海洋强国战略下船员社会保障研究：困境分析与路径突破

[摘要]我国是世界上船员规模最大的国家，社会保障是船员最关注的基本权益，完善船员社会保障，是建设海洋强国和共建21世纪海上丝绸之路的应有之义。对标国际公约和国内法律要求，基于相关机构多次调查数据发现，目前船员社会保障在实践中面临制度构建不全、落实刚性不足、运行效率不高等问题，船员水上劳动和生活的职业特殊性未纳入考量，船员用工方式向劳务化、个体化、灵活化转变，相关法律规制、监管机制、管理体制方面缺陷等深层次原因，影响制约着船员社会保障的高质量发展。瞄准建制目标，立足国内实际，借鉴境外经验，构建理论框架，提出“四位一体”的对策建议，即通过实现发展理念的转变升华、立法规制的完备统一、制度体系的完善创新、管理技术的科学高效，探索推动中国船员社会保障高质量发展的應然路径。

[关键词]海洋强国;船员;社会保障;实然困境;应然路径

一、 引言

习近平总书记指出：“经济强国必定是海洋强国、航运强国。”“经济要发展，国家要强大，交通特别是海运首先要强起来。”1船员是海洋经济发展和水上交通运输的先行者，是保障海运物流链畅通和稳定水上交通安全的关键工人2，实现从海洋大国向海洋强国的历史跨越，离不开船员队伍的人才保障和战略支撑。截至2020年底，我国在职船员171.6万人，居全球之首;其中注册海船船员80.8万人，注册内河船员90.8万人，均呈同比增长态势;女性船员25.8万人，外派船员逾12.2万人次，居世界前列3。在海员强国战略背景下，自享誉海员“权利法案”的《2006年海事劳工公约》对我国生效以来4，船员权益保障倍受重视。2019年，国务院常务会议决定对远洋船员减税5;多部门2020年《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》、2021年《关于加强高素质船员队伍建设的指导意见》均提出强化船员权益保障6;2021年全国人大常委会修订的《海上交通安全法》首次将船员权益保障写入国内法律，并细化到船员社会保障相关条款1。

社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称[1]，广义包括以社会保险、社会救助、社会福利为基本，以慈善事业、员工福利、社会互助等为补充的各项社会性保障措施。船员具有水上尤其是海上劳作的职业特殊性，主要表现为劳动及生活的危险性、突发性，劳动及生活条件的艰苦性、封闭性，工作的流动性、不稳定性，劳动时间的长期性、非固定性[2]。社会保障作为风险防御和收入再分配制度2，是船员最关注的一项基本权益[3]。随着我国社会主要矛盾发生变化，加之我国社会保障制度主要基于陆岸人员的特点而制定，船员社会保障不平衡、不充分问题在现实中较为突出。相关调查显示，在受访的7260名船员中，逾五成希望完善社会保障，其中，远洋、沿海、内河船员3表达该诉求的比例分别为58.7%、49.7%、45.9%，单位自有、劳务派遣、自由个体船员表达该诉求的比例为41.8%、66.3%、75.2%。完善船员社会保障，对保障船员合法权益、维护船员队伍稳定、促进航运业高质量发展、构建双循环新发展格局、切实履行国际公约、加快建设海洋强国，具有重要的现实和战略意义。

现有文献大多关注船员权益保障尤其是劳动和社会保障权益的法律和管理层面，指出主要问题包括专门立法缺失[4]、多重管理机制[5]、社保管理不适应职业特点[6]等，并基于对日本、韩国、菲律宾等国家船员相关法律的简单描述性介绍[7]，肯定制定《船员法》[8]并细化配套立法[9]或以修改《海商法》为契机增加船员劳动和社会保障条款的可行性，提出健全综合性船员权益管理机制[10]等建议。但深度聚焦船员社会保障主题的文献尚不多，介绍主要海运国家船员特殊保险和福利等资料尚单薄，从社会保障理论、制度、政策、实践视角探索船员社会保障实然困境和应然路径的研究尚不足。本文基于相关调查数据，突出梳理不同类型福利体制国家船员特殊社会保障的亮点，克服运用国际、社会、法律、管理等综合视角的难点，瞄准船员社会保障高质量发展目标，创造性地构建理论框架，力争在厘清实然困境的基础上，系统性提出因应的对策建议，探索完善我国船员社会保障的应然路径。

