中国城市行政管理体制改革的方向与路径探讨

基金项目：国家社会科学基金青年项目《户籍制度改革与中国城市规模体系优化研究》（17CJL023）阶段性研究成果。

作者简介：王垚（1985—），女，河北石家庄人，经济学博士，中国社会科学院中国边疆研究所副研究员，研究方向为发展经济学、边疆经济学。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.004中国城市行政管理体制改革的方向与路径探讨王垚（中国社会科学院中国边疆研究所，北京100732）

[摘要]行政层级过多不仅会对城市的管理效率产生影响，也不利于经济要素在各等级城市之间的有效配置，由此导致城市规模体系不合理、“中心-外围”结构固化、城市间财权事权错配等问题。文章综合考虑新中国成立以来各类发展实践带来的经验与教训，尤其是改革开放时期的成功经验，认为赋予各类城市平等发展权、构建公平合理的城市发展格局是破解当前中小城市发展困局的关键。城市行政管理体制改革应以兼顾公平与效率、实施渐进式改革、坚持差异化分类为基本原则，以建立扁平化城市行政管理体制、平衡政府与市场之间的关系、走高质量的新型城镇化道路为主要路径。

[关键词]行政等级;城市管理;体制改革

[中图分类号]  D630;F293[文献标识码] A[文章编号]  1673-0461（2022）03-0022-11

一、中国城市管理体制行政等级化产生的主要问题

在中国，一个城市的规模大小和增长速度都与其所在城市行政等级体系中的位置高低有关[1-2]。行政等级越高，城市规模越大、增长越快。高行政等级城市过度膨胀，国家控制高行政等级大城市人口规模的政策基本失灵[3]。政府为维持大城市居民的福利水平、减少拥挤，通常采用提高落户门槛、减少或不提供对外来人口的教育等基本公共服务方式来限制外来人口进入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就业机会[4]。这也在一定程度上解释了小城镇最先放开户籍限制，中小城市逐步放开户籍限制，省会城市户籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市户籍至今也未能松动。此外，中国这种等级分明的城市行政管理体系，在一定程度上阻碍了要素的自由流动，导致市场存在显著的行政分割现象，不仅难以形成全国统一的大市场，各级城市之间也难以形成合理的分工与合作体系[6-7]。

综合现有学者的研究，行政等级化的城市管理体制造成3个方面的主要影响，即城市规模体系分布不合理、“核心-边缘”的城市空间结构固化、各层级城市财权事权不匹配现象突出。

（一）城市规模体系分布不合理

城市规模体系分布是指一个国家或区域内不同规模城市的分布情况，也称城市规模分布体系。许多学者都证实了城市规模分布不同会对该国家或地区的资源配置、经济增长以及居民收入等产生不同的影响[8-10]。因此，构建一个合理的城市规模体系就成为政府制定城市政策的一个主要目标。

尽管目前学术界采用ZIPF、GIBRAT等定律来判断城市规模体系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的经济学理论阐释，适用性始终受到经济学家们的怀疑。例如，ZIPF定律并不适用全样本分析，在全球范围中并未得到普遍证实且各个国家之间存在显著差异[12-15]。除此之外，一些学者从中国实际情况出发认为，城市化进程还未结束、城市发展模式不同以及行政区划调整频繁、统计数据质量不高等原因都造成了难以估计中国城市规模体系的合理性[16-17]。总体来看，行政等级化对中国城市规模体系分布造成的影响主要体现在以下两大方面。

1. 大城市太大

在中国，城市规模往往与其政治地位、行政等级高度相关。一个城市的行政等级越高，其所获得中央财政支持等政治资源也越多[2]。在市场机制作用下，由于规模效应的存在，人口、资本等要素进一步向高行政等级城市聚集，由此产生以下两大现象。

第一，人往“高”处走。“高”即高行政等级城市。从微观个体角度来看，一个城市行政等级越高，其所配置的教育、医疗等基本公共服务资源越优越，就业及创业机会也往往越多，对劳动者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中国的直辖市、计划单列市以及各省省会等高行政等级城市吸引了全国近54.1%的流动人口，而依据国家统计局2015年的抽样调查，流入地级及以上城市的农民工占全部外出农民工的比例达66.3%[18]。

第二，大城市过度拥挤。大城市由于集聚了大量的优势资源，吸引了大量的外来人口，必然会造成拥挤。中国大城市的拥挤一般涵盖两个层面：一方面，由于历史原因，中国城市对居民教育等公共服务资源的配置，往往以户籍人口规模进行确定，并且由于大城市获得户籍的门槛比较高，导致教育等基本公共服务的供给远远小于人口需求;另一方面，大城市外来人口涌入的速度过快、数量过多，往往超过本地在住房、交通等方面建设的速度，造成交通基础设施承载过量、住房供给不足，从而造成拥挤现象。

2. 中小城市规模不足

促进“大中小城市协调发展”是中国政府推进新型城镇化战略实现的主要目标之一，并在“严格控制大城市规模”的基础上，合理发展中等城市和小城市。20世纪八九十年代，为加快城镇化进程，增强城市对农村的带动作用，中国实施了以“撤县设市”为主要手段的小城镇优先发展战略，但效果并未达到预期[19]。随后政府开始鼓励发展以地级市为主的中等城市，這些城市往往通过“撤县并区”的方式来扩大城市规模，但由于这些中等城市对人口的吸引力远不如大城市，结果造成“土地城镇化”快于“人口城镇化”[20]，导致大量城市“新区”变“鬼城”。

为进一步发展中小城市，中国政府在2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制”，希望通过户籍制度改革来引导人口向中小城市聚集。尽管城区常住人口在100万人以下的中小城市及小城镇的落户限制已经陆续取消，但从实际效果来看，中等规模依然不足、大城市依然较大、小城市依然较小。总体来看，中小城市规模不足主要存在以下两大方面的原因。

