危险废物综合利用产品动态分级管理研究

孙诗睿 （ 上海市固体废物与化学品管理技术中心，上海 200235）林 建 （ 上海化工院检测有限公司，上海 200062）

随着人们环保意识的增强和国家环保法规的日益完善，危险废物安全受到了社会各界的高度关注，我国高度重视危化品的生产许可监管工作，《工业企业产品质量分类监管试行办法》和基于质量监管的产品分类等方式都试图用一种新的手段，来应对当前复杂多变经济形式下的监管难题［1-5］。为贯彻落实《固体废物鉴别标准 通则》（GB 34330—2017）等有关标准的规范要求，加强上海市危险废物综合利用经营单位产品的环境管理，落实企业主体责任，防范环境风险，促进企业健康发展，2019年8月，上海市生态环境局下发了《关于进一步加强本市危险废物综合利用经营单位产品环境管理》的通知。通知指出要全面了解本市综合利用危险废物再生产品的质量状况和企业自行制定的产品质量标准的可行性和符合性，并通过分析危险废物综合利用产品质量符合情况、污染物质去除情况和化学性质安全风险，探索建立“社会评价、政府认定”的联动评价机制，研究动态分级管理方案，助推相关企业安全生产、信用升级和监管部门提升“放管服（简政放权，放管结合，优化服务）”水平。为此，对上海市危险废物综合利用产品情况进行了调查，对危险废物综合利用产品动态分级管理进行了研究。

1 上海市危险废物综合利用产品备案情况

上海市危险废物综合利用产品备案要求新、改、扩建危险废物综合利用项目，其产品应符合国家、地方制定或行业通行的被替代原料生产的产品质量标准和相关国家污染物排放（控制）标准或技术规范要求，项目环评时应明确危险废物综合利用产品的质量标准。经营单位生产的产品有“国家、地方、行业标准”的，经营单位应执行相应质量标准。需要自行制定产品质量标准的经营单位优先对标“国家、地方、行业标准”，并将相关标准纳入危险废物经营许可证进行管理。经营单位应严格按照产品质量标准要求开展危险废物综合利用，不得自行降低产品质量标准，对不满足质量标准的产品应返回生产或按照危险废物进行管理，并按照管理部门要求在线填报去向跟踪信息。

目前，上海市共有21家危险废物经营许可证单位的120个综合利用产品进行了备案，涉及相关国标/行标/企业联合标准（团标）68个。其中，有36种危险废物综合利用产品执行国家标准，25种执行行业标准，6种执行企业联合标准（团标）。

2 危险废物综合利用产品调查中的主要问题

2.1 危险废物综合利用产品标准问题

由于生产工艺不同、管理水平不一，致使同一种危险废物综合利用产品，有的经营许可企业执行国家标准，有的经营许可企业执行行业标准或企业联合标准（团标）。调查中发现，综合利用企业自行制定的产品质量标准，包括企业标准和团体标准仅仅规范主成分含量等少量参数，可行性和符合性较高，而国标和行标的可行性和符合性相对较低。这与企业产品技术实力和标准选择有关。调查发现，由于原材料来源复杂，生产工艺迥异于传统化工，综合利用产品普遍杂质复杂，重金属富集，强套国标和行标的综合利用产品部分产品参数超标，其对应的国标和行标不太适应。而下游企业主要关注和验收主成分含量等关键指标，技术力量相对雄厚的综合利用企业趋利避害制定了企业标准和团体标准，符合上下游双方企业的利益和实际，但明显存在质量问题和安全隐患。

2.2 危险废物综合利用产品质量问题

调查发现，本市危险废物综合利用产品整体质量较高，绝大多数危险废物综合利用产品符合其对应的国家标准、行业标准、企业联合标准（团标），但仍有少部分产品个别参数轻微超出限值范围，其中溶剂类综合利用产品水分普遍偏高，硫酸铜产品pH普遍偏低。在疫情期间，原材料匮乏，原材料价格疯涨，一方面综合利用产品价格优势更加显著，另一方面，下游企业主要关注和验收产品主含量等关键参数，上下游企业大干快上，客观上忽略了综合利用产品的质量和环境管理。再者，综合利用企业的工艺、产品和管理与传统化工企业差别巨大，涉及部门众多，缺乏有效的监管。大部分危险废物综合利用企业有内部实验室或委托第三方检测公司保障产品质量，但技术水平参差不齐，管理混乱。小众产品更是缺乏专业和全面的第三方检测监督，质量问题和安全隐患较大。

2.3 危险废物综合利用产品去向问题

由于绝大多数危险废物综合利用产品的下游使用单位位于本市以外的行政区域，地域较为分散、行业分布不均，所以对危险废物综合利用产品的去向跟踪及危险废物的闭环管理带来不小困难。调查中发现，近两年原材料价格飙涨，综合利用产品供不应求，基本不存在抛废的可能。但是考虑到危险废物综合利用产品的危险属性和潜在的巨大生态环境污染隐患，必须加强本市危险废物综合利用产品的全流程监管，完善危险废物转移联单制度，防患于未然。