二、 境外视阈

“它山之石，可以攻玉。”除对标公约要求外，有必要考察典型海运国家的经验做法。根据近年来全球十大船东国排名（表1），参照资本主义福利体制模式[11]尤其是东亚福利体制模式，选择日本、新加坡、挪威分别作为保守主义的保险型、合作主义的自助型、社会民主主义的福利型社会保障制度的代表，重点介绍其船员特殊制度安排和政策举措。

1. 海事劳工公约5

公约包括序言、条款、规则和守则、附录。条款原则性规定每一海员享有安全的工作场所、体面的船上工作和生活条件，健康保护、医疗、福利措施及其他形式社会保护的社会权利;规则和守则规定了各项权利和具体标准。

关于船员社会保险，公约主要规定了社保种类、责任归属、提供方式。社保种类方面，列举全面社会保障的9个分项，要求各成员国至少提供3个分项，建议为医疗、疾病津贴、工伤津贴，并要求提供补充性社保，确保海员逐步享有全面社会保障。责任归属方面，明确以海员居住国为主、以船旗国为辅，可通过多双边协定等确定适用国，但要遵循更好保护原则并考虑船员个人意愿。提供方式方面，规定3个分项主要通过国内立法实现，可基于多双边协定或付费制度来履行，集体协议等商定的类似福利可通过多种方式提供，就业协议应载明社保各分项的提供方式。

关于船员社会救助和社会福利，公约及其2014年修订案规定了船东责任，要求船东为船员因工伤、疾病或危害而死亡或长期残疾的情况进行赔偿，并为船员被遗弃的3种情形1提供财务担保，可通过社会保障体系、保险、国家基金或其他类似协议为船员提供直接、快速的援助。公约还详细规定了船上的生活条件，尤其是大幅提高船员居住舱室标准，但对岸上福利设施未作强制性规定，仅提出促进在适当的港口发展福利设施。

2. 日本

日本社会保障制度主要包括社会保险、生活保护、社会福利、公共卫生，其中“俾斯麦”式的社会保险是基本形态，包括厚生年金保险、健康保险、雇佣保险、劳灾保险、介护保险，并制定了完善的相关立法，社会保障法律体系较为完备。

日本船员社会保障立法最早可追溯至1875年《西洋型商船船长、驾驶员、轮机员考试发证规则》;1890年商法规定了船员内容;1899年《船员法》诞生，但船员劳动保护和福利待遇等仍在商法中规定;1937年修改的《船员法》采用国际公约规定，将商法中船员条款纳入;现行《船员法》以1947年立法为雏形，历经多次修法日臻完善，详尽规定了船长职务权限等行政管理及船员劳动和社会保障等权益。

日本船员社会保障配套立法十分健全，包括《船员职业保障法》《船员保险法》《船员职业安定法》《促进船员就业特别措施法》《内河海员工会法》等。《船员保险法》1939年制定，是强制性船员社会保险之法律依据。现行船员保险于2010年改革2，将原有职务上疾病、年金、失业的保障并入社会保险，仅保留职务外疾病、职务上疾病自付部分的保障，突出了对船员职业特殊性的考量;运营主体由社会保险厅变为全国健康保险协会;资金来源以劳资共担的保费为主，还有介护费、营业费、事业费及部分国库资金;制度内容包括船员保险和福利事业，保险给付涵盖职务外疾病、受伤、生育、死亡待遇，福利事业包括保养、无线医疗咨询、海上急救医疗援助、整形外科疗养。

3. 新加坡

新加坡社会保障制度由社会保险制度和社会救助制度构成，前者指国家强制实施的个人储蓄、完全积累的中央公积金制度，主要通过个人勤奋工作和家庭内部共济的方式实现，是自助型模式的标志;后者指政府及社团组织基于国家合作主义发放津贴和救济金的制度[12]。

国家合作主义在该国船員社会保障中也有鲜明体现。新加坡海事及港口管理局作为国家海事主管部门发挥主导作用，与行业工会、协会合作施行多项船员救助计划。救急难方面，设立困难海员基金、船员特殊救济基金、同情赞助，为被遗弃船员、失踪及死亡船员家属及时提供物质支持。解争议方面，为医疗待遇、工伤赔偿等劳资争议提供调解服务。促发展方面，为船员提供教育拨款、长期服务退休奖励等[13]。

