我国地方特色食品政策与欧盟相关法规比较分析

王泽亿，田卉玄，王宇航，李虹，黄晓欣，刘勇

北京中医药大学 中药学院，北京 102488

我国历史悠久，物产资源丰富。有学者统计，我国各族人民传统利用的植物多达2 万余种，其中药用植物有1 万余种[1]。自古以来，人们学习并掌握了各类植物、动物的利用方法，“药食同源”的概念也孕育而生。我国民众深受中医药理论的影响，对“药食同源”“治未病”等概念接受度较高，因此，我国保健产业发展蓬勃、前景广阔。

在我国许多地方存在着一类具有较强地域性、仅在部分地区或民族存在传统食用习惯的食品，被称为地方特色食品。这些地方特色食品常具有特殊的养生保健功效。国家卫生健康委员会办公厅于2019 年发布的《关于进一步加强食品安全标准管理工作的通知》中，将地方特色食品定义为“在部分地域有30 年以上传统食用习惯的食品，包括地方特有的食品原料和采用传统工艺生产的、涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品”[2]。地方特色食品相关政策是我国对食品安全监管的重要政策之一，意在加强我国地方政府相关部门对当地地方特色食品的安全监管，并促进地方对地方特色食品产业的建设。同时，许多地方特色食品具有特殊保健功效，极具开发潜力。但是，地方特色食品政策仍不成熟，一些问题亟待解决。因此，对目前地方特色食品政策进行进一步解读、分析欧盟相关法规，可以为解决现有政策问题提供思路。

1 我国地方特色食品相关政策

地方特色食品相关法规是对地方特有的食品或食品原料、传统工艺在监管方面的不足具有补充性质的政策。但地方特色食品相关法规尚未完善，可能导致监管混乱。因此，应早日完善地方特色食品相关法规。

地方特色食品与地理标志产品概念相近。地理标志产品指产自特定地域，所具有的质量、声誉或其他特性本质上取决于该产地的自然因素和人文因素，经审核批准以地理名称进行命名的产品。地方特色食品重点关注地方特有的食品原料和传统工艺，地理范围不明确；地理标志产品重点关注产品的地理来源和质量保障，地理范围大部分明确至某区县，但两者均具有地域性和独特性，涵盖范围又有一定重合。例如，耳叶牛皮消属于江苏省地方特色食品，相关的食品安全地方标准为《食品安全地方标准耳叶牛皮消制品》，其涵盖了耳叶牛皮消和滨海白首乌（原料产地为滨海县白首乌产地范围内的耳叶牛皮消），而滨海白首乌属于国家地理标志产品。

值得注意的是，许多地方特色食品具有一定的保健功效，这部分食品的安全性问题是地方特色食品政策关注的重点。因此，地方特色食品政策还是我国对保健食品的重要管理政策之一。

2 欧盟相关政策及对我国地方特色食品政策的启示

2.1 传统特色产品传统特征的保护制度（TSG）

欧盟TSG 通过对具有特色的传统产品生产方法、生产原料和传统配方提供法律保护，提升欧盟传统特色产品的市场竞争力，从而增强经济欠发达但保有传统知识地区的经济发展，提升全社会产品质量意识和食品安全保护意识。

欧盟理事会曾在2006 年颁布《关于保证传统特色农产品和食品条例》（EC 509/2006）。该条例规定了可能被确认为保证传统特色的食品范围，定义了传统特色食品，提出TSG。其中，“特色”指将农产品或食品明显区别于同一类别其他类似产品的特色或一组特色（特色与产品的内在特色有关，如其物理、化学、微生物或感官特征，或与产品的生产方法或其生产过程中的特定条件有关，而非外观特征）；“传统”指在欧盟市场上被证明的使用时间能够显示出世代之间的传承，这个时间段是一般认为的一代人的时间，至少是25 年[3]。传统特色食品即欧盟通过该条例注册的具有特殊性的传统农产品或食品。