2.4 危险废物综合利用产品监管问题

“减量化”、“资源化”、“无害化”（简称“三化”）是我国固体废物污染环境防治所遵循的基本原则，是国际上固体废物管理的创新理念与发展趋势，已被政府、企业、公众、媒体以及科研机构等社会各界广泛接受和使用。国家从产业布局、 准入门槛、 技术标准等方面，制定了一系列产业政策，有力引导了固体废物综合利用行业的有序发展。但是“三化”在法律上缺乏明确定义，在管理上缺乏统一标准。

《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》是我国固体废物管理和综合利用最为重要的法律依据，其中未能明确界定“三化”的含义，各说各话的争议也导致各地在开展固体废物“三化”评价时缺乏可靠、可比、可操作的指标体系，在应用其指导固体废物处置和管理的具体实践中存在一定的模糊和混乱，甚至误导。

近年来，以综合利用产品、副产物、副产品的名义非法转移、处理和处置危险废物的案件时有发生，引起大家普遍的关注。国务院办公厅下发了《关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》、上海市生态环境局牵头制定了《上海市“十四五”危险废物监管和利用处置能力建设规划》，不断提升和完善本市危险废物环境监管和收运处置能力，强化升级本市环境风险防范和安全保障能力。从产品上讲，《产品质量法》第十三条指出“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。”危险废物综合利用产品本质上具有危险属性，上海集成电路、生物医药、人工智能等战略性新兴产业和先导产业产生的废酸、废有机溶剂等危险废物环境风险逐步凸显，抛废导致的直接危害和生态损失堪称灾难，这就要求政府对危险废物综合利用产品在政策支持的同时加强监管。

另一方面，调查中发现，我市危险废物综合资源利用率有待提高，资源利用水平亟待升级，资源化产品标准偏低。本市工业种类齐全，危险废物种类繁多，资源化利用主要为具有高热值、高分离和回收附加值的品种，利用率不高。废矿物油主要聚焦于初级再净化利用，缺少再精制、再炼制等高端加工工艺。废酸、废有机溶剂种类繁多，专业化和精细化的深度利用能力不足。高附加值金属回收工艺水平参差不齐，市内具备利用能力的种类少。部分资源化利用产品标准偏低，市场竞争力不足。部分利用设施老旧，存在持续稳定运行的环境风险。

而全面深入的强力监管不仅需要大量的人力物力和公共资源，而且还可能会影响企业的正常生产秩序，甚至引起抵触监管等矛盾。近几年的监管和服务实践提供了危险废物综合利用产品风险识别和分级管理的思路和尝试。

3 危险废物综合利用产品动态分级监管初探

3.1 危险废物综合利用产品风险分级和风险表征

以危险废物为原料生产的综合利用产品，不同于一般原料做成的产品，需要对产品进行后评估，对其应用过程进行环境影响评价和风险评估，确保其应用过程中环境风险可控。鉴于危险废物综合利用产品的相关研究极少，参考国内外危险废物的分级管理研究，根据危险废物综合利用产品的经济价值和化学性质安全风险，建议对危险废物综合利用产品进行动态分级监管。这里动态分级监管是按照危险废物综合利用企业经营情况及其产品危险废物的危害特性、产生数量、日常环境行为、环保信用等级、规范化考核结果等因素，将危险废物综合利用产品分成红（分项至少有1个D或3个C，8～10分，高风险）、黄（分项至少有1个C或3个B，5～7分，中风险）、蓝（1～4分，低风险）3种类型，坚持科学评定、量化分级、分类指导、动态管理的原则，实施差别化监管。

3.1.1 危险废物综合利用产品危险性

危险废物综合利用产品的危险性是危险废物综合利用产品的根本属性，很大程度上决定了危险废物综合利用产品的风险和风险级别。根据其固有的易燃性、腐蚀性、反应性和毒性特征量化，产品危险性极高，分项为D级，赋值8～10分，直接触发产品红色分级；产品危险性较高，分项为C级；产品危险性低，分项为B级；产品危险性很低，分项为A级。