疫情期间，新加坡海事及港口管理局、高级船员工会、海员工会、职工总会、航运协会等利益攸关方合作救助的模式发挥了积极作用。2020年5月，新加坡共同推出海员救助计划，为受疫情影响无法上船工作、面临失业风险的该国船员提供每月最高800新币的补贴。2020年8月，新加坡投入100万新币成立行业基金，旨在支持船员安全换班。当局还追加船员补助，用于提供免费在线心理辅导和关怀等服务，并与工会合作，向符合条件的船员提供1万美元补贴，鼓励船员进行职业发展。

4. 挪威

挪威1948年建立全民社会保障体系，1967年通过《全民社会保障法》，据此施行国民保险计划和家庭补助计划，社会保险由劳、资、政三方筹资，家庭津贴等由国家单独筹资[14]，其“福利型”主要体现在普遍保障的公民权，且国家责任较大，政府社会保护、医疗支出高位运行1。

挪威船员立法较为健全，包括《海员法》《海员养老保险法》《船舶就业保护法》《船舶安全法》等。海员养老保险建立于1948年，是强制性职业补充保险，除海员外，覆盖渔民、钻井、救援等海上作业人员，不含内河船员。现行海员养老保险于2020年实行改革，基于原服务年限计划增加了收入相关计划，后者针对改革后新参保者及50周岁以下既有参保者，保费由雇主支付工资总额的3.3%，雇员支付其工资的1.7%2。与原计划相比，新计划的福利性增强，主要体现为要求的最低服务年限大幅缩减，可享受待遇时间大幅延长等3。

挪威船东协会定期与中国、菲律宾、印度等船员输出大国工会开展双边集体谈判，以保护外派船员的合法权益。中挪海员集体协商机制于1999年正式建立，中国海员建设工会代表中国船员与该协会每两年开展一次协商，协商重点除最低基薪外，近年还涉及海员死亡及伤残赔偿标准、社会保险费等，签订的《中国海员中挪双边集体协议》覆盖该协会成员所有的挪威旗和方便旗船4。

综上，海运大国大多注重通过立法保障船员权益，除法定社会保障项目外，还推出船员特殊计划和安排，但不同福利体制又各具特色且与时俱进。日本和挪威均设船员特殊保险，但前者侧重船员最为关注的伤病亡需求，以保障船员生活稳定并突出工作福利;后者是职业补充养老金，以提升船员生活福祉及职业吸引力。新加坡劳资政三方合作推出船员救助计划，旨在为无法自助的船员个体及其家庭兜住“底线公平”;挪威更注重社会对话的传统，国家基本不干预劳资双方协商，但船员社会保障体现出高福利特点。

三、 我国船员社会保障实然困境

党的十八大以来，我国坚持在发展中保障和改善民生，社会保障事业取得举世瞩目的成就。在社保制度改革取得突破性进展的同时，船员在实践中仍面临社保覆盖不全、待遇不足、保障不均衡、发展不平衡等问题，船员社会保障作为提供稳定预期的安全网、解除后顾之忧的定心丸、改善生活品质的助推器之作用尚未完全发挥，梳理分析当前船员社会保障实然困境十分必要。

1. 专门法律缺失导致船员社会保障有法难依

我国船员社会保障相关规定比较分散，立法层次偏低，专门法律缺失。船员社会保障主要依据3类立法：一是劳动和社会保障相关法律，基于陆岸职业特点制定，鉴于船员特殊性，有时难以适用;二是海事相关国内法，专门适用船员群体，但行政管理条款多，社会保障规定少且笼统;三是海事相关国际法，规定详细全面，但须以与国内法相衔接的方式间接适用5。从国际上看，国际海事组织10个A类理事国6中，仅我国和俄罗斯未制定船员专门法律，不符合国际行业惯例及航运大国地位。从历史上看，制定《船员法》的国家均将海商法中船员劳动和社会保障条款剥离，与船员行政管理规定合并形成单项立法，呈现国际统一立法、行政管理与权益保障并重的立法趋势。目前我国海洋强国建设加快，在国际航运界地位逐步提升，但缺乏专门法律统一系统规制，致使船员社会保障目标不清、作用不实，不仅以国家为主体的社会保障在船员中未完全落地见效，而且船员特殊社会保障更是发育迟缓，从而影响高素质船员队伍建设，制约航运业高质量发展。

