企业国有资产管理问题研究

周洁　苗潼　马铭君

摘 要：自改革开放以来，国家始终高度重视企业国有资产管理。良好的企業国有资产管理不仅可以实现国有资产的保值增值，而且能够为企业日后的经营发展提供有力保障。2021年作为十四五开局之年，重谈深化国资国企改革，对强化科技创新、激发市场活力、优化布局结构等方面提出了更加明确的要求，重新将目光聚焦在企业国有资产管理上。本文从我国企业国有资产管理现状入手，聚焦于XX省省属企业国有资产管理的现实状况，对其管理体制、布局结构等问题进行了深入分析并提出相关建议，以此保障国有资产安全、提升国有资产营运效率，实现全体人民共同富裕。

关键词：国有企业;国有资产;资产管理

一、引言

自改革开放以来，党中央始终高度重视企业国有资产管理。十八届三中全会要求以“管资本”为主改革国有资本授权经营体制，这是对国资国企改革的重要突破。十九大报告明确要求对国有经济的布局和结构进行优化调整，这充分表明了党中央的高度重视。2021年作为十四五开局之年，重谈深化国资国企改革，对强化科技创新、激发市场活力、优化布局结构等方面提出了更加明确的要求，重新将目光聚焦在企业国有资产管理上。

对于企业国有资产应该由谁来管、如何来管，学术界存在着广泛的争论。关于由谁来管，一些学者认为国家应占据主导地位，在企业运营、行使职权、进行监管时应当由国家机关组织发起（Alchian，2001），而另一些学者则坚持政府与企业之间委托与代理的关系，按照“两权分离”原则，将国有企业的所有权和经营权进行分离（Beile和Means，1932）。关于如何来管，一方面需建立专门的管理机构，比如由国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责，把监管企业国有资产的职责落到实处（郭复出，2007）。另一方面要在三层次模式的基础上，结合当地经济发展状况、国有资本布局等因素进行适当创新（李琳，2014）。

关于目前企业国有资产管理当中存在的问题，许多学者对此十分关注并展开了相关研究。问题主要集中在国有资产管理体系有待完善（贾康，2013），法律体系不够健全（常蕊，2016），计量口径不一致（詹长杰，2020）等。基于此，提出了一些切实可行的政策建议，如完善国有资产管理绩效考核体系（黄速建和金书娟，2009），完善资产预算管理体系（张彦萍，2017），建立健全资产评估、产权激励机制（郭屏南，2021）等。

在国内，早期对于国有资产管理的研究大部分基于宏观政策和学术理论层面，较少根据具体省份的情况特定思考国有资产管理的具体政策和措施。本文综合归纳了国内外有代表性的国有资产管理理论和成功经验，以XX省的省属企业国有资产管理为研究实例，分析该省当前的管理现状，说明其现存的问题并提出相应的政策建议。因此，该研究具有一定的理论意义与实践意义。

二、我国企业国有资产管理的现状

新中国成立初期，国有资产管理实行对企业生产资料计划调拨和统一分配的实物管理，政企不分，管理效能低下。改革开放后企业国有资产管理以企业扩权为重点实施政企分开，先后经历了放权让利、两权分离直到建立“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度。2003年国有资产监督管理委员会成立，履行出资人职责，实行政资分开。但此时国资委统一监管的大格局仍未形成，企业国有资产交叉管理的现象仍然存在。2013年党的十八届三中全会宣布企业国有资产管理将向“管资本”时期转变。从“管企业”到“管资本”是推进国有企业市场化的过程，是“放管服”改革下观念的转变，是一个不断接近的目标。

（一）基本情况

根据2017年至2020年国务院关于国有资产管理情况的综合报告，如图1所示，2017年至2020年全国企业国有资产总额由183.5万亿元增长到268.5万亿元，年均增长率为11.58%。由此可见，全国企业国有资产的规模巨大，且每年都有一定幅度的增长。此外，资产负债率是衡量企业风险管理的重要指标，反映了企业的负债总额占其资产总额的比重，一定程度能够向债权人反映发放贷款的风险程度，同时又能够体现企业灵活利用债务杠杆经营的能力。如图1所示，全国国有企业资产负债率在65%左右波动且始终处于70%的警戒线之下，较为稳定。