3.1.2 危险废物综合利用产品风险暴露评价

危险废物综合利用产品的暴露评价包含暴露方式和暴露程度，主要评价危险废物综合利用产品的暴露量和暴露类型，最终与危险废物综合利用产品的毒性评价结合起来评价其对人体健康和生态环境带来的风险水平。鉴于不同暴露状态下进行定性或定量估算暴露的时间、频率、暴露途径和可能暴露状态的复杂性，这里选择危险废物综合利用产品产量、市场价格、转运和下游企业接受度等指标来定量抛废可能性，进而进行暴露评价。危险废物综合利用产品产量巨大（1 000 kg/月），或对人体暴露水平极高，或跨省转移，市场价格较低，供大于求，抛废可能性较大，则产品风险暴露水平极高，分项为D级，赋值8～10分，直接触发产品红色分级；相应地，产量在100～1 000 kg/月，或对人体暴露水平较高，或跨省转移，有抛废可能，则产品暴露水平较高，分项为C级；产量在10～100 kg/月，或不跨省转移，抛废可能性低，则产品暴露水平低，分项为B级；产量不到 10 kg/月，或抛废可能性极低，则产品暴露水平极低，分项为A级。

3.1.3 危险废物综合利用产品质量控制

危险废物综合利用产品质量控制是风险放大或减少的保障，在实际中体现在危险废物综合利用企业规模、人员配置、生产工艺、产品质量、危险废物综合利用产品标准符合性、内部控制，外部委托等，是企业技术水平和管理水平的集中体现。危险废物综合利用企业规模较大（可以生产不少于20种危险废物综合利用产品或总产量＞1 000 kg/月），且人员配置合理，生产工艺先进，产品质量过硬，标准符合性较好，内部质控覆盖产品所有参数，外部质控合理有效，则质控风险极低，分项为A级；反之，危险废物综合利用企业规模较小（可以生产不多于10种危险废物综合利用产品或总产量＜100 kg/月），或人员配置不合理（缺乏安全员、质量监督员等），生产工艺落后，产品质量较差，标准符合性较差，内部质控覆盖不够，外部质控缺乏，则质控风险极高，分项为D级；相应地，危险废物综合利用企业规模适中（可以生产10～20种危险废物综合利用产品或总产量在100～1 000 kg/月），人员配置比较合理，生产工艺一般，产品质量一般，标准符合性一般，内部质控覆盖足够，外部质控有效，则质控风险较低，分项为B级；否则质控风险较高，分项为C级。

3.1.4 历年监督抽查、环保信用等级

环保信用评价是加强生态环境监管的重要抓手，是推动企业作为市场主体履行生态环境保护责任的重要手段。环保信用信息主要包括各级生态环境主管部门在生态环境监管过程中掌握的行政处罚、行政命令等信息，各级司法部门掌握的环境违法犯罪信息。开展环保信用评价应参考相关部门在行政管理和公共服务中掌握的公共信用信息，并充分运用生态环境保护大数据等相关信息。据以开展环保信用评价的信息，应以相关司法判决、行政决定文书以及其他权威、准确的文件或记录为依据。

环保信用评价结果实行等级制，按环保信用状况从高到低依次划分为“A”、“B”、“C”、“D”4个等级。环保信用评价实行计分制，设置初始分值，根据企事业单位环保信用信息记载的遵守生态环境法律法规或规范性文件规定的义务或责任的情况进行计分，根据得分情况和定级标准确定信用评价等级。对申领危险废物经营许可证的企事业单位被依法实施按日连续处罚或者停产整治措施，故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况，拒绝、逃避监督检查以及屡次实施环境违法行为等情节严重的违法情形，甚至因生态环境违法行为被追究刑事责任或者受到行政处罚的，应当从严、从重扣分。

3.2 危险废物综合利用产品动态分级监管应用

总结上海市近几年危险废物综合利用产品质量调查的情况，结合危险废物综合利用产品风险分级和风险表征，初步建立危险废物综合利用产品动态风险分级表，部分内容详见附表，为上海市危险废物综合利用产品动态分级监管提供参考。

附表 上海市危险废物综合利用产品动态风险分级表Table Dynamic risk grading table of comprehensive utilization products of hazardous waste in Shanghai

4 分级监管建议

（1） 加强危险废物综合利用企业的政策引导，促进危险废物综合利用企业工艺改进，产业升级，在市场红利期形成规模效应，有效建立自身的领先优势或差异化竞争优势。

（2） 逐步建立危险废物综合利用产品团体标准和行业标准，加强危险废物综合利用产品标准的可行性和适应性，促进危险废物综合利用和行业的可持续发展。

（3） 规范和完善危险废物综合利用产品的采样和内部质量控制和外送检测、差异化危险废物综合利用产品的抽查频次，从内部和外部保障产品的质量。

（4） 加强试剂类和盐类危险废物综合利用产品的全流程监管，最大程度降低高风险危险废物综合利用产品的抛废可能性，从根本上防范危险废物的生态环境风险。

（5） 根据危险废物综合利用产品动态风险分级表，逐步建立危险废物综合利用产品动态监管办法，形成危险废物综合利用产品动态豁免名录和负面清单，建立“社会评价、政府认定”的联动评价机制，助推相关企业安全生产、信用升级和监管部门提升“放管服”水平。