第一，政策调控失灵。以户籍制度改革为例，中国政府寄希望放松中小城市的落户门槛，来引导人口流向。但在政策方略上，放松中小城市落户门槛的同时也放松了大城市的落户要求。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出“有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制”的同时，也进一步提出“合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件”。《2019年新型城镇化建设重点任务》又进一步提出“全面取消城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市的落户限制，全面放宽城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市的落户条件”，以及“全面取消重点群体落户限制”。尽管特大城市户籍限制仍未完全放松，但其他大城市落户限制的取消或放宽在一定程度上抵消了中小城市落户限制政策的效果，造成政策失灵。

第二，未能探究到中小城市规模不足的症结。根据人口迁移规律，一个城市的就业情况、工资水平、基本公共服务、生活成本、自然条件等等都是劳动者是否进行迁移所要综合考虑的因素。与大城市相比，中等城市、小城市及镇等在生活成本、自然条件、悠闲程度等方面都要优越，但就业岗位有限、工资水平不高、教育等基本公共服务也不完善、生活娱乐设施也较为缺乏，对年轻人尤其是高技能、高素质的人才吸引力较小。与此同时，由于中国城市行政管理体制具有显著的行政等级化特征，在这种制度下，医疗、教育、交通等基本公共服务及基础设施都是有限配置于大城市，造成中小城市与大城市之间基本公共服务差异较大，不仅对外来人口的吸引力较弱，本地人才也往往流向大城市，成为“收缩型”城市。

（二）“中心-外围”空间结构固化

“中心-外围”理论或者说此模式并非新鲜事务，马克思主义经典作家早在对“三个世界”“帝国主义”的论述中就阐述过此意[21]。大家最熟知的“中心-外围”理论是由发展经济学家劳尔·普雷维什提出的，以发达国家为中心、广大发展中国家为外围的一种结构，其中发达国家出产工业制成品为主，而发展中国家以农产品或工业初级品为主要产出[22]。总体而言，发展经济学是基于国际分工体系对“中心-外围”模式进行阐述，而马克思主义经典作家着重从经济依附、资本剥削、政治关系不平等的角度进行阐释。此后，经济学从经济活动空间聚集的角度，对原有“中心-外围”理论进行重新阐释，建立了“C-P模型”①，作为新经济地理学的基础模型[23-24]。改革开放以来，尤其是2000年以来随着中国政府逐步放开对人口流动的限制，人口在东部沿海城市、省会城市以及北上广等大城市的聚集，为中国城市空间布局带来了巨大的变化。这种变化为新经济地理学的“中心-外围”理论提供了中国经验证据[25]。

新经济地理学关于中心区域集聚经济要素的机制可以归结为市场机制作用下的规模经济或规模报酬递增效应。除此之外，对于中国来说，城市聚集人口等要素的机制还来自于行政等级制度的影响。在市场机制作用下的规模经济效应和等级化行政管理体制下的政治力量共同作用下，中国城市发展的“中心-外围”空间结构较为固化，并呈现以下特征。

1. 沿海地区城市集聚人口能力较强②

早在新中国成立之初，中国区域经济发展差距就主要表现为发达的沿海地区与落后的内地之间的发展差距。从新中国成立之后一直到改革开放前夕，由于中国政府实施的是区域平衡发展战略，甚至在个别时期实施的是内地优先发展战略，这一时期沿海与内地之间的发展差距相对较小，城市规模及发展差距也相对较小。改革开放以后，基于效率优先的考虑，中国政府开始实施沿海优先发展战略。东部沿海地区在投资优先、开放先行等政策优惠扶持下，依托自身的区位优势，在对外开放进程中经济迅速增长，吸引了大量内地的人口、资本要素，沿海与内地之间发展差距拉大的同时，城市之间的发展差距也随之扩大，从而形成以沿海地区城市为中心，其他地区城市为边缘的“中心-外围”结构。主要表现为以下几个方面。

第一，大量外来人口向沿海城市聚集。根据国家卫计委发布的2015年和2018年《中国流动人口发展报告》，改革开放以来人口区域流向呈现出“人往东部走”的特点。从全部流动人口流向来看，2015年东部地区占全部比重达74.7%。而从跨省流动人口流向来看，2015年东部地区占全部比重为54.8%。尽管近些年来，东部沿海地区吸引外来人口的数量有了些许下降，但是比重依然较大。在外来人口大量涌入的情况下，东部沿海地区，尤其是东部三大城市群（即京津冀、长三角和珠三角）以2.8%的国土面积集中了全国18%的人口③，导致沿海地区城市人口密度也普遍高于其他地区的城市。

此外，根据中国第五、六次全国人口普查数据，从人口净流入量来看④，2000—2010年期间，珠三角城市群净流入人口由1719.94万人增加至2587.53万人，长三角城市群净流入人口由551.9万人增加至2033.77万人，京津冀城市群净流入人口由391.39万人增加至1002.12万人，长江中游城市群净流入人口则由182.58万人增加至710.9万人，成渝城市群净流入人口则由208.79万人增加至1246.37万人。从中国五大城市群对外来人口的吸引力来看：作为东部沿海地区的珠三角、长三角和京津冀属于人口流入、扩张型城市群，对外来人口的吸引力也逐年增强;与此同时作为中西部地区代表的两大城市群，长江中游和成渝则属于人口流失、收缩型城市群，并且与2000年相比，2010年长江中游城市群人口流失数量增加3.89倍，同期成渝城市群人口流失数量增加5.96倍。五大城市群人口变动情况在一定程度上反映了沿海与内地城市之间的发展差異（见表1）。

第二，边疆⑤城市聚集人口能力较弱。根据全国人口普查数据，在吸引外来人口方面：1990年，边疆城市平均吸引外来人口的规模仅为0.05万人，而其他城市平均吸引外来人口的规模达2.09万人;2000年，边疆城市平均吸引外来人口增加至6.61万人，其他城市则增加至17.14万人;至2010年，边疆城市平均吸引外来人口的规模达到12.34万人，与此同时其他城市增加至32.76万人。总体来看，边疆城市吸引外来人口数量远不及其他地区的城市，从而造成边疆地区城市规模低于其他城市。1990—2010年期间，其他地区平均城市规模与边疆城市之比，由3倍上升至3.6倍，表明边疆地区无论是城市规模还是人口增速，都低于其他地区。