2. 疫情持续蔓延凸显船员社会保障制度不健全

我国船员社会保障制度不健全，主要体现在社会救助方面，尤其在疫情时期和突发状况下，难以满足船员的特殊需求、解决其“急难愁盼”问题。一是被遗弃船员的财务担保制度不健全。近年来，弃船事件数量持续攀升，疫情期间创下历史新高1。海员虽可依据《海商法》规定享有船舶优先权，但船舶拍卖程序复杂冗长，现实中财务担保的可达性堪忧：一方面，我国立法尚未有“被遗弃船员”的规定，目前确定的两种担保形式明显少于公约选项;另一方面，入会担保的保赔范围小于公约要求，商业担保基于营利性开设业务少，中小船东、民营船公司大多因财力有限、抗风险能力弱难以入会或投保。二是换班困难船员的救助政策未制度化。疫情期间，船员无法下船面临更大职业安全与健康风险，无法上船陷入待业失业的生活困境。为解决船员换班难题，有关部门联合推出政策组合2，但这些均是一次性、即时性的，难以形成长效机制。三是失踪及死亡船员赡养人的临时救助制度未建立。《民法典》规定，自然人下落不明满二年，利害关系人才可向法院申请宣告其死亡;《工伤保险条例》规定工亡待遇须以劳动关系为前提并经工伤认定等程序。失踪及死亡船员赡养人在等待期、工亡认定期乃至劳动争议期内对临时紧急救助的需求最为迫切，但目前该制度“供给不足”。

3. 用工方式多元侵蚀船员社会保障制度刚性

船员社会保障制度刚性不足，主要体现在社会保险方面，尽管《社会保险法》《船员条例》等为船员参保提供了法律依据，但落实效果并不理想。一是未全员覆盖。与海员相比，内河船员的数量更多、运量更大3，用工形式更具地域性、灵活性、复杂性，多通过雇用、劳务派遣、家庭船挂靠或委托经营等形式与船东形成法律关系。个体船员、自由船员较多，前者一般是家庭户，通过挂靠经营，往往不雇用船员或仅雇用家庭工人;后者通常指未與航运企业签订劳动合同而签订短期服务合同或航次合同的社会船员，在船员市场占比约四成[15]，这种用工情式呈上升趋势。这些船员虽可以灵活就业身份参保，但通常为获得更高当期收入，参保意愿不强，应保尽保尚未企及4。此外，《海商法》规定的船舶优先权、赔偿责任限制不适用内河船员。二是未全面保障。不少船员无法享受全面社保5，典型代表为外派船员[13]。外派服务机构资质良莠不齐，一些机构与境外船东的权利、义务界限不清;当境外船东与外派船员订立的劳动合同未约定全面社保时，有些机构未能要求境外船东及时纠正;还有些机构与外派船员直接签订的劳动合同未涉社保条款，参保项目通常不全，或购买商业保险替代医疗、工伤等社会保险。三是未规范缴费。足额缴纳、不同程度低于标准、自行缴纳等多种情况并存6，尤其一些企业参照陆岸职工做法，以远低于船上工资水平的下船待派工资为船员缴费，导致缴费基数不实，如中小型、民营企业自有船员。尽管税务部门自2019年起全责征缴社保费，但由于船员用工形式复杂及综合工时制等特点，导致缴费不实的普遍性问题在这一特殊行业仍难解决1，这可能带来“银发贫困”、船员劳动力市场扭曲及高级船员外流等问题。

