从“管治”到“善治”：市域社会治理之正理
——兼论大庆市精细化网格治理的优化路径

杨庆玲，孙雪冰

（1.大庆精神及龙江西部经济社会发展研究中心，大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712；2.大庆市综治中心，黑龙江 大庆 163311）

社会治理是国家治理的重要方面，党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力”的概念，并指出“要不断创新社会治理方式，逐渐提高社会治理水平，以网格化服务为导向，建立健全基层综合服务管理平台”；党的十八届四中全会则正式采纳了“善治”的概念诠释社会治理的内涵；2017年，党的十九大对“打造共建、共治、共享的社会治理新格局”作出了新部署；直至党的十九届四中全会明确提出，要加快推进市域社会治理现代化，并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推行国家治理体系和治理能力现代化若干问题的重大决定》，将“推行网格化管理和服务”作为构建基层社会治理新格局的重要举措。

一、“管治”与“善治”：市域社会治理之内涵解读

市域社会治理在国家社会治理体系中居于核心地位，其上通省域社会治理，下达县域社会治理，乃三层社会治理体系的中间层级，既能有效破解省域社会治理中因跨地市资源信息融通困难而造成的“信息烟囱”难题，避免“重复信息录入”和“选择性治理”现象，又可弥补县域社会治理中因政府权力末梢因素而衍生的治理边缘地带执行力不足的顽疾，避免政策落地“打折扣、做选择、搞变通”[1]等现象。市域社会治理具有治理场域、治理层次的先天优越性，是宏观规制和微观治理层次发生勾连的中介环节，具有传递国家意志与回应公民需求的双重功能[2]，也最能突出社会治理的有效性。对市域社会治理问题的逻辑论证，应当以相关概念的解析为研究进路。

（一） “市域”概念的界定

关于“市域”概念的探讨共有三种观点。其一，“市域”是指一个城市行政边界以内的整个行政区域范围，按理说县级市也有市域范围。但是，根据中央对“市域社会治理”的界定，“市域”主要指“设区的市”所辖地域范围[3]。中央政法委将市域界定为设区的城市的行政区域与层级[4]。其二，有学者认为市域是围绕着市级行政单位而形成的区域融合发展单位，对于突破城乡二元分割的公共资源配置模式和实现多层次、跨区域的部门联合协作具有重要作用[5]。其三，还有学者认为所谓“市域”的概念，是包括村、镇、街道、社区在内的行政管理区域，也可以称之为“大基层”[6]。“市域”包含着以行政区划为基础所规划的所有地域范围[7]。从市域社会治理的治理层级来看，其应当包括城市社区治理、城镇及农村社区治理，同时突显“城乡联合治理”的功效，应当以“设区的市”所辖地域范围确定治理范围。

（二） 由“社会管理”到“社会治理”

1.社会管理的创新探索。党的十六届四中全会首次提出要“推进社会管理体制创新，加强和改进新形势下的群众工作，维护社会稳定”，党的十七大报告中再次强调要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层管理体制”。2010年10月，中央政法委、中央综治委确定了35个市、县(市、区)作为全国社会管理创新综合试点。社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。社会管理隐含着“管治”思想，侧重于对政府职能的强化。所谓“管治”是指通过多种利益集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式。虽然管治理念主张以“利益的调和”为基础，但亦强调政府的权威。

2.社会治理的经验总结。社会管理是一个持续演进的过程，中国共产党在社会管理工作中总结的成功创新经验告诉我们，国家治理模式应由政府主导的“一元单向管理”向全民参与的“多元集群共治”模式转变。在党的十六大创新探索的基础之上，中国共产党十八届三中全会指出，“要改进社会治理方式，创新社会治理体制”，此次正式提出“社会治理”的命题，标志着我国社会管理理论与实践的发展与创新达到了一个新的高度。国家治理工作的重心由“社会管理”向“社会治理”的转变是中国共产党人对马克思主义社会治理思想体系的有益探索。

（三） 市域社会治理之正理

基于前文分析，市域社会治理的概念可概括为：以设区的市级行政单位所管辖的地域范围为治理场域，在政府提供信息资源整合服务的基础上，以全体公民及社会组织为主，联合政府民生服务专业力量等多元主体形成的官民共商共治共享新型合作治理体制。市域社会治理作为联结宏观省域治理和微观县域治理的中间治理环节，是为国家意志和公民需求架设沟通渠道的枢纽。市域社会治理概念的提出契合了“善治”理论的主旨，尤其在中国共产党第十九届四中全会明确作出“加快推进市域社会治理现代化”的战略部署后，再一次将全民参与、官民共荣共治的话题引入研究者的视野。 《荀子·性恶》 有言：“凡古今天下之所谓善者，正理平治也”，“善治”就是使公共利益最大化的社会治理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[8]。善治所包含的十大要素即合法性、透明、责任性、法治、回应性、有效性、公民参与、稳定、廉洁与公正，均与市域社会治理高度契合，尤为重要的一点，“善治”不可或缺的一项关键要素——“积极的公民参与”正是市域社会治理的核心所在。从“管治”到“善治”，从“管理者”到“服务者”，从“刚性管理”到“柔性共治”，中国共产党正带领我们探索具有中国特色、时代特征的市域社会治理之正理。