除此以外，边疆地区城市收缩现象也较为严重。城市收缩是指一个城市人口持续流失的现象。近年来，随着人口不断向大城市聚集，中小城市收缩成为一个普遍现象，尤其是以中小城市为主的边疆地区，城市收缩更加严峻⑥。根据表2，2007—2019年期间，在281个地级以上城市样本中，总共有44个城市处于收缩状态，其中属于边疆地区的城市达25个，占比达50%以上;在收缩的边疆城市主要集中在东北和西北地区，黑龙江9个，辽宁6个、吉林5个、内蒙古2个、新疆2个、甘肃1个。

第三，优惠政策向沿海城市倾斜。尽管在实施沿海地区优先发展战略之初，沿海与其他地区在城市行政管理体制方面并未有显著差异。但在以经济发展为基础的战略方针指引下，为加快沿海地区经济增长：一是在税收优惠、外资引进等方面给予沿海地区特殊政策;二是提升沿海地区一些城市的行政等级，如设立计划单列市等，目前中国5个计划单列市，除大连属于东北地区以外，其余4个城市，即青岛、宁波、厦门和深圳均属于东部沿海地区。总体来看，为快速实现国民经济增长，东部沿海地区获得了中央政府极大的支持。在这种政治偏向下，东部沿海城市经济增长迅速，吸引了大量的外来人口，在全国城市发展空间格局中逐步形成了以沿海城市为中心、内地城市为外围的“核心-外围”空间结构，并在聚集机制的作用下得到强化。

2. 省级行政区内“省城独大”

中国有31个省級行政区（港澳台除外），其中北京、天津、上海、重庆4个以单一城市作为省级行政单元的直辖市，不存在城市规模体系以外，其他27个省或自治区基本都存在“省城独大”现象。在中国，省会城市（或自治区首府）作为一个省（或自治区）的政治中心，除具有一般城市职能之外，省级政府及其相关管理机构也往往位于省会城市当中。因此，一些省份的省会城市往往行政级别也高于省内其他城市。

除四大直辖市以外，依据其他省份省会城市的行政等级来看，大致分为以下4类：第一类，省会城市是副省级市且行政等级全省最高。如湖北的武汉、四川的成都、江苏的南京、陕西的西安、黑龙江的哈尔滨以及吉林的长春等，都属于副省级城市且是全省行政级别最高的城市。第二类，省会是副省级市，但省内还有其他行政级别相同的城市，俗称“双城驱动”模式。这主要基于改革开放前期扩大对外开放的需要，在其省域内同时设立了一个与省会城市行政级别相同的城市（即计划单列市），如广东的广州和深圳、浙江的杭州和宁波、山东的济南和青岛、辽宁的沈阳和大连。第三类，省会城市不是全省行政级别最高的城市。这类省会城市只有一个，即福建。福建的省会福州行政级别属于一般地级市，但省内的厦门却属于计划单列市，行政级别为副省级市，高福州半个行政级别。第四类，省会城市行政级别与省内城市一样，都属于一般地级市。如山西、内蒙古、河北、河南、安徽、江西、湖南、甘肃、青海、宁夏、新疆、云南、贵州、西藏、广西和海南。

总体来看，尽管有一些省会城市的行政级别属于一般地级市，但因其作为省政府驻地，在全省资源配置方面，往往具有绝对优势，并且省会城市的“一把手”往往同时也是省委常委，政治地位自然较高。尽管福建省会福州的行政级别低于厦门，但福州的市委书记通常由省委副书记兼任，这也间接提高了福州在全省的政治地位。因此，省会城市在“政治光环”的加持下，具有汲取全省各类政治以及市场资源的能力，在与省内其他城市的竞争格局中，处于领先地位。同时，省会城市作为一省的“门面”或者“门户”，省级政府也有将其做大做强的内在动力，省城在一省当中“独大”的现象也就不足为奇了。综合来看，政治力量与市场机制共同作用下，省会一省“独大”主要体现在以下两个方面。

第一，人口规模一般最大。根据2020年《中国城市统计年鉴》：2019年，在27个省、自治区当中，仅内蒙古的省会呼和浩特市辖区年平均人口位居全省第二名，人口规模为139万人，低于包头的157万人，而其他省份的省会城市均为全省人口规模最大的城市。

第二，经济实力一般最强。根据2020年各省公开发布的统计数据显示，除江苏、广东、山东、福建、河北、辽宁、内蒙古等7个省份的省会城市GDP不是全省第一以外，其余20个省、自治区的省会城市GDP均为全省第一。而江苏的南京、广东的广州、山东的济南、福建的福州、河北的石家庄、辽宁的沈阳、内蒙古的呼和浩特，虽然GDP排名不是省内第一名，但也是省内第二名并且差距相对较小。

3. 城乡发展不均衡

中国城市行政管理体制体现在城市内部各类城市之间存在不同行政等级上的差别，从而造成政府行政管辖区内，城市之间存在管理与被管理，或言之行政隶属关系。除此之外，从城乡关系的角度来说，城市与农村在政治地位上并不平等，存在城市管理农村、农村依附于城市的种种制度安排。

由于自工业革命以来，城市作为国家或地区的政治中心与经济中心，核心地位逐步加强，而农村地区的经济地位则显著下降。西方发达国家农村经济地位一再下降，经济方面依附于城市，但在政治方面，农村地区依然有较强的政治话语权，城乡之间的发展差距主要体现在市场机制作用下造成的差异。