4. 体制机制缺陷制约船员社会保障制度高效运行

船员社会保障制度运行欠佳，主要体现在船员社会福利和保险方面，相关规制、体制、机制或成重要制约因素。一是船上工作和生活保障不足。如果说海船新鲜果蔬补给、海上通信条件、女性独立生活区等属于技术难题和文化障碍，内河船舶则往往因缺乏相关立法规制和监管机制而配员不足、配备不全，其工作和生活条件通常比海员更恶劣。二是岸上福利设施运营不善。由于公约和国内法未强制规定，我国以海员俱乐部为主的岸上福利设施已成为船员社会福利的薄弱环节。当前仍在运营的海员俱乐部已从鼎盛时期50多家缩减为20多家，一些大港没有港区内俱乐部，现有港口福利设施较为陈旧，服务模式较为落后，不少俱乐部职能定位不清、资金支持匮乏、人员流失率高，陷入设施关停、服务弱化、难以为继的困境。三是船员社保经办不畅。一方面，管理体制分割，职能部门多元，如海事部门负责船舶及船员管理的监督检查，但不具备社保执法权;人社部门为劳动保障法律监督检查机构，负责社保执法和经办;医保部门负责医疗和生育保险经办;税务部门负责社保费征缴;船员特殊保险、福利和救助还涉及行业组织和地方政府。另一方面，船员就业所涉主体多，流动性强，有些处于隐蔽劳动关系，很难认定劳动关系、辨明缴费主体、确定缴费和待遇计发地、处置社保争议等，相关程序通常在多个职能部门和地域之间运行，效率低下。相较于其他陆岸职业群体，船员的社保管理涉及部门更多、地域跨度更大、技术难度更高。由于人社部门监管区域以人口密集、远离港口的市区为主，船员等水上、海上作业群体往往成为人社部门监管的薄弱环节，需要海事部门的协同管理和数据共享;但海事部门内部管理体制不一，存在国家海事局直管和地方交通厅管理两种模式，执法尺度或有不一;伤病亡保障系船员关注的特殊需求和反映的主要困难，需要医保、人社部门与海事部门加强沟通合作;远洋船员个税减免政策落地需要海事部门与税务部门协作完成，加大了计算社保缴费基数的难度;船员跨地区、跨国境的流动性对社保基金的统筹层次、社保待遇的便携性、社保关系的转移接续提出了更高要求。

四、 我国船员社会保障高质量发展路径

党的十九届五中全会科学擘画了“十四五”时期我国社会保障事业发展的宏伟蓝图，新征程上要奋力实现“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出的“加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”2。在这一总体目标的指引下，船员社会保障深化改革的目标应有所侧重并可以具化：首先是“多层次”，即在保障内容、组织主体、项目形式方面健全“一般+特殊”“政府+市场”“社会保险+救助福利”的体系;其次是“全员”“公平”，即在保障对象方面实现全员覆盖及不同用工形式、企业性质、航线、地域、城乡、性别等船员亚群之间的公平;再次是“统一”，即适应船员职业流动性等特点，提高社保基金统筹层次，促进法律规制、制度项目、管理服务、信息系统的衔接统一，在经办管理服务方面提升效率。坚持目标导向，立足国内实际，借鉴境外经验，遵循“理念优于制度，制度优于技术”3的发展思路，可从理念、立法、制度、技术4个维度构建系统性理论框架，探索“四轮驱动”船员社会保障高质量发展的路径。

1. 理念引导：更加彰显公平共享服务

（1）提升船员社会保障待遇和服务的公平性。公平是社会保障的天然属性，社会保障在诞生和发展过程中始终坚守公平和正义的“价值坐标原点”[16]。进一步增强船员社会保障待遇和服务的公平性，就是要促进群体公平、场域公平、性别公平。一是内河船员和海员之间社会保障权的公平。应使社会保险覆盖更多内河船员，填补内河船员社保立法空白，在请求社保费等给付或人身伤亡赔偿等情况下同样赋予内河船员船舶优先权，促进权利公平。二是不同规模性质企业之间船员社会保障待遇和服务的公平。企业应按职工实际月平均工资缴纳社保费，减少缴费基数差距过大导致的不公，弥合大型国企与中小型民企之间财务担保制度鸿沟，促进规则公平。三是男性和女性船员之间船上条件的公平。缩小不同性别船员之间船上工作环境、劳动条件和生活区域等差异，提高船员生育保险的参保率，促进性别公平。

（2）打造共建、共治、共享的船员社会保障。社会保障本质上是一种收入再分配制度，与共享发展、共同富裕关系紧密。船员社会保障对共享发展理念的落实，就是要坚持全员共享、全面共享、共建共享。一是共享主体为全体船员。船员社会保险不仅要做到制度上的全员覆盖，而且实践中要应保尽保，将缺乏缴费主体、意识、意愿、能力的船员纳入保障范畴。二是共享内容为满足全面风险保障的需要。船员社会保障应保障养老、疾病、工伤、失业等传统风险，并考虑船员对家庭照护、心理健康、社会参与的需要，使其全面共享发展成果。三是共享实现途径为人人参与、共建共治。社会保险源自基于同一职业身份具有连带关系的成员自发解决风险的模式，逐渐形成在更大范围互助共济的保险制度。船员社会保障应秉持在全国及行业范围内互助共济的优良传统，在国家主导的社会保险基础上，大力发展行业补充保险，实现共建团结。