对于全国企业国有资产的行业分布情况，根据第四次经济普查年鉴，企业国有资产约为220万亿元，其行业分布如图2所示，服务业资产占52.1%，工业资产占20.8%，房地产开发业资产占14.2%，建筑业资产占5.9%，批零住餐业资产占4.1%，文化产业（非制造业部分）资产占2.8%。我们可以看出，全国企业国有资产的行业分布主要集中在服务业、工业、房地产开发等传统行业，未来我国在高新技术行业上仍有较大的发展空间。

对于全国国有企业的上市情况，根据国务院国有资产监督管理委员会数据公布，目前我国A股市场共有上市公司4140家，其中央企国资控股407家、地方国资控股324家、省属国资控股419家、其他国有企业17家，共计1167家。该数据说明国有控股上市企业的数量占全国A股总上市公司数量的比例约为28.18%。然而国有控股上市企业的A股市值约为373834亿元，占A股市场总市值的43.07%。我们可以看出，虽然全国国有控股上市公司数量占比较低，但其市值占比较高，表明在国家层面上企业国有资产证券化的质量较高。在目前以“管资本”为主的时期，深圳、杭州、广州等先进城市的企业国有资产证券化率都有明显提高，均已超过50%。但是与国际一流的企业资产证券化率相比较，又或与国内先进地区相比较，目前国内部分地方的企业国有资产证券化率整体上还有较大的提升空间。

（二）管理模式

在管资本的背景下，我国地方各级政府不断探索管理模式，深入推进体制改革，逐渐形成适应当地经济发展需要、极具地方特色的国有资产管理模式。目前我国初步创立了统一的、分层次的国有资产管理体制。在这种统一的框架模式下，各地又纷纷建立起相应的地方国有资产管理体制模式，其中北京、上海、深圳、湖北、吉林等地的国有资产管理模式已较为成熟，值得学习。

如表1所示，北京实行“中间层公司”模式，具体为国资委通过成立中间层公司对企业国有资产进行监督管理的一种模式。与之类似，上海市形成了“两级管理、三个层次、三位一体”的企业国有资产管理模式。而深圳市则是通过成立产权经营公司实现企业国有资产管理的“三个层次”模式。它们虽然形式类似，但国有资产保值任务在三层级的具体实现方式有所不同。湖北省则试点运行“管理运营分离”模式，成立国有资本投资运营公司，自主开展资本运作但不从事具体的生产经营活动。吉林省“决策会议”模式影响深远，具体表现为“两级出资，三级架构”。

三、XX省省属企业国有资产管理情况分析

（一）基本情况

从监管主体上看，根据公开数据统计显示，XX省属国有企业共有33户，由该省国有资产监督管理委员会、宣传部、财政厅分别监管，其中：省政府国资委作为出资人监管的国有企业有19户;省财政厅监管的有5户;省委宣传部监管的有9户。由于XX省省属国有企业中由省国资委作为出资人監管的户数占比不足60%，可见目前在监管主体上还未形成由国资委统一监管的大格局，存在多头管理、交叉管理的情况。

从资产规模上看，如表2所示，截止2020年末，省政府国资委作为出资人监管的企业国有资产总额约为12500亿元;省财政厅监管的企业国有资产总额约为3500亿元;省委宣传部监管的企业国有资产总额约为600亿元。由此可见，省政府国资委作为出资人监管的企业国有资产规模的比例高达75%;而省委宣传部监管的企业国有资产规模占比不足4%，可见省属文化企业规模偏小。另外，资产负债率是衡量企业国有资产风险管理的重要指标。根据《XX省国有经济布局优化和结构调整“十四五”规划》，截止2020年底，XX省国资系统监管企业资产负债率约为69%，超过全国国有企业资产负债率的平均水平且十分接近70%的警戒线，其中省出资企业平均资产负债率为68.95%。

从布局结构上看，XX省属33户国有企业从产业分类划分如表3所示，传统行业有31户，在国有企业产业分类中占比高达94%，涉及金融、文化、生产制造、平台公司等生产门类;高新技术行业有2户，在国有企业产业分类中占比仅为6%，其中有1户平台企业。由此可见，XX省的省属国有企业产业布局主要集中在传统领域，高新技术行业投入明显不足，而高新技术产业往往低耗能、高产出，它的投入与产出比例一般高于其他传统产业，因此存在增资能力较弱的情况。