与西方国家不同，中国实行的是民主集中制并且政治力量最终集中到了城市，尽管中国农村地区实行“自治”，但在政治地位方面城乡始终不平等。与此同时，为了发展经济，中国政府以城镇化和工业化作为推动经济快速发展的重要手段，并实施了与此相对应的“城市偏向”政策。新中国成立初期，为了促进城市重工业发展，中国政府通过设立农村集体经营、农产品统购统销和工农产品价格剪刀差等三大基本经营制度来集中农业剩余支持工业，并实施了以户籍制度为基础的城乡二元分割制度[26]。改革开放初期，基于农村地区作为改革的发轫之地优势，获得了短暂的改革红利。之后随着改革的重心由农村转向城市，城市依靠政策偏向和市场规模优势吸引了大量农村地区优质劳动力、资本甚至是廉价的土地要素，城乡发展差距在市场与政府力量的共同作用下越拉越大。因此，从空间结构上来说，中国城乡发展格局更加接近于新经济地理学中的“中心-外围”结构。主要表现如下：

第一，城乡居民收入差距较大。如前所述，由于中国城乡政治地位不平等，城市一方面可以通过政治手段廉价获得农村各种经济要素资源，另一方面在规模经济效应下，市场机制本身也会吸引农村优质资源向城市聚集，由此导致城乡发展差距较大。从新中国成立至1978年改革开放前夕，城乡居民收入比由2.26小幅增至2.57。之后在改革开放初期，由于农村地区率先推进家庭联产承包责任制等改革，农村地区经济发展快于城市，此时城乡居民收入比由1978年的2.57下降至1983年的1.82，1983年也是新中国成立以来至2020年城乡居民收入差距最小的一年。此后，随着改革开放的重心由农村转向城市，在“城市偏向”政策与市场机制下的规模经济效应共同作用下，城乡居民收入比由1983年的1.82增加至2009年的3.33，严重超过国际警戒线[27]。此后，随着城乡发展差距较大引起了中国中央政府的高度关注，开始加强对农村地区支持力度，尤其是为了完成小康社会建设、脱贫攻坚的历史使命，扶持农村地区发展力度空前加大，至2020年，城乡居民收入比由最高的3.33迅速降至2.56，但城乡发展差距依然处于较高的水平。

第二，城乡制度二元分割。在中国，一提到城乡二元制度，首先就会想到户籍制度。户籍制度设立的背景是新中国成立初期，中国政府在实施城市优先发展重工业战略过程中，为了保障有足够农业的剩余来支持城市及其工业发展，同时避免大量农村农业人口流入城市而引发的各种问题。从1953年开始，中国中央政府就先后颁布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》《关于防止农村人口盲目外流的指示》《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》《关于制止农村人口盲目外流的指示》等文件来控制农村人口向城市流动。直至1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式获得了全国人大常委会的通过，首次将居民户口区分为“农业”和“非农业”两类，以法律条例的形式限制人口自由迁徙，确立了户籍管理制度的法律基础。户籍制度最初目的只是将农民与农业农村进行捆绑，限制农民自由流动，但政府部门逐渐将户籍管理与城乡居民的医疗、养老等基本公共服务权益进行挂钩，城乡二元分割范围逐步扩大、城乡居民福利差异也随之扩大[28]。

根据西方经济学基本理论，如果人口等要素可以实现自由流动，在市场无任何“摩擦”的情况下，完美的市场机制可以实现城乡之间、区域之间要素回报率或者是居民福利水平的均等化。但是，以户籍制度为基础的城乡二元分割体制无法形成城乡统一的要素及商品市场，造成城乡居民福利水平存在制度性的差异。

（三）城市间财权事权错配

政府间财政关系是中国行政管理体制的一部分，随着中国财政体制改革由“包干制”转向“分税制”，财权开始向上集中，与行政管理体制等级化一样，中国政府间财政关系也具有等级化特征，一般来说，中央管省、省管辖内地市、地市管辖内县、县管辖内乡镇[29]，是一种较为严密的金字塔结构。与财权相对，事权通常是指各级政府的支出责任或义务，即哪类支出应当由哪级政府承担，也具有行政等级特征[30]。在政府间事权关系方面，中国宪法仅仅是原则上规定了中央和地方政府的职责范围，但并没有通过立法的形式明确划分各级政府的事权，从而造成各级政府在事权方面区别不大。在垂直管理体制下，由于事权划分不清，上下级事权划分随意性较大，造成事权层层下移，基层政府往往事权负担较大。尽管分税制在一定程度上克服了包干制的缺点，但财权与税收立法权过多集中于中央政府，事权过多下放于地方政府，财权与事权不匹配导致地方政府普遍财務困难、基本公共服务供给严重不足。

城市间财权与事权关系也是中国城市行政管理体制的重要部分，同样具有行政等级化特征，中央管直辖市和计划单列市、省管市（有些省份试点省直管县）、市管县、县管乡镇等。总体来看，城市间财权和事权关系之间的矛盾更多体现在省级以下城市层级之间，并主要体现在以下方面。

1. 财权上移与事权下放现象普遍

财权与事权不匹配不仅体现在中央与地方政府之间、各级地方政府之间，也同样体现在各级城市之间，主要原因在于各级城市之间的财权与事权划分并不明确，从而形成“财权上移、事权下放”的不合理现象。

第一，城市间财权关系不明确。与中央和地方财政关系不同，城市间财政关系更多类似于地方政府间财政关系，尤其是省级以下政府间财政关系。但分税制财政管理体制仅明确规定中央和各省之间的财权划分，并没有明确省以下各级政府财政制度的安排[31]。依据2020年实施的修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》中的第八条，“县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”，但并未出台相关细则。由此可见，中央政府仅对省级以下的财政制度安排提出原则性、方向性要求，由此造成省级以下分税制财政管理体制不完善，地方各级政府之间也很少按照事权与财权相匹配原则来制定财政管理体制，导致财权上移。

