“两区”制度型开放的创新实践

张建平 张旭

[摘要]我国制度型开放顺应全球化发展潮流，北京“两区”建设是我国新一轮高水平开放的重要抓手。北京将“四个中心”功能有机融入“两区”建设当中，进一步发挥其在京津冀乃至整个北方地区的辐射带动作用，不断释放制度型开放的创新红利。北京作为我国制度型开放的先行先试试点城市，负有引领地区经济走向高水平开放道路的重要使命，在开展国际高水平自由贸易协定规则对接先行先试中，不断聚集有利要素，建设高水平开放新高地。

[关键词]制度型开放；“两区”建设；先行先试

[中图分类号] D616[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2022）04-0066-04

面对当前复杂的国际形势和国内发展环境变化，我国“十四五”战略规划中明确提出构建以国内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动高质量发展，以开放促改革、以改革促发展、以发展促转型，跨越中等收入陷阱，向第二个百年奋斗目标进军。为应对后疫情时代全球经济复苏乏力的压力，北京大力开展服务业扩大开放综合示范区和自由贸易试验区建设工作（简称“两区”建设），作为京津冀开放与协同发展的重要力量，全面推进制度型开放和“两区”建设，聚集有利要素，促进产业向价值链融合转型，为未来京津冀乃至华北地区扩大开放和统筹发展贡献力量。北京市政府工作报告数据显示，2021年北京地区生产总值超过4万亿元，同比增长8.5%，居民人均可支配收入实际增长8%，经济结构和质量持续优化提升，人均地区生产总值和全员劳动生产率保持全国第一，①为加快推进“两区”建设和进一步扩大开放奠定了坚实基础。

制度型开放是我国对标国际规则、以开放促改革的重要举措，早在加入世界贸易组织（WTO）时我国就聚焦国际贸易，以降低关税为着力点开展制度型开放的实践探索，平均关税水平从2001年的15.3%下降到目前的7.4%。在近年来全球经济下行压力加大、贸易保护主义和单边主义逐渐显露的大背景下，2018年中央经济工作会议首次提出制度型开放的新表述，强调“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，2019年的政府工作报告进一步指出，要更加注重制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。2021年12月，我国和欧盟、美国等67个世贸组织成员共同发表了《关于完成服务贸易国内规制谈判的宣言》，这是国际服务贸易监管规则发展和创新的重要成果，有助于推动全球服务贸易进一步自由化、便利化。

进入新发展阶段，以高质量发展为主题，我国经济发展必须从以往依靠商品和要素流动型经济升级转型，在保持制造业优势的同时推动中国智造，高水平推进制度型开放，通过此举进一步扩大国际经济合作，培育地区经济国际竞争力，这不仅顺应时代发展的趋势要求，也是我国推动高水平对外开放的必然选择。特别是在全球疫情反复冲击的背景下，我国外贸表现依然强劲，据海关统计，2021年我国货物贸易进出口总额39.1万亿元人民币，比2020年增长21.4%，按美元计价，我国进出口规模首次突破6万亿美元，①充分显示出我国外贸总体平稳发展，跨周期调节以及高水平对外开放成果显著。

在我国，服务消费逐渐占据消费形态主体地位，2021年我国服务业吸收外资占外商直接投资（FDI）的比重超过70%，开展服务业扩大开放试点工作是国内经济发展形势的新要求。2015年北京率先成为我国服务业扩大开放综合试点城市并取得积极成效，2020年9月，习近平总书记宣布支持北京打造国家服务业扩大开放综合示范区。由于北京地区试点工作取得良好效果，经国务院批复，在上海、天津、重庆及海南四地增设服务业扩大开放综合试点，形成“1+N”的试点格局，深化服务业开放水平，着力打造地区经济参与国际竞争和合作的新优势。2020年9月，北京自贸试验区也正式揭牌，涵盖科技创新、国际商务服务和高端产业三大片区。北京自贸试验区以制度创新为核心，全面落实创新驱动发展战略、京津冀协同发展战略等要求，对标国际规则，为探索形成更高水平、更深层次的新型开放经济格局积累有益经验，为加快构建新发展格局提供强大动力。我国制度型开放顺应全球化发展趋势，北京“两区”建设是党中央支持北京开放发展的重大政策，是构建新发展格局中赋予北京的重大机遇，也是我国新一轮高水平开放的重要抓手。高起点推进“两区”建设，高标准对接《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际经贸规则，不仅有助于为北京进一步开展先行先试提供重要依据，而且有助于强化北京在京津冀区域乃至整个北方地区的辐射带动作用。