从上市情况上看，根据《XX省国有经济布局优化和结构调整“十四五”规划》，截止2020年底，全省国有企业拥有主板或港股上市公司12家，新三板挂牌企业7家。目前，XX省由省国资委作为出资人监管的国有控股上市的公司仅5家，总市值约为200亿元，占比不足省出资企业资产总额的1.6%，难以借力资本市场推动国有企业混合所有制改革。因此，XX省国有企业运用资本市场放大国有资产杠杆的能力不高，未来资产证券化水平还有待提升。

从管理模式上看，XX省国有资产管理采取“管理运营相分离”模式，在部分国有企业进行试点，并取得了一定成效。管理运营相分离主要是成立国有资本投资运营公司，通过它自主开展资本运作但不从事具体的日常经营。按照一个企业一种策略的授权机制，国有资产监督管理委员会授权国有资本投资运营公司履行出资人职责，按照权责对等原则积极承担企业国有资产的监管职责，优化国资布局、提升运营效率、实现企业国有资产保值增值。

（二）与先进地区的比较

上海市、深圳市的企业国有资产管理成效均位于全国前列。上海市国有资产规模最大，资产总额25万多亿。深圳市国有经济以年均28.7%的速度增长，其国资国企改革起到全国模范作用。

与上海、深圳市属国有企业中涉及高新技术行业的企业数量进行对比，如表4所示XX省属国有企业中涉及高新技术行业的企业并不多，仅仅占比6%，而上海和深圳市属国有企业中涉及高新技术行业的占比分别为20%和29%。因此在国有资本布局方面，XX省将国有资本大多投向了传统行业，缺乏高新技术产业，在战略新兴产业上投入远不如上海市和深圳市，亟须加强对标学习。

（三）存在的问题

1. 管理体制不顺

XX省省属国有企业共有33户，由该省国有资产监督管理委员会、宣传部、财政厅分别监管，其中：省国资委作为出资人监管的国有企业有19户、省财政厅监管的有5户、省委宣传部监管的有9户。XX省的省属国有企业中由该省人民政府国有资产监督管理委员会作为出资人监管的户数比例不足60%，其余的省属企业国有资产由省财政厅或省委宣传部分散监管，没有纳入集中统一监管范围，存在监管碎片化的现象。因此，目前该省国资委集中统一监管尚未完全实现，存在一定的多头管理、交叉管理情况。

2. 布局结构不优

XX省省属33户国有企业中多为传统产业类企业，高新技术产业类企业仅占6%。以省政府国资委监管19户企业为例，2016年至2019年，省出资企业新增投资中产业领域仅占总投资额的4.7%，其中战略性新兴产业只占0.4%。企业科技创新不足，2017年至2019年，省出资企业投入研发费用分别只占营业总收入的0.2%、0.3%、0.6%，没有达到省出资企业“十三五”规划提出的2.5%的要求。由此可见，其产业布局主要集中在传统领域，高新技术领域较少，科技创新投入不足。

XX省省属国有企业高新技术行业布局较少，将直接导致该省企业国有资产增资能力不足，最后影响企业规模大小。“十四五”规划中提到该省企业国有资产规模不大，全省国有企业中没有世界500强企业，省出资企业中没有中国500强企业，省出资企业中仅有5户进入行业前20，大部分市州缺乏支柱型和领军型国有企业。因此，XX省属企业国有资产布局结构有待进一步优化。

3. 风险管理不到位

资产负债率是重要的风险管理衡量指标。根据《XX省国有经济布局优化和结构调整“十四五”规划》，截止2020年底，XX省国资系统监管企业资产负债率约为69%，超过全国国有企业资产负债率的平均水平且十分接近70%的警戒线，其中省出资企业平均资产负债率为68.95%。以XX省的省属国有企业为例，资产负债率超过70%警戒线的有7户，超过75%重点监管线的有5户。由此可见，企业资产负债率接近警戒线，债务风险较高。此外，企业对降低资产负债率的办法不多，主要是依赖发行新债还旧债、国资注入、加大利润留成等办法，未形成科学、务实的工作方案，存在业务规模越大资产负债率越高的趋势。因此，企业风险管理工作有待加强。

4. 资产证券化水平不高

资产证券化是盘活优质资产的有效途径。根据《XX省国有经济布局优化和结构调整“十四五”规划》，截止2020年底，全省国有企业拥有主板或港股上市的有12家，新三板挂牌上市的有7家。与先进地区上海市对比来看，上海市早在2019年国有企业控股上市公司就已经达到85家。由此可见，XX省国有控股上市企业较少，直接融资占比不高，運用资本市场放大国有资产杠杆的能力不够。另外，XX省的国有企业大多集中在传统行业，可供证券化的基础资产的类型较少，缺乏高质量资产。