第二，城市间事权关系不明晰。与城市间财政关系类似，城市间事权关系更多体现在省级以下政府间的事权关系。但由于省级以下各级政府之间的事权缺乏明确的立法规范，上级政府往往利用业绩考核权、人事关系任命权等权力，将本级政府的事权下放下一级政府，下一级政府再将事权进一步下放，事权层层下放导致各级政府之间事权错位，最终都加重了基层政府的事务负担。

由于城市之间的财权、事权关系缺乏法律上明确划分，在等级化行政管理体制下，上级政府依托其权力优势，只拿有好处的“财权”而把本属于自身责任范围内的“事权”下放给下一级政府。因为，中国政府行政管理体制具有垂直化特征，下级政府对上级政府没有讨价还价的余地，只能服从上级命令，不然会“乌纱帽”不保。这种行政管理制度下，很难打破“财权上移、事权下放”的不合理路径，导致政府行政等级越低，财权事权不匹配问题就越严重，以至于大部分基层政府长期陷入收不抵支的困境。

2. 低行政等级城市基础服务供给不足

财权是政府获取财政收入的能力，而事权是政府提供基础服务的责任或义务。如果没有财权作为保障，政府很难提供高质量的服务，也就难以实现事权。如前所述，由于中国行政管理体制等级化的特征和实施的分税制财政管理体制，造成“财权上移、事权下放”的不合理现象。财权最终会集中到中央政府，各类城市永远都会面临财权事权不匹配的现象。由于财权会由镇、县、市、省上移到中央，而计划单列市和直辖市则直接转移至中央，事权则会由中央下放至省（直辖市、计划单列市）、市、县、镇等，财权是越上越集中、事权是越下越集中。造成的结果就是：行政等级越高的城市，财权大、事权小，行政等级低的城市，财权小、事权大，这本身就是一种能力与义务不匹配，直接导致基层城市基础设施建设滞后和基本公共服务供给严重不足[32]。

基于上级的考核压力，行政等级较低的城市为了完成层层下放的事权，在自身财权有限的情况下，往往会采取以下举措：

一是向市场进行寻租。低行政等级城市政府为了完成上级交办的事权，在受到财力约束的情况下，会存在利用手中权力向市场寻租的内在动力，不得不通过增加罚没收入、乱收费等形式来增加收入。这种干扰市场的行为，从长期来看会破坏本地市场环境，造成营商环境恶化。

二是增加负债。为筹措资金，完成任务，本来就财政状况较差、入不敷出的地方政府会通过各种形式变相举债。由于中国地方政府财政失衡问题由来已久，但承担公共事务支出却连年增长，造成地方债务飙升，成为中国中央政府乃至国外政府都比较关注的问题。

三是积极寻求中央及上级政府转移支付。在中国，财政严重失衡的城市或地区依赖上级政府转移支付是一种常态。但这种依赖上级转移支付的行为，一方面会造成上级政府事权的进一步下放，加剧下级政府的事权负担。另一方面下级政府向上级政府寻求支持会产生“行贿”行为，导致腐败，会破环官僚制度的生态环境。

四是过度依赖土地财政。土地财政是指地方政府通过出让土地使用权获得的收入来维持本地财政支出的一种方式。土地财政属于地方财政收入，被列入地方基金预算收入，不用按比例上交，收入基本都留存在地方，是地方政府基本上可以完全掌控的一种收入。当前，中国几乎每个城市的财政收入都过度依赖于土地财政，由此造成了高房价、高生活成本，对居民消费、创新创业等已经形成了较大的抑制作用。因此，土地财政被许多经济学家称为“一剂毒药”，过度依赖无异于饮鸩止渴。

二、中国城市行政管理体制改革的思路与方向

基于某种战略目标的实现、特殊政策的实验以及政府的某种“偏爱”，通过赋予某些城市高级别的行政等级，提高其政治地位，可以通过市场机制和行政手段两种力量来加快这些城市发展。但这种方式，更多地是基于政府的“选择”而不是市场竞争机制作用下的“择优”。从效率角度来说，政府的选择不如市场机制更有利于资源要素的高效配置。从公平角度来说，城市之间行政等级差别就已经决定了其发展初始状态的不平等。由此导致城市规模体系不合理、“中心-外围”空间结构固化、城市间财权事权错配等问题，长远来看，并不利于中国城市健康发展和新型城镇化战略的可持续。应以构建公平合理的城市发展格局为导向，加快推进中国城市行政管理体制改革。

（一）中国城市行政管理体制改革的基本原则

改革不合理的制度会释放极大的经济增长潜力，能够有效促进一个经济体的快速发展。例如，中国改革开放所取得的举世瞩目的增长奇迹，正是改革释放红利的体现。但前提是改革的方向是正确的、方式方法是科学合理的、进程是可持续的，不然改革的失败，轻者会造成短暂的“阵痛”，严重地会造成长期经济衰退、政治激烈动荡以及制度“倒退”。因此，改革需要審慎，需要科学论证合理的方向与路径，把握正确的原则。

综合考虑新中国成立以来各类发展实践带来的经验与教训，尤其是改革开放时期的成功经验，我们认为应以兼顾公平与效率、实施渐进式改革、坚持差异化分类作为推进中国城市行政管理体制改革的三大基本原则。

1. 坚持公平与效率兼顾

从城市发展结果导向来说，公平具有两重内涵。一是绝对公平，即各城市之间的发展水平要相等，各城市居民的福利水平要一样，从而形成一个完全公平的社会。二是相对公平，即承认城市之间的发展水平存在差距，这种差距应保持在一个合理的范围之内。但什么是合理范围之内？学术界往往并没有绝对的定论。从居民收入差距角度来看，目前国际上比较公认的合理差距范围是由联合国开发计划署等国际组织制定的，以基尼系数处于0.3～0.39区间视为差距相对合理的范围。由于各城市发展的自然条件、地理区位、人口结构等等都各不相同，由此导致的发展路径也存在千差万别，因此很难保证绝对公平。但如果在城市发展过程中介入政府干预因素，并且是政府对每个城市干预的力量以及方式各不相同的情况时，这就会涉及政府干预层面的公平问题。从政府干预的角度来说，坚持公平的原则就是政府作为抹平市场机制作用下所导致城市发展差异的角色来进行干预，是一种纠偏机制，将城市之间的发展差距保持在一个相对合理的范围之内，而不是扶优扶强，放大市场机制作用下的城市发展差距。