为了完善法规，研究人员对“传统”的释义展开了讨论并总结归纳了一个共同的特点，即如果使传统的概念真正有意义，从文化遗产的意义上讲，至少要跨越两代人，假设每代人间隔30 年，那么至少需要60 年[4]。但考虑到实际的食品安全管理情况和经济效益，德国等国家在对传统草药管理时普遍以30年为基准。

2013 年，欧盟发布《关于建立保护原产地名称、地理标志和传统特色产品的联盟标志和申请程序、过渡期的补充规定》（EU 1151/2012）[5]取代了《关于保证传统特色农产品和食品条例》，并在对传统特色产品的定义中将“传统”由在欧盟市场上至少25年更改为至少30年。欧盟于2014年6月颁布了《农产品和食品的质量方案实施细则》（EU 668/2014），对传统特色产品的定义中“传统”保持为在欧盟市场上使用历史至少30 年，并进一步完善了TSG，包括对传统特色产品技术标准的特殊规定、传统特色产品注册的简易程序等[5]。

TSG 与我国的地方特色食品政策有许多相同点和相似点，但欧盟的传统特色产品涵盖范围常以农产品和普通食品为主，对于保健类食品以其他法规管理。

2.2 营养保健品的相关政策

在欧盟，部分传统药食同源植物的使用途径与我国类似，主要用于医疗的传统草药制剂及营养保健品等。但由于欧洲传统医疗体系与我国传统的中医药文化体系不同，法规结构和相关产品存在差异。营养保健品（nutraceuticals）的定义始见于1979 年，当时的定义为“作为食品或食品的一部分，能够提供医疗和健康益处的物质，如治疗或预防疾病等”[6]，是欧盟市场上对于具有保健作用的食品或食品原料的统称。而目前，营养保健品被定义为“非传统公认但对人体有积极的作用的营养素（如维生素和矿物质）”。含有植物成分或以植物制剂为主要成分的营养保健品，被称为植物源营养保健品。

欧盟的营养保健品与我国的保健食品概念相似，尤其是一些植物源营养保健品，其原料包含了许多传统的药食同源植物原料。而在营养保健品概念形成初期，由于其具有一定药理作用，难以明确归入当时欧盟法律中的食品或药品范畴，产生了许多问题。一些具有传统药用和食用历史的植物制品除受到食品法规监管，还可能受到药品法规监管，其划分规定在欧盟不同的地区或成员国之间也存在争议。另外，药品与食品对于安全性和有效性的审查标准不同，如何建立营养保健品的安全性和有效性审查标准也是当时存在的问题之一。对于这些问题，欧盟明确了营养保健品的定义，规定其在法律上属于食品；另外，将营养保健品划分为食品补充剂、食品原料、强化食品、新型食品、一部分特殊用途食品等，对这些分类分别定义并制定法规。此外，对于可用于营养保健品的传统植物原料，欧盟对其安全性评价方式进行了一系列研究，认为其传统的用途和传统使用的经验应该作为安全性评价的重要因素[6]。

2.3 对我国地方特色食品政策的启示

传统特色产品与我国地方特色食品的概念比较相似，但TSG 的意义在于对具有特殊性的传统农产品或食品进行一定限度的保护性措施。且TSG 以普通食品、初级农产品或食用农产品为主，而我国地方特色食品政策意在加强地方政府的相关部门对本地的传统食品的监管，促进对地方特色食品的开发。

营养保健品与我国保健食品的概念比较相似，很多地方特色食品具有一定的保健功能。欧盟对营养保健品的研究重点关注了药食界定问题、安全性、有效性及传统经验的价值。

结合TSG 和营养保健品在欧盟的发展历程，可以发现两者的定义均有一个逐渐明确的过程，并在研究过程中存在对传统使用经验价值的衡量。这些研究思路和结论值得我国学习参考。由于欧盟与我国的情况存在差异，因此，需要根据我国实际情况，借鉴欧盟经验，明确我国地方特色食品的定义。

3 我国地方特色食品政策存在的问题及建议

目前，地方特色食品相关法规仍不完善，可能会对食品安全监管造成不利影响。在地方特色食品定义中，关于“传统食用习惯”的定义尚无明确说明，可能会对其涵盖范围的界定造成影响。