“两区”建设以来，北京围绕知识产权、资本、数据、人才、土地等生产要素，提升服务保障能力，进一步优化营商环境，为企业创新成果转化创造沃土，外资准入更加宽松，金融、科技、文化旅游、醫疗及信息服务等重点领域开放明显提速。2021年北京实际利用外资总额超过150亿美元以上，新设外资企业超过50%。②同时，“两区”建设仍处于发展初期，面临较大提升空间。

贸易便利化水平不断提高。北京首都国际机场开通第五航权航线，每周新增12个国际往返货运航班，北京首都国际机场临空经济示范区航材保税仓库为国内国际各大航空公司提供不间断航材服务，在自贸试验区保税政策下实现多地资源共享，航材利用率提高40%以上。北京大兴国际机场综合保税区（一期）封关运营，将大幅缩短企业进出口通关时间，提高京津冀区域货物运输效率。但与其他世界级城市相比，北京产业结构中外资占比并不高，在制度型开放创新的过程中还需要进一步解放思想。根据2020年1月发布的新的外商投资法和北京“两区”建设先行先试的制度安排，对外资加快落实准入后国民待遇和准入前国民待遇，真正实现“既准入又准营”，特别是在现代服务业领域，切实解决在引进外资中存在的制约因素。

营商环境持续优化。新增52个实行告知承诺制的审批事项，积极推进企业证照制度改革，全面简化办事流程，大大提高了企业和群众办事公开性和便捷度；落实促进平台经济规范健康持续发展的相关措施，着力优化平台经济发展环境；在政策层面支持企业升级转型，本土企业营业收入和利润均创历史最高水平。同时，不断探索人才引进模式，首次建立期货、证券等金融业外籍人才资格认定机制，推动建设国际人才交流平台，多方面完善国际人才保障机制，使人才要素更加集聚。当前，现行“两区”建设管理体制机制仍有改革空间，关于制度型开放创新的专业化研究力量有待进一步加强，组团之间的统筹协调能力有待提高，特别是产业数字化转型和简化政务服务流程等方面还应该进一步加快步伐。

政务服务更加便捷高效。在科技服务体系建设方面，建设智能开放科技创新数据库，提供科技创新全产业链服务，促进科技成果开放交流。在金融服务创新方面，首创建立份额转让试点，构建形成股权投资和创业投资行业二级市场生态体系，建立良性业态，从金融领域助力科技创新；上线全国首家金融纠纷调解平台，创新金融案件示范性审理机制和智能化诉讼服务，大幅提升金融案件处理质效和便捷度。在公共服务数字化创新方面，实施“区块链+电子证照”政务服务模式，极大提高了政务服务效率。此外，将数据资产保管应用到外贸企业运营当中，建设数据资产保管箱，为企业信息资源共享和数字化转型提供有力支撑。目前，“两区”建设中制度型开放创新仍存在整体性不足、普惠性不高等问题，执行中有些企业获得感不强；“两区”建设的国际化服务保障能力有待提升，需要进一步利用好服贸会的平台作用，搭建好服务业扩大开放桥梁。

区域协同创新不断深化。北京市联合北大、清华等高校打造京津冀联动全球化协同创新服务模式，从科研创新体系和项目产业化机制及人才培养模式等方面全面创新地区合作发展模式，科技成果转化成效显著。推动建立知识产权领域市场化资源配置机制和差异化布局，打破区域科技创新要素的空间限制，搭建京津冀标准化信息服务平台，有效实现创新要素流动和资源共享，为区域协同合作开拓了新渠道和新思路。未来，北京“两区”建设应更好融入并服务于京津冀协同发展战略，当前三地自贸区之间、不同片区之间发展不均衡现象明显，三地自贸区建设的系统性和集成化不高，尚未形成高水平开放的政策合力。

新时期，北京应充分发挥政策和资源优势，以首善标准打造高水平开放新高地，带动区域经济协调发展。

强化首都的统筹和引领作用。围绕“四个中心”功能建设，进一步加强“两区”建设顶层设计，推动完善管理体制机制，确保各项规划落到实处，聚焦科技创新、数字经济、生物医药、绿色金融四个重点领域，探索全产业链开放。增强北京与津冀联动，加速建设“轨道上的京津冀”，构建现代化首都都市圈，提高区域国际化水平和现代化水平，推动“两区”建设与京津冀协同发展和区域协同开放形成活跃联动。深化京津冀地区生态环境治理协同增效，全面推动京津冀地区共建共享。