从效率角度来讲，由于政府参与市场行为已经被众多学者证实效率不如市场机制的作用，并且政府干预还会对市场造成扭曲，影响各类市场主体的行为与决策，对整个宏观经济运行造成负面影响。尽管市场是被证明为配置资源最具效率的机制，但前提是这个市场是完美的、有效的，完美且有效的市场不仅需要一个基本的制度环境作为保障，而且完美市场是经济学家们一种美好的设想，仅存在于教科书当中。现实中，往往存在各种市场失灵，这就给予政府干预市场最基础、最原始的理由。

因此，综合以上分析，兼顾公平与效率原则的核心在于科学定位政府与市场之间的角色，并有效发挥各自的作用，同时也不相互干扰。从当前有效推进中国城市行政管理体制改革来说，兼顾公平与效率主要有以下两大方面的内涵：一是充分发挥市场机制对资源有效配置的决定性作用;二是政府的角色是构建一个有利于发挥市场机制作用的制度环境，同时利用政府手段干预市场机制作用下造成的城市之间发展差距过大问题，扶弱而不是扶强，将城市之间发展差距控制在一个相对合理的范围。

2. 坚持实施渐进式改革

一般来说，经济体制改革存在渐进式改革和激进式改革两类。渐进式改革一般采取由易到难、循序渐进、逐步获得利益团体支持的策略，对经济社会短暂冲击也相对较小，有利于社会政治环境的稳定。而激进式改革一般采取一步到位、推倒重来，短期内迅速建立起一套与旧体制完全不同的新型制度的策略，对现有社会冲击较大，容易造成政治动荡与社会冲突。从学术角度来说，两种经济体制改革方式究竟孰优孰劣，并没有定论。改革是否成功涉及因素方方面面，政治社会环境是否稳定、居民对改革支持的态度等等，都会在改革的进程中产生决定性影响。但从实施这两种改革路径的代表性国家——中国与俄罗斯改革效果来看，对于中国来说，实施渐进式改革既是前期改革开放成功的重要经验，也在一定程度上说明了中国的经济社会政治环境适宜采取渐进式改革方略。

在推进中国城市行政管理体制改革进程中采取渐进式改革策略，应充分汲取改革开放的成功经验，重点把握以下方面：一是采取先易后难、重大改革举措采取先试验后推广的方式，逐步在全社会中形成改革共识，同时将改革失败限定在一个可控范围之内;二是应当制定改革路线时间表，随着渐进式改革的推进，越往后改革难度越大，受到利益团体的阻力也就越大，为避免改革进入“深水区”而不前进的情况，需要制定改革路线时间表，严格按照时间路线图推进体制机制改革。

3. 坚持差异化分类推进

中国各城市之间在地理环境、自然条件等方面存在显著差异，发展的初始条件就不尽相同。同时，城市之间由于行政等级地位的不同，政府干预的形式与力量也不相同。从改革的角度来说，由于差异化的存在，每个或每类城市对改革的诉求也不尽相同。因此，基于差异化的考量，在推进中国城市行政管理体制改革进程中，应将具有同等发展需求、同等规模、同等条件的城市划分一类，因类施策、分类改革。

（二）中国城市行政管理体制改革的思路与方向

随着中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，原先高投入、高消耗、高污染、高成本的城市发展道路已经不可持续，必须向高质量发展进行转变。中国城市行政管理体制改革也要适应城市高质量发展的要求，通过构建公平合理的城市发展格局、平衡政府与市场之间的关系，走高质量的城镇化发展道路。

1. 总体思路

为促进城市高质量发展，有效缩小城市间发展差距，坚持公平与效率兼顾、实施渐进式改革和差异化分类推进，通过实施平等城市发展权、发挥市场配置资源的决定性作用以及政府适度干预等手段，促进形成公平合理的城市发展格局。

第一，平等城市发展权。由于中国城市行政管理体制存在显著的等级化特征，这种垂直化的管理体制安排与官僚化政治制度类似，由此造成中国政府对城市资源的配置存在行政中心偏向。与低行政等级城市相比，高行政等級城市一方面能更多地获取中央及上级政府的政策、资金等支持，另一方面高行政等级城市拥有其对下级城市的行政管辖权、人事任命权、业绩考核权等权力，由此可能导致城市间发展差异。政府通过行政等级化的安排对城市发展的影响，甚至已经超越市场机制的作用。从效率的角度来说，行政等级化的制度安排造成各类城市主体在市场环境下地位不平等，扭曲了市场对资源配置的机制，降低了城市发展的效率。从公平角度来看，城市之间由于政治地位的不平等而在市场竞争中处于不同起跑线，等级化的行政管理制度安排在一定程度上将一些低行政等级城市发展的上升空间锁死，高行政等级城市发展空间的下限显著高于低行政等级城市的下限，各类城市在发展之初就处于不平等的地位。

因此，无论从提高要素资源配置效率的角度，还是基于公平发展的考虑，都应当改革当前等级化的城市行政管理体制，减少政治力量对城市发展的干预，以促进各类城市公平竞争为基本导向，赋予各类城市以平等的发展权，

第二，充分发挥市场竞争机制。促进各类城市在市场环境下展开充分竞争，可以提高各类要素的使用效率，提升宏观经济运行效率，促进经济高质量发展。同时，对于居民来说，促进城市之间开展充分竞争，也有利于提高居民的福祉。为有效发挥市场作用，应当率先进行以下重点领域建设：一是构建完善的法律制度体系，依法治国，保障市场有效运行;二是针对中国各级政府干预市场行为严重且并不规范，应当从制度层面约束政府行为，全面实行市场负面清单制度。