二、权力本位与权利本位：网格化治理模式的转型突破

党的十九届四中全会提出，要健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务。自此，网格成为新时期我国城市基础社会治理的基本单位，网格建设成为各地创新发展市域社会治理工作的主要抓手，网格化治理已然成为精细化市域社会治理落地生根、赋权增效的着力点。

（一） 网格化治理范畴的厘定

网格（Grid）一词最早源于Power Grid（电力网格），其运行模式为：Power Grid用高压线路把分散在各地的发电站连接在一起，向用户提供源源不断的电力。后来Grid一词被广泛地应用于信息学领域，网格是一个集成的计算与资源环境，它充分吸纳各种计算资源，并将它们转化成一种随处可得的、可靠的、标准的同时还是经济的计算能力。网格的目标是资源共享和分布协同合作[9]。文中所称“网格”综合了电力学、信息科技领域的网格性能，映射于地理空间，将地市辖区划分为若干单位，形成纵横交贯的格状分布综合有机体，《大庆市网格化服务管理办法 （试行）》 （以下简称 《办法》） 第六条规定，网格是指在城乡社区及其他特定管理区域之内划分的基层服务管理单元。

在市域社会治理现代化背景下，网格化治理是智能时代产生的一种以地域网格建设为基础，融合数字化信息治理平台，具有复杂性、动态性以及联动性的数字服务类治理模式。《办法》 第二条规定，网格化服务管理，是指在城乡社区及其他特定管理区域之内统一划分网格，整合各方面力量，配备服务管理人员，综合运用人力资源、科技信息化等多种手段，通过网格提供服务和进行管理的活动。

（二） 突破：网格化治理理念之鼎故革新

1.网格化治理初级样态之痼疾。第一，多头管理，缺乏统筹。网格化治理需要解决各类复杂、琐碎的基层社区问题，群众的诉求碎片式呈现，可能涉及经济、法律、医疗、养老、物业、房产、教育、就业等多项领域，但诸如窨井盖丢失、建筑垃圾倾倒等部分公共事业问题涉及多部门联合解决。网格化治理充分考验着基层政府的分权联动能力，“缺乏统筹，各自为政”只会制造业务壁垒，加速形成治理盲区，进而影响治理质效，激化基层矛盾。第二，等靠民声，被动处置。部分地市建立的信息化网格治理平台多以提供多元化服务为特色，但过分依赖智能化系统，等靠居民自发反应诉求及愿望，进而忽视了人本因素传达民意的灵活性，势必会造成被动应对，无法从根源上解决问题。第三，管治行政，权力主导。初级样态的网格化治理多以政府行政管理为核心力量，这一点，从政府主导型网格员选聘机制、全能型政府治理结构、治理权责划分标准等方面均有所体现，这种政府单向“家长制”管理模式，渗透着浓厚的“权力本位”思想，未能深刻领会“善治”理念之内涵，亦未厘清政府与公民、社会组织的主次关系。第四，政府孤战，信息偏差。全能型理性政府是官僚制模式的产物，政府往往受制于琐碎的具体行政事务，无暇了解群众之所想，解群众之所需，最终会导致效率低下及官僚主义的恶性循环。政府应当尽早摆脱“全能型理性人”的角色，改变孤军奋战的治理格局。从网格化治理的初级样态中提取的关键词为“权力”“行政”及“管理”，在“权力先行”理念的指引下，这一初级样态最终将扩大政府服务盲区，形成被动低效的恶性循环，进而背离民意，积累民怨。网格化治理的初级样态偏离了“善治”之初心，应然的治理格局当为“权力服务于权利”。

2.应然的网格化治理样态。第一，综合治理，联动分责。应当变“全能管理型政府”为“综合服务型政府”，这是对政府联动疏通能力的挑战。对于多部门共管的公共性事务，政府应发挥“掌舵”作用。第二，事前预警，主动化解。网格化治理中多元参与主体的积极作用表现为“变被动处置为主动化解”，此亦为“枫桥经验”的精神实质，应当在社区矛盾的萌芽时期便灵敏预警，倾听民意，及时化解矛盾。第三，服务行政，尊重权利。公共行政的定位应有所转变，政府公共行政应由“管治行政”转变为“服务行政”，干部应当“沉下去”用权力服务人民，在这一治理模式中政府的角色为服务者，服务的宗旨为真正能解决群众的实际问题，做到“有事能想到、遇事能找到、难事能办到、答应的事能做到”，这有效的诠释了服务型政府的内涵。第四，自治共建，精准服务。政府应当建立与公民的合作治理关系，公民的有效参与有助于政府精准的了解民意，及时反馈，服务于民。本文认为，关于这一市域社会治理模式的称谓，应当改“网格服务管理”为“网格服务共治”更为妥当。