四、改进企业国有资产管理的政策建议

（一）加强企业国有资产集中统一监管

按照委托代理理论，交易成本在经济活动中普遍存在。为减少交易成本，建立统一出资人制度是委托代理理论在企业国有资产管理工作中的具体应用。

XX省国资委作为省属企业国有资产出资人代表，理应对该省省属企业国有资产进行集中统一监管。但目前，XX省政府国资委作为出资人监管的国有企业只有19户，另外14户省属国有企业分别由该省宣传部或财政厅履行监管职责。为改善XX省省属企业国有资产监管不集中的问题，应借鉴上海、深圳等地的成功经验，进一步加大监管体制改革的力度，将该省的省属企业国有资产全部纳入省级国资委集中统一监管，撤销其他部门行使的监管职责。此外，XX省还应进一步理顺政府其他部门与国资委的关系，将属于出资人的权利与义务全部划转至国资委，并剥离国资委对社会维稳、环境保护、安全生产等公共管理的职能，如此一来有利于国资委更好地更单纯地履行出资人职责，专心运营国有资产，确保出资人职责到位。

（二）优化企业国有资产布局结构

与先进产业结构相比，XX省国有经济的产业结构是不尽合理的，具体表现在传统制造行业较多，战略新兴产业显得不足。目前，企业的重要考核指标仍是企业的经营利润，部分企业为了达到短期的利润目标，从而压缩研发成本，最后导致企业在科技创新方面投入不足。对此，XX省的产业结构调整策略应立足于国内国际双循环，按照纵向整合产业链上下游、横向整合同类业务形成规模效益的原则，将企业国有资产向战略性新兴产业集中，以此提高国有资产的增资能力。

为了推动国有企业进一步向战略性新兴产业转型，应将企业的研发支出视同与企业的经营利润同等重要，在计算经济增加值时予以加回，从而鼓励国有企业加大研发支出，引导国有企业科技创新。此外，国有资产监督管理委员会应将企业研发投入强度、科技创新能力等纳入国有企业的经营业绩考核指标当中，推动国有企业进一步向战略性新兴产业转型。

（三）强化企业国有资产风险管理

资产负债率是重要的风险管理衡量指标。国有企业资产负债率高，一定程度上说明国有企业资产结构不优。基于上文分析，XX省国有企业平均资产负债率接近预警线，为降低国有企业负债、化解国有企业风险，应提出相应的政策建议。

一方面对于即将到期的债务，采取分段分类处置存量债务，多渠道筹资融资，系统化解到期债务。另一方面要用好债务市场，合理发行企业债券，优化资产证券化产品，积极争取国家提供的政策性贷款，探索多渠道融资，不断优化融资结构，优化平衡融资配比，实现自身融资高质量发展。与此同时，要严格控制投资规模，尤其对于政府项目要充分考察，对于财政资金能够足额保障的项目，明确国有企业代建职责及代建管理费用，对于财政资金不足以全额支撑的项目，建立制度化、契约化的资金资源补偿保障机制，探索对国有企业承担政府投资项目进行分别核算的运行机制。

（四）提升国有资产证券化水平

国有资产证券化是盘活优质资产的有效途径。国有企业市场化程度低，一定程度上说明其运用资本市场放大国有资产杠杆的能力有待提升。基于上文分析，XX省国有企业资产证券化水平不高，为提高企业国有资产的运作效率，应提出相应的政策建议。

在以“管资本”为主的时期，要充分尊重市场规律和企业发展规律，推进省属企业普遍上市。未来国有企业混合所有制改革要以“整体上市和核心资产上市”为主要方向和手段，如通过IPO或借壳上市等方式，整合国有企业内外部优质资产，提高国有资产证券化水平。针对XX省而言，基础设施类资产在全省国有资产中占有相当比重，可利用ABS或REITs等金融工具提高此类资产的运作效率。与此同时，对于已经上市的国有企业要完全地借助资本市场平台，可通过增发股票、发行可转债或资产重组等方式扩大再融资，为企业良性发展提供保障。另外，已上市的国有企业要强化公司的市值管理，发挥资源整合以及资本运作的功能，提升国有资产的质量和收益。

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