第三，引导政府适度干预。长期以来，在等级化的行政管理制度下，高行政等级城市在政治与市场两种力量的共同作用下，与其他城市发展差距越来越大，即便是取消高行政等级城市的政治地位，在集聚效应机制下，单独依托市场的力量，各城市之间的发展差距也可能会越拉越大。

因此，在当前城市之间发展差距较大的时期仍需要政府进行干预，但干预的方式应予以转变，引导政府由促强转为扶弱。从经济发展的规律来看，要促使各城市之间发展达到绝对的均等，是不可能的，也是违背经济发展规律的。因此，在引导政府扶持落后城市发展的同时，应予以建立退出机制，一旦落后城市达到某一门槛条件，政府就及时退出，让位于市场机制。

2. 以构建公平合理的城市发展格局为改革方向

构建公平合理的城市发展格局，关键是要把握好公平与合理的内涵，既不能走绝对公平且低效的道路，也不能走发展差距过大、市场自由化的道路。

对于一个大国来说，公平与效率是始终面临的双重目标，往往难以兼顾。公平合理即是在公平与效率之间寻求一个最佳平衡点。如果把握不好公平的内涵，过早以追求绝对公平为目标，很有可能会影响资源配置的效率，制约宏观经济增长，造成国际竞争力下降。与城市之间发展差距较大一样，新中国成立之初就面临区域发展差距较大的问题。为缩小区域发展差距，从1953年至改革开放之初，中国政府实施了区域平衡发展战略，国家投资、优惠政策等大幅度向落后地区进行倾斜，但这些投资在落后地区并未产生良好的效果，不仅效率低下，还在一定程度上抑制了发达地区经济的发展，导致中国与西方发达国家的差距越拉越大。改革开放以后，为了促进宏观经济增长、提高要素使用效率和国际竞争力，中国政府开始实施沿海优先发展战略，以充分利用沿海地区发展基础条件较好、区位条件优越的优势，同时加快社会主义市场经济体制建设。从结果来看，沿海优先发展战略提高了经济运行效率和宏观经济增速，国家经济实力也显著增强，但区域发展差距也随之扩大。20世纪90年代以后，为缩小区域发展差距，中国政府开始实施以“西部大开发、中部崛起、东北振兴、东部率先”为基础的区域协调发展战略，充分利用政府扶持与市场机制两种手段来促进发达地区与落后地区协同发展。

从中国区域发展战略的实践经验可以得知，公平作为一种目标，具有阶段性且实现难度较大，一旦把握不好就会影响全域发展。如果把城市看作是一个单独的区域，那么城市发展差距与区域发展差距的内涵都是一样的，根据区域发展战略的实践经验与教训，构建公平的城市发展格局，应以相对公平为目标，妥善处理好效率与公平之间的关系。

综上所述，借鉴中国区域发展战略实践与经验的基础上，在提出“公平合理的城市发展格局”的城市行政管理体制改革方向中，“公平”是指各类城市市场主体地位平等，城市的行政等级不应当成为聚集市场资源的手段，同时上级城市不应当利用权力汲取下级城市的资源。而“合理”是指各城市之间发展的差距应该处于一个相对合理的区间，既不能因为追求绝对公平而损害经济发展效率，也不能只以效率为导向，忽视城市之间的发展差距。

三、中国城市行政管理体制改革路径探讨

中国城市行政管理体制实际上是中国五级政权体制向城市领域的延伸。过多的层级不仅会对城市的管理效率产生影响，也不利于经济要素在各层级城市之间的有效配置。从当前中国城市发展面临的主要困境和发展机遇来看，应重点通过建立扁平化城市行政管理体制、平衡政府与市场之间的关系、走高质量的新型城镇化道路等举措，来构建公平合理的城市发展格局。

（一）建立扁平化城市行政管理体制

仅仅从管理或行政的效率出发，根据委托代理关系理论，行政等级越多，信息在各级部门之间传递损失越多，行政与管理的效率就越低而成本会越高。而从资源配置效率、城市规模体系等角度出发，等级化的城市行政管理体制会制约市场机制对资源配置的效率、扩大城市之间的发展差距、造成城市财权与事权错配，最终影响城市可持续发展。根据委托代理关系理论，减少行政等级可以提高管理及行政效率。但从当前行政区划特征来看，减少城市行政等级难度较大，但可以在管理上减少层级，建立相对扁平化的城市行政管理体制。

第一，全面推广省直管县（市）制度。为提高城市行政与管理效率，中国政府早在20世纪90年代，就开始在一些省份先后开展“强县扩权”“省直管县（市）”的改革探索，并取得了不错的成效。实施省直管县（市）管理制度，一方面可以提高县级城市的独立自主性，减少地级城市对其干预和财权的汲取。另一方面在市场环境下，省直管县（市）制度在一定程度上保障了县级市及其代管的地级市之间的平等市场主体关系，有利于形成一个有效的竞争格局。因此，建立扁平化城市行政管理体制应以全面推广省直管县（市）为重点，彻底取消地级市代管县（市）的制度，充分提高低行政等级城市发展的自主性。

第二，匹配各类城市財权与事权。财权与事权不匹配是中国城市行政等级化的重要体现，也是中央与地方财权事权不匹配现象的原因所在。财权与事权不对等、不匹配，低行政等级的城市就无法真正摆脱上级城市汲取与盘剥，平等的市场主体地位也无从谈及。要想做到城市间财权与事权的匹配，应首先从中央与地方关系着手，率先建立中央与地方事权财权匹配制度，并以此为参照，在省级以下政府间建立事权财权匹配制度，明晰各自的财权与事权范围。