“赋权于民、心系民意、共治共享”是上述应然治理样态的关键词，“回归民本”的理念渗透其中，最终将形成规范有序的治理体系，打造主动高效的行政典范，以此促进社会的稳定和谐，此可谓社会学中的马太效应。设想在一个民众积极参与，政府服务先行、多元主体共商共治的社会群体内，每一个居民均是网格的主人，每一寸土地均有人管，每一个诉求均能满足，便会产生向善向好的内生动力，形成多者愈多，强者愈强，好上加好的马太效应。

3.构建“人本化”网格服务共治“四张网”。“人本化”是网格服务共治工作的归宿，应当在精细化治理的基础上，竭尽所能体恤群众所思所想，构建“人本化”网格服务共治“四张网”。

第一，全科综合网。从宏观视角分析，国家经济体制的转变，文化观念的推陈出新，深刻影响着民众的生活方式以及社会价值观，新问题新矛盾的出现，提高了民众对政府治理效能的期望度，基层社区治理的复杂性、纵深性、敏感性、涉众性深刻考验着“全科网格”的建设质量，“选择性治理”实不可取。第二，民情民意网。“倾听民意”是“人本化”网格服务工作的主旨，政府机构应当从微观层面落实民情的监测及预警工作，要谋事在前，对居民所想所盼合理预判；畅通民意反馈渠道，靶向对接，精准排解。第三，政策普及网。在中观层面，应引导群众关心社区、关心网格、关心城市发展，培养自治意识、管理意识。涉及网格治理的常态化工作包括：（1）政策宣传的内容。应包括市域范围内政府的重大决策以及区（县）近期民生重点工作。（2）政策普及的力度及频率。对于行政常态化工作（如普法日、禁毒日法治宣传等）应常态化定期开展；对于市民关心的偶发民生事件，应通过网格渠道官方发布事件进程，变被动应对为主动公开，提升政府公信力。（3）政策普及的形式。通过网格平台宣传的信息应当亲民易懂，可以科普动画、短视频等方式扩大政策普及受众面。第四，犯罪空间治理网。一方面，积极的全民参与成为犯罪空间防控的有效保障。近年来，多地通报了网格员协助警方维护社会治安的典型事例，应当充分利用社区群众人熟、地熟、关系熟的特点，加强基层社会治安防控。另一方面，网格化治理平台打造的“智慧城市”为犯罪热点空间防控提供了数据支持。具有解救被诱拐儿童应急预警功能的美国安珀系统就是融合了执法部门、社会组织和民间力量为一体，共同打击诱拐儿童犯罪问题。较为成熟的网格信息治理平台能够精准实现对市域范围内重点区域的实时立体化监控，利用智能数字化手段守护百姓平安。

三、精细化与人本化：大庆市网格服务共治工作的出发点与归宿点

2020年，大庆市成功获批全国市域社会治理现代化试点城市，在市委坚强领导下，市委政法委牵头开展了“创城”的各项工作。全市上下齐心协力、紧密配合，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。

（一） 大庆市网格服务共治工作的初步成效

1.构建五级网格体系。大庆市网格化服务中心以创建市域社会治理现代化示范城市为统领，坚持“四化”同步，依托“网格化+数字化”建设模式，升级打造“实体化+规范化”运行常态，形成了市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）四级网格化服务管理中心以及市——县（区）——乡镇（街道）——社区（村）——综合网格、专属网格（微网格）的五级网格体系。截至2022年3月10日，全市综合网格共计4740个。

2.加强制度建设。印发了《关于加强全市社区工作者队伍专业化建设的实施办法 （试行）》 《关于进一步加强城乡社区网格化服务管理工作的指导意见》 《大庆市网格化服务管理“网格吹哨、部门报到”工作指导意见（试行）》 《大庆市网格员防疫工作指南》，出台了《大庆市专职网格员录用规定（试行）》 《大庆市网格化服务管理办法（试行）》。

3.加快网格员队伍建设。明确了“1+3+N”（网格长+专职网格员、网格督导员、网格警务员+兼职网格员） 的队伍建设目标；于2021年末开展了全市综合网格员队伍建设情况调研工作，为打造“全科网格”奠定了坚实的实证基础。2021年，大庆网格员队伍实现了聘任制专职网格员零的突破，目前全市专、兼职网格员总数有8478人，其中，专职网格员4807名，占比56.7%；兼职网格员3671名，占比约43.3%。