（3）坚持将服务理念融入船员社会保障。社会服务是社会保障制度的重要内容，提供公共服务是社会保障的内在要求。船员社会保障服务理念的更新，就是要在保障层次、服务内容、供给主体方面体现服务性。一是坚持经济保障与服务保障并重。针对船岸收入差距缩小甚至倒挂、船员工资收入两级分化[17]等问题，应发挥社会保障二次分配作用[18]，调节船员经济收入;同时针对船员多样化需求，注重社会保障的服务性，扩大服务范围，丰富服务内容，优化服务递送。二是促进精神保障融入服务保障。船员对文化、心理等精神保障有着较强需求。发展船员社会救助服务，加强船员社会福利服务，都应将心理疏导和精神慰藉作为重要内容。三是打造“三位一体”服务供给格局[19]。加强政府、市场、社会协同供给，强化服务设施和人员建设，力促服务质量和水平提升。一方面，突出政府在基本服务供给保障中的主体地位，如对海上搜救等救助服务应坚持政府领导、统一指挥;另一方面，推动非基本服务提供主体多元化、提供方式多样化，如海员俱乐部除自营收入和工会拨款外，还应争取地方政府重视、打通社会支持渠道，鼓励企业加强“海员之家”等建设，丰富岸上福利设施和服务形式。

2. 立法先行：“三步走”向完备统一

（1）短期聚焦相关法律法规的修订。完善船员社会保障制度应坚持立法先行，当前应着眼于现有立法修订。一是《海商法》。1993年以来从未修订，严重滞后于经济社会发展，修订议程已纳入《交通运输“十四五”立法规划》，鉴于“船员”一章规定过于原则，根据国际惯例，可充实船员社会保障条款。二是《内河交通安全管理条例》。各方对《海商法》适用范围是否扩至内河船员意见不一，条例目前尚未修定，或增加强制投保安全生产责任险的要求，但对社会保险着墨不多，可考虑在“船舶、浮动设施和船员”章中新增并丰富船员社会保障条款。

（2）中期加强相关立法的配套衔接。中期应加强相关立法的配套、协调和衔接，形成上下贯通、左右联动、内外协同的船员社会保障立法体系。一是加强不同层级立法的配套。应积极推进《海上交通安全法》等立法配套法规进程，加强上下层次立法内容的配套性。二是加强不同领域立法的协调。随着国内《民法典》的出台和社保相关立法的修订，现行海事或船员立法条款应相应调整船员社会保障相关规定。三是加强国内外立法的衔接。按照履约要求，应完善我国现行海事或船员立法规定，使国内立法与国际公约相衔接。

（3）长期加快统一单行法律的制定。长期应提高《船员条例》法律位阶，制定《船员法》，形成以之为核心的船员劳动和社会保障法律体系。目前已明确将在2035年前完成《船员法》起草，建议：一是遵循国际行业惯例，将《海商法》《海安法》等法律中船员劳动和社保条款纳入《船员法》;二是将“船员劳动合同和上船协议”“船员社会保障”单独成章，分别规定劳动、社保相关内容;三是将《船员法》作为履约和保障船员权益的主要专门立法，并借鉴我国台湾地区做法，将心理健康、岸上福利设施和服务等公约未强制规定内容纳入《船员法》，从立法上规制全面充分保障。

3. 制度创新：建立健全多层次制度体系

（1）创新船员社会保障子制度。制度创新首先是从无到有的新建。一是新设船员救助基金制度。可借鉴新加坡做法，立足国情合理建构。功能定位上，应作为民政部门主导的社会救助制度之有益补充，与各地工会的帮扶资源整合，提供针对船员职业特殊性的救助;建立方式上，可由海事部门牵头，在海上劳动关系三方协调机制内建立;资金来源上，可考虑三方拨款作为启动资金，通过社会捐赠、基金利息、代位追偿等渠道充盈;运营管理上，可通过委托工会或政府购买社会服务等方式，由三方共同监督;发放支付上，救助服务可将资金直接拨付供给主体，临时紧急救助金可经基层工会给船员或其家属。二是创新行业保障机制。建議行业工会和协会将中国船员集体协商机制从远洋海员拓展至沿海及内河船员，健全省级海上劳动关系三方机制，推进船员英语培训等船员社会福利品牌化，加强对船员社保权益的课题研究。三是长远看可引入船员特殊保险制度。可借鉴日本设计，重点围绕船员伤病亡保障需求提供保险并配套相关福利，或参考挪威做法，作为强制性补充养老保险。

