实现儿童友好的途径已经构成了当前创建儿童友好城市最主要的研究和实践路径，即儿童友好的城市规划路径。这一路径试图通过协调城市空间布局和各项建设，对各种资源进行综合部署来达到对儿童友好的效果。

空间需求是儿童对城市最基本的需求。具体而言，儿童对城市空间的需求大致包括3个方面：首先，合理的空间设计能够满足儿童活动的生理需求。活泼好动是儿童的天性，进行室外活动是儿童的基本生理需要。对于成人来说，城市中的街道、转角可能只是通行的空间，但对于儿童来说它们同时也是玩耍和休闲的好去处，离家较远的空间和绿化还能满足儿童探索世界和亲近自然的需要。其次，多元化的空间设计能够满足儿童社会交往的需要。不同年龄段的儿童对城市空间的需求也呈现较大差异。如学前阶段的活动空间主要是家庭和社区，幼儿园阶段的主要活动空间包括社区、公园和街道，而小学以后逐渐倾向于尺度更大的街道、学校乃至更具功能性的其他城市空间[3]。因此，城市空间规划应当在活动自由和安全保障之间寻找均衡，更细腻地考虑不同年龄段儿童的身心特点。第三，能够吸纳儿童进行营造的空间可以满足儿童的社会参与需求。在城市建设过程中，儿童作为城市居民的主体性往往被忽视，关于城市功能区域的确定、空间的分配以及特定场所的装饰都较少考虑儿童的意见。因此也有必要把儿童对城市空间的需求和审美纳入城市规划的考量，如从儿童的出行路径、审美观念等出发，吸纳儿童参与城市空间规划和整治[4-5]。

为了实现空间层面的儿童友好，一些城市在规划路径时引入了“1米高度看世界”的视角，倡导从儿童的视角看待城市空间，从而加深城市建设者对儿童需求的理解。并且在为儿童设计街道、公园、游乐场所乃至其他空间时，也必然要将孕妇、儿童照顾者（包括老人在内的家长）的需求考虑进来，因此对儿童有利的城市空间最终也有利于每个城市居民。在实践中，各地打造了“见学地景”“儿童优先区”“儿童玩耍街道/空间”“步行巴士”等多种多样的儿童友好空间营造策略，有效地满足了不同年龄段儿童在城市空间中的安全、社会交往、探索、休憩和参与的需求。

当然，对城市空间的儿童友好改造也可能面临多方面的挑战。首先，在城市不同区域进行适儿化改造的难度并不一致。以我国的城镇化进程为例，改革开放前我国城镇化率只有不到18%，到20世纪末达到了36%，进入21世纪以来，我国城镇化速度不断加快，到2021年底已经接近65%。快速城镇化一方面产生了大量新兴城市或新拓展的城市区域，另一方面原有城市空间也迅速老化。相对而言，在新兴城市或新拓展的区域营造儿童友好空间较为容易，可以通过具有前瞻性的城市规划实现整体性的儿童友好空间营造。但对于老旧城区而言，由于早期缺乏规划、建筑设施老化、人口密度高等原因，进行儿童友好改造的难度要高许多。其次，我国城市现有的空间形态也限制了适儿化改造。我国城市的办公区域和居住区域大多采用封闭式建造，普遍存在的围墙将机关单位、企业、小区与外部空间隔离开来的情况。封闭式管理是大多数居民安全感的重要来源之一，但同时也造成了空间区隔，不利于道路、游乐场所等空间的联结和共享；再者，城市空间改造必然涉及不同群体的偏好和利益。尽管对儿童友好的城市空间可能对所有人都是友好的，但仍然存在造成不同群体间利益冲突的可能。以儿童玩耍街道为例，将街道改造成适合儿童停留和玩耍的空间可能意味着减少或限制机动车道，对依赖机动车出行的居民来说必然造成不便。在空间资源相对有限的情况下，创建空间友好的儿童城市也必然产生一种空间政治。随着儿童友好城市建设的不断推进，以城市空间规划呈现儿童友好会逐渐转变成为更深层的治理问题。

三、儿童友好城市的治理维度

“孟母三迁”是广为国人熟知的故事，这一故事蕴含了中国传统文化对儿童与其生活环境关系的看法，相比于物理空间环境，古人更看重的是社会、人文环境对儿童的影响。显然，儿童友好不能仅仅依靠空间的营造来实现，更重要的是儿童所居住环境的文化氛围和社会关系状态。正如我国针对中小学生减负的问题，教育部门前前后后多次出台减负政策，然而对减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的效果并不显著，其痛点在于整个社会和家庭对子女教育竞争激烈的焦虑。这种焦虑并不能简单地通过政府管制减缓，只能依靠提升优质教育资源及其均衡化、转变社会观念以及更公平的升学制度等措施的协同来实现。