另外，《中华人民共和国食品安全法》规定，没有食品安全国家标准的食品需制定食品安全地方标准[7]，所以，地方特色食品定义中“涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品”可以理解为“制定了食品安全地方标准的食品”。对2011年1月至2021年6月发布的现行有效和即将实施的食品安全地方标准进行统计，食品安全地方标准共345 项（未包含推荐性地方标准）。其中，食品为247 项，与地方特色食品有关的202 项；检测方法或卫生规范为98 项，地方特色食品的配套规范或检测方法有19 项。涉及地方特色食品的标准约占食品标准的81.18%（表1）。所以，食品安全地方标准不只包括地方特色食品及其相关配套规范或检测方法。

表1 地方特色食品的地方标准地域分布情况

在判断食品安全标准是否与地方特色食品有关时，主要依据：1）该物质是否具有30 年及以上的传统食用习惯；2）该物质是否包含了地方特有的食品原料或采用了传统工艺加工。可见，“具有地方特色的食品原料”和“采用传统工艺加工”能够比较全面地体现地方特色食品的特色，可以准确描述地方特色食品。

但是，对于地方特色食品定义中，“涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品”部分存在歧义。按照定义有2 种解读方式：1）是否为地方特色食品需同时满足“30 年以上传统食用习惯”“地方特有的食品原料或传统工艺”和“涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品”；2）是否为地方特色食品需要满足“30 年以上传统食用习惯”和“地方特有的食品原料或传统工艺”，同时可以是“涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准不能覆盖的食品”。因此，笔者认为要解决地方特色食品定义中存在的问题，需明确“传统食用习惯”的定义，并对地方特色食品涵盖范围的描述进行修正。

3.1 明确“传统食用习惯”的定义

《新食品原料安全性审查管理办法》中规定：“传统食用习惯，指某种食品在省辖区域内有30 年以上作为定型或者非定型包装食品生产经营的历史，并且未载入《中华人民共和国药典》”[8]。该定义与地方特色食品中对于“传统食用习惯”的定义是否一致尚不明确。地方特色食品可以申报成为新食品原料，从而扩展生产经营范围，在法律上成为新食品原料，如青钱柳叶、湖北海棠等。但是，如果将《新食品原料安全性审查管理办法》中对于“传统食用习惯”的定义代入到对地方特色食品的管理中，就会造成实际情况与法规上的冲突。

由于地方特色食品具有地域性的特点，一些具有长期食用历史的食品在当地可能会被作为农产品、现制食品或小作坊经营等无包装食品进行生产经营；另外，部分地区还存在将《中华人民共和国药典》收录的中药材作为食品长期食用的情况，如槟榔、肿节风（节骨茶）等。因此，《新食品原料安全性审查管理办法》中对于“传统食用习惯”的定义不完全适用于地方特色食品。

通过参考欧盟相关政策法规文件，结合我国实际情况，笔者建议将“传统食用习惯”定义为某种食品具有30年以上的、被我国部分区域内的一定规模的人群，持续性地作为日常饮食的一部分并生产经营至今。

3.2 对地方特色食品涵盖范围的描述进行修正

《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定：“食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”[7]。此处的“食品安全地方标准”可以理解为具有过渡性的标准，各地制定地方标准的执行情况可能对未来制定国家标准提供参考。但是，地方特色食品的食品安全国家标准制定后将覆盖地方标准，这个食品是否仍属于地方特色食品尚无明确规定。而且，并非所有地方特色食品都具有食品安全地方标准，部分地方特色食品的安全指标也可以被通用食品安全国家标准所覆盖，而具有食品安全地方标准的食品也并非全部属于地方特色食品。因此，笔者建议将地方特色食品的定义适当修正为在我国部分区域存在30 年以上传统食用习惯的、地方特有的食品原料或采用传统工艺生产的食品，包括涉及的食品安全指标或要求现有食品安全国家标准尚不能覆盖的食品。