（2）健全多层次船员社会保障体系。制度创新也是从有到优的完善，应建立健全多层次社会保障体系。一是针对船员完善社会保险制度。应通过有效监管，确保所有海员及有劳动关系的沿海和内河船员全面足额参加职工社保;对于非劳动关系的沿海和内河船员，激励其以灵活就业人员身份参保。二是大力发展行业企业补充保险。养老保障方面，提高企业年金覆盖率;伤亡和疾病保障方面，提高船东协会主导的保赔险和工会主导的职工互助保险的参保率，并针对中小型、民营船东特点，引入小保赔险。三是注重发挥商业保险及救助福利作用。积极发挥安全生产责任险、雇主责任险作用，为途经战区、疫区或特殊船舶上工作的船员办理专门的人身、健康保险，同时健全医疗救助、职业安全与健康培训、船员疗休养等救助和福利项目。

（3）促进船员社会保障政策制度化。制度创新还是从即时政策到长效机制的转变，“健全、成熟的社会保障制度应尽可能避免遭遇突发重大灾难时应急发布政策性文件”1。一是疫情期间新出台的相关政策。应梳理分析疫情期间船舶防疫指南、上下船换班、船员失业扶助等政策，将举措效果好的固化为长效机制，政策成熟的纳入现行制度安排。二是抗疫群体工伤认定政策。相关文件要求妥善解决疫情期间医护及相关人员、社区工作者的保障，包括工伤保险等待遇。船员属于重要物资运输人员，受政府机关委派或指令、对疫情防控负有职责而感染新冠肺炎或病亡的船员，应适用“相关人员”范围并将该政策明确化制度化。

4. 技术赋能：提升全主体全空间全流程治理能力

（1）激励全主体行为。针对船员雇佣短期性、就业多样性、用工自由化的趋势，相关部门应要求企业履行推进船员自有化、保障船员权益等主体责任，可从管理技术上激励相关主体。一是对船员自有化达标乃至表现突出的企业，可考虑在和谐劳动关系创建等评比活动中给予适当倾斜。二是对累积达一定工作年限的船员，可借鉴新加坡做法给予一次性养老津贴，并通过选树宣传典型，提升船员职业荣誉感。三是对通过灵活就业身份参保的船员提供缴费补贴，对所有船员参考个人所得税算法征缴社保费2，确保按实际基数缴费。

（2）加强全空间治理。针对船员工作流动性、跨境性、在船长期性等特点，可利用数字技术打破时空限制，提升社保经办效率和服务质量。一是推进社保服务信息化标准化。深化“互联网+”社保，推行不见面经办、查询、支付服务，构建网上、手机、电话一体化体系，提供无差别的方便快捷服务。二是推行社保“一网通办”。推进相关智慧平台互联互接，落实船员社保异地通办、跨省通办、两地联办，实现跨部门跨省市“一网通办”。三是推动社保全生命周期管理。探索“区块链+”社保，将船员参保缴费和申领待遇等数据录入区块链，与其教育培训、考试发证、就业签约、上下船等情况关联，可进行数据追溯与防篡改及自动理赔等，提振船员参保意愿和维权能力。

（3）实现全流程监管。可利用管理技术、数字技术等破解管理分割难题。一是加强部门协同监管。《海安法》已规定将社会保险、对病伤亡财务担保等作为颁发海事劳工证书的条件，由海事部门和人社部门进行审核，应统一行政审批系统或实现业务数据共享。二是理顺管理体制。应确立海事部门牵头，相关部门职责明确、协调配合的管理体制，通过线上线下联席会议制度及劳动关系三方机制，进一步畅通工作渠道，形成齐抓共管、协同监管的工作合力。三是明确监管重点。在船员社会保障制度中，应重点监管船员劳动合同和就业协议的签订、规范船员服务机构和职业中介的劳务派遣行为、规制个体和自由船员的社会保险等。

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作者简介：黄莎（1986-），女，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，研究方向为社会保障理论与政策、社会保障比较研究。

（收稿日期：2021-10-25 责任编辑：顾碧言）