营造尊重儿童权利和有利于儿童发展的城市环境涉及多种要素和多元主体，并最终体现为社会关系的重构。因此，有必要把对城市空间规划的重视转向城市治理场景。所谓“场景”，是指“生活娱乐设施的组合，这些组合不仅蕴含了功能，也传递着文化和价值观。”[6]。以芝加哥大学的特里·克拉克（Terry Clark）为代表的研究团队提出的场景理论指出“特定区域文化与价值观蕴藏在社区、建筑、人口、风俗和群体性活动中，并外化为生活娱乐设施的功能、种类、布局的总和（场景）。文化和价值观通过区域场景来反映和形塑着人们的空间行为动机与现代生活秩序。”这一理论在生产和人力资本之外，强调了消费关系对城市社会的影响。基于这一理论的启示，我们也可以将儿童友好城市理解为由物理空间、社会活动主体、相应价值观和生活方式构成的文化整体。

在这一理论视角下，当前我国发展儿童友好城市的重点应当从关注硬件环境的城市规划路径转向关注文化环境的治理路径。以下主要从三个方面谈一谈基于城市治理场景推动本土化儿童友好城市实践的启示。

首先，以完善基础要素供给为儿童友好打好基础。所谓友好的要素，是指形成儿童生活与发展的硬件条件和软件条件的总和，包括空间环境和政策环境等内容。上文已经对儿童空间友好进行了讨论，这里重点探讨儿童友好的政策环境建设。目前从国际层面的操作手册、国家层面的指导意见到城市层面的行动计划都已经陆续出台，基本形成了较为完整的儿童友好城市政策体系。不过，创建儿童友好城市的实践通常是在城市甚至社区层面进行的，国家层面的政策和制度只提供了大致的框架。这些制度性框架为城市管理者配置资源、确定行动方案提供了合法性依据。城市管理者应当将“儿童友好城市行动方案”向社会开放，在广泛讨论的基础上寻求儿童友好的本地解决方案。这是尽量减少空间冲突、资源冲突的重要方式，同时也是避免儿童友好城市建设流于表面的关键所在。

其次，应围绕儿童的生活场景构建儿童友好知识。目前许多城市都已经进行了儿童友好城市的实践，但是根据场景理论，不同地区甚至不同街区都有其独特的背景性知识（con⁃text knowledge），这种区域文化的差异性使得基于某个城市经验总结出来的“最佳实践”在其他城市可能未必成立。也就是一个城市或街区创建儿童友好的实践对另一个城市或区域或许会缺乏现实意义。如在核心城区创建儿童友好社区可能拥有城郊社区无法比拟的财政资源和文化资源，但在空间上又会受到更多限制。也就是说，儿童友好城市的实践必须回应这种多样性，城市管理者应当对其辖区内的空间特点、基础设施、社会资源以及文化背景有充分了解，从儿童的生活场景出发而不是从空间出发，通过梳理儿童及其照顾者在城市中就学、游戏、休憩、陪伴、消费等生活场景，来形成关于如何实现儿童友好的本地性知识，这样才能更好地促进儿童友好城市建设的本土化。

最后，重构多元主体关系实现儿童友好协同治理。城市作为一个有机体，由家庭、社区、企业、社会组织和政府等多元主体互相关联形成。构建儿童友好城市需要明确儿童在城市中的主体性。政府、市场、家庭和社区围绕如何营造儿童友好环境建设亟须重新调整。计划经济时代，我国的城市公共部门和单位为儿童提供教育和其他福利支持，儿童的生活场景包括公立学校就学、单位社区的生活和公共游戏空间（如文化宫、公园）等。市场经济背景下，政府和单位从很多儿童生活场景中逐渐撤出（如子弟学校、文化宫的衰落），而市场和商业则成为塑造儿童生活场景（如私立学校、商业性游乐场所和校外补习班的兴起）的重要推手。过度依靠市场育儿资源很可能会限制儿童选择的空间和扩大阶层不平等。“如果当前国家、资本与家庭之间的关系不变，这会影响儿童友好型公共设施的利用率，高度商业化的空间仍会持续流行”[7]。因此儿童友好意味着要重构儿童友好的空间、服务和娱乐等方面的生产方式，政府和社区要在儿童公共活动空间和资源上承担更大的责任，以促进儿童的均衡发展。

总而言之，儿童友好仍是一个有待于在实践探索中逐步清晰化的概念，蕴藏着巨大的发展潜力。在以人民为中心推进城市建设的过程中，儿童友好的内容和逻辑将逐步浮现，成为重塑中国城市治理的重要动力。