加快打造国际科技创新中心。坚持以科技创新和改革开放为动力，增强国家战略科技力量，充分利用和协调地区人才和科技资源优势，加快形成科学的创新管理体制，集中力量在人工智能、电子通信、生命科技等前沿核心技术领域取得突破。发挥首都人才优势，做好人才服务保障工作，集聚和支持一批科技领军人才和创新团队；加强人才自主培养，发挥首都高校培养人才的主阵地作用；深化国际人才交流合作，积极引进国际组织、国际知名科研机构和跨国企业研发中心等落户；发挥“两区”建设先行先试的政策优势，深化人才发展体制机制改革，赋予用人主体在科研经费、编制使用等方面更大自主权。

开展国际高水平自由贸易协定规则对接先行先试。北京“两区”建设要打造《区域全面经济伙伴关系协定》规则落地生效的样板，根据国家部署积极试验服务贸易负面清单试点，为六年后在《区域全面经济伙伴关系协定》框架下服务贸易清单承诺由正面清单转为负面清单开展先行先试的探索。同时，我国已申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），北京应全面落实《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》，释放数字经济发展潜力，构建经济高质量发展新路径。加快新型基础设施建设，加快推进数字产业化和产业数字化，构建“互联网+”产业数据网络，重点把握云计算、区块链、人工智能等数字经济重要增长点，加快数字经济与实体经济融合发展。建立健全数字经济标准体系和法律法规建设，完善数字领域人才引进和培养模式，为数字经济发展提供人才和技术储备，在社会融资和政策扶持方面为数字经济发展提供有力支持，培育壮大新型市场主体力量。

进一步擴大开放，提升首都发展国际化水平。将“两区”建设与多边国际经贸协定有机结合，提高服务贸易开放程度，放宽企业外资占比限制，增强负面清单承诺透明度和公开性，推动信息共享和业务协作。在对标国际制度型开放实践，探索融资、人才、技术、基建等发展要素联动的同时，高标准推进服务贸易先行先试，加强自贸区各组团联动发展，激发北京大兴国际机场综合保税区和北京首都国际机场临空经济示范区的发展活力，充分利用好服贸会等国际交流平台。注重吸引外资和海外人才，支持国际组织和跨国企业在京落地，尽快推动中日、中德国际创新合作园区建设。同步完善行业和领域监管规则，防范开放带来的经济金融风险，同时做好知识产权保护，健全外商投资服务体系，做外资进入中国的引路人，为后疫情时代经济复苏提供保障。

持续优化营商环境。对标国际一流大都市，提高城市精细化管理水准和治理水平，打破政务服务隐性壁垒，优化企业引进来后的准营服务，强化“一网通办”政务服务制度，扩大审批制度改革，打造一体化综合监督体系，加快数字政务建设，提升在线办事、集成办事效率，将减税降费各项措施落到实处，营造公平竞争市场环境，全面激发市场主体活力。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M].北京：人民出版社，2021.

[2]习近平.不断做强做优做大我国数字经济[J].求是，2022，（2）.

[3]关于北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知[N].人民日报，2020-09-22.

[4]习近平在2020年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上致辞[N].人民日报，2020-09-05.

[5]张建平，董亮.《区域全面经济伙伴关系协定》与亚太区域经济合作[J].当代世界，2021，（1）.

[6]张建平.以制度型开放推动高质量和双循环发展[J].经济，2021，（10）.

[7]国家发展改革委对外经济研究所课题组.中国推进制度型开放的思路研究[J].宏观经济研究，2021，（02）.

[8]戴翔.制度型开放：中国新一轮高水平开放的理论逻辑与实现路径[J].国际贸易，2019，（03）.

（作者简介：张建平，国家商务部国际贸易经济合作研究院区域经济研究中心主任、对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院客座研究员；张旭，对外经济贸易大学世界贸易组织研究院博士生）

责任编辑/曹晶

①《较好完成目标任务实现“十四五”良好开局》，《北京日报》2022年1月7日，第9版。

①《“十四五”外贸开局良好》，《经济日报》2022年1月15日，第1版。

②《较好完成目标任务实现“十四五”良好开局》，《北京日报》2022年1月7日，第9版。