（二）平衡政府与市场之间的关系

改革开放以来，中国走的经济发展道路，既不是西方国家自由化的市场经济道路，也不是计划经济时期的老路，而是中国特色社会主义市场经济道路。在中国通过自身实践走出的特色社会主义道路中，政府与市场始终共同发挥着重要作用，并根据不同时期的不同特点，各自的角色及其作用也在不断发生演变。随着中国经济增长进入高质量发展阶段，为促进城市高质量发展，社会主义市场经济体制也应进行调整以适应国家发展战略导向。从促进城市高质量发展、加快形成公平合理的城市发展格局来看，妥善处理好政府与市场之间的关系，更好发挥二者的作用，应是当前主要关注点。当务之急，处理城市发展过程中政府与市场之间的关系，应深入把握好平衡的内涵，明晰二者边界，以促进市场愈发有效、政府更加有为。

第一，明晰政府与市场之间的边界。在当今世界经济格局中，很难有哪个国家实施的是纯粹的市场经济或是完全的政府计划经济，通常都是政府与市场的混合，只不过是两种力量对比的程度不同而已。西方发达国家更多的是一种“小政府、大市场”格局，政府极少或很少干预市场。而对于中国目前经济发展所面临的机遇与挑战，政府与市场或许同等重要，这也是中国特色社会主义市场经济道路所产生的重要经验之一。为在城市发展过程中，更好地发挥政府与市场之间的作用，避免政府干扰市场机制运行，明晰政府与市场之间的边界就是非常必要的。为明晰政府与市场之间的边界，首要条件就是加快推进法制国家建设，完善市场法律体系，从法律层面来确定和约束政府的行为以及各类市场主体的行为。

第二，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在城市发展过程中，充分利用市场机制来配置各种生产要素是实现城市高效率发展的首要前提。从当前中国城市发展面临的障碍来看，户籍制度、能源价格管制、本地市场保护以及一些关键要素价格市场化制度尚未形成等，都会对市场机制的充分发挥形成掣肘。

第三，有效发挥政府在促进城市均衡发展过程中的主导作用。城市之间经济发展差距长期过大，会由经济问题引发至社会动荡、政治冲突等一系列问题。在市场机制作用下，由于聚集经济效应的存在，发达城市与落后城市之间的地位不仅得不到改观，落后城市可能会越来越差、发达城市可能会越来越强，导致形成“中心-外围”城市发展格局无法自行突破。在这种情况下，就需要政府出台相应的政策来扶持落后地区发展，将城市之间发展差距保持在一个合理的范围之内，促进城市均衡发展。

（三）走高质量的新型城镇化道路

以实现城市可持续发展、提高城市生活品质、发展城市群作为核心载体、促进城乡融合发展为重点提升城镇化发展质量。

第一，实现城市发展可持续。为促进城市可持续发展，一方面应转变当前发展动力，由要素驱动型向以科技创新、知识创造为主要驱动力进行转变，提高城市人力资本的质量和水平，提升城市经济要素使用的效率。另一方面应将城市发展与生态文明建设相结合，依据生态环境承载量来科学确定城市发展的规模、产业结构等。

第二，提高城市生活品质。城市发展的本义应当是为了满足人民美好生活的向往、不断提高居民的福祉。不断提高城市生活的品质不仅是城市高质量发展的内在要求，也是城市吸引人才、聚集各类要素资源的重要手段。提高城市生活品质，应从提升基本公共服务、基本公共交通、生活娱乐设施等领域供给的数量和质量，不断满足居民高品质生活的需要。

第三，发展城市群和都市圈。以城市群和都市圈为重要载体，增强大城市对中小城市发展的带动作用，提升大城市优质资源的溢出效应，提高城镇化地带的空间使用效率。此外，发展城市群和都市圈，可以促进大中小城市之间的分工与合作，缩小中小城市与大城市之间的发展差距，形成大中小城市协调发展的城市发展空间格局。

第四，促进城乡融合发展。由于城市与农村之间政治地位不平等以及中国政府长期实施的“城市偏向”政策，导致城乡发展长期处于不均衡状态。城乡发展差距过大，不仅不符合高质量城镇化的内涵，也会造成城乡社会割裂，有可能引发一系列政治社会问题。城乡社会割裂、制度分割、交流不畅，无法形成统一的要素和商品市场，最终会导致城市无法有效利用农村各类生产要素以及开拓农村大市场。从长远来看，城乡发展不均衡，不只是农村发展面临困境，对城市自身发展也会造成负面影响。根据当前中国城乡发展面临的体制机制障碍，应加快推进城乡融合发展，构建和谐统一的城乡关系。

[注释]① 英文为Core-Periphery Model，也译为“中心-外围模型”或“核心-边缘模型”。

② 这里的沿海主要是指东部沿海发达地区，内地主要指中西部、东北等地区。

③ 数据来源于2013年6月26日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013- 06/27/content_1798658.htm。

④ 人口净流入量=常住人口-户籍人口。

⑤ 本文研究的边疆地区是指陆地边境区域，包括东北三省、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西和甘肃。

⑥ 本文以城市市辖区常住人口规模是否减少来测度该城市是否处于收缩状态。

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in Administration System of Cities in China

Wang  Yao

（Institute of Chinese Borderland Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：  Unreasonable administrative structure where there are too many responsible divisions will impair management efficiency in cities and hinder the effective allocation of economic factors among cities at all levels. Thus it will result in problems such as an unreasonable system for city size， solidification of “core-periphery” development structure， and unreasonable allocation of financial and administrative powers among cities. After studying the experience and lessons brought by various development practices since the foundation of People’s Republic of China， especially after the reform and opening up policy was introduced， author of this paper proposes the following methods to solve the problems： to solve the development problem in small and medium cities， it is important to give cities equal right to develop and build a fair and reasonable system for urban development. When carrying out the reform in administration system， we should progress gradually and emphasize both fairness and efficiency. We should categorize cities according to their specific characteristics and stick to this way of classification. We should simplify the administrative structure， balance the relationship between the government and market and adopt a high-quality method to urbanize the communities.

Key words：administrative structure; urban management; system reform

（責任编辑：李萌）