4.数字化治理初见成效。建成了“综治平台+网格微信互联集群+手机端应用”的数字化网格应用系统，网格化服务管理平台已完成基础信息采集录入工作，人口信息采集总数达170.49万，含户籍人口、常驻人口及流动人口，占全市“第七次人口普查”人口总数的61.3%；全市2021年网格巡查事件上报86，312件，有效数为84，201件，办结率达93.34%。

（二） 大庆市网格服务共治工作的短板

1.网格服务共治要素不齐备，专业网格员阙如。目前，大庆市专职网格员队伍整体偏弱，高新区、萨尔图区、让胡路区、红岗区城区专职网格员尚未配齐，且存在人员配备掺水的问题。同时，“1+3+N”模式忽略了专业网格员队伍的作用。为解决专职网格员缺口较大、队伍不稳定及“挂名”问题，可以适当考虑注入专业网格员储备力量，提供行业内专业治理意见，发挥“专家治理”之所长，以此分担人员配置压力，并有效舒缓网格员专业培训的工作强度。

2.网格划分不合理，专属网格粗犷型发展。专属网格是全科网格建设的重要环节，市域范围内所属大型企业、园区、商圈、学校、医院等，可根据实际需要设立专属网格，专属网格的设置可有效提高网格共治工作的精准度，提高服务效率。因此，专属网格应当与综合网格信息互通、服务管理，成为综合网格共治工作的有益补充。但是，目前全市专属网格已达到1585个，与综合网格设置比例不均，不符合大庆市实体经济发展现状，存在数量较多、设置不规范的问题。

3.部门联动效率低，智能化建设水平有待提高。（1） 综治平台对政府各部门的信息兼容性较低，从2021年年底以来，部门联动处置事项不足总量的30%，一些网格事件得不到部门支持。这主要源于平台前期投资不高，功能场景设计单一，横向部门的资源壁垒无法实现有效迅速的信息筛查并分流处理。（2） 网格内城市部件及公共事件的排查应急处理能力较弱。视频监控系统尚未全部接入乡镇、街道综治中心，视频指挥调度系统只达到了县区，县区向下的指挥调度缺少手段支持。

（三） 精准化网格服务共治工作的调整与完善

1.优化网格服务共治要素，发挥专业网格员的“专家优势”。首先，考虑民众之所需，从教育、医疗、法律、工商、农业、交通等领域着手，吸纳由政法干警、律师、教师、高校科研专家、医疗专家、心理健康咨询师等工作人员组成的专业网格员队伍，人员组成不限于在职在编职工，要充分发挥各专业领域资深专家的余热；其次，专业网格员要按照行业部门业务职能，配合社区网格化服务站和专职网格员及时排查化解问题，提升网格事务处理的专业性和执行力；再次，由相应领域主管部门报送选聘人员名单，所在单位制定正向考核激励措施确保专业网格员有效开展辅助性共治工作。

2.打造“简而精”的“油化企业专属网格”优势品牌，构建资源转型城市网格化社会治理之“大庆模式”。大庆市正值资源型城市转型发展的关键期，建设“工业强市”、打造“三个城市”目标的实现，离不开“油头化尾”、汽车及装备制造业的稳定发展，在网格服务共治工作中，驻庆央企、工业园区等企事业单位应有所担当。一方面，在网格化社会治理联动指挥平台的统一指导下，以法人资质、企业规模等因素为标准，对辖区内驻庆央企、高校、医院、企业园区等单位精简重构专属网格。另一方面，配齐“1+2” （网格长+网格指导员、网格信息员） 专属网格员队伍。网格长，由单位分管安全稳定工作的领导担任；网格指导员可由社区工作人员或社区民警担任，负责网格内信息采集、治安防范等治理工作的指导沟通；网格信息员由单位负责安全工作的职工担任，负责上传下达，协助治理工作。最后，应健全专属网格与综合网格联动工作机制，加强专属网格与综合网格的联系互动，形成“地企一盘棋、共治一家亲”的共识，将社会治理“一张网”织密织牢。

3.部门联动提效，提升“智治”精准度。首先，综治平台后期开发中，应全面整合各部门现有的局域网和数据库，加大资金投入，加快市县两级平台的系统对接；其次，开启群众诉求服务绿色通道，并配齐网格员录入上报专用设备，平台自动分类调度责任单位，专人负责审核诉求信息并后续跟进反馈情况；再次，提升平台对网格内城市部件及公共事件的处理能力，在公民、网格员、社会组织广泛参与的网格共治环境中，政府作为“服务者”，其首要任务是完善人口信息、城市部件、地理信息等基础数据，保障落实综治平台与区县内人口密集区视频监控系统的联网兼容，运用现代管理技术，精准反馈，及早处置。