高等教育现代化治理范式的转型及其路径选择
——基于新制度主义社会学的视角

郭元兵

(广西师范大学 教育学部， 广西 桂林 541004)

一、问题的提出

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标即“到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”[1]。高等教育现代化是建设社会主义现代化教育强国的基础，是实现国家治理体系和治理能力现代化的推动力量。立足新时代新形势新要求，完善和发展具有中国特色的现代化高等教育制度体系，实现其治理范式的现代化转型，不仅是推动国家治理体系与治理能力现代化的题中之义，也是充分发挥我国高等教育制度优势、提升高等教育治理效能的重要体现。

近年来，高等教育现代化建设不但是公众广泛讨论的话题，而且也是学界在理论层面讨论的热点。我国学者对高等教育现代化建设的相关研究主要经历了“微观治理”与“宏观治理”两个阶段。

第一阶段以“微观治理”为主。微观治理即高校的内部治理，这一阶段主要探讨以下两个问题。一是高校内部治理结构的定义。学者们普遍认为，高校的内部治理主要涉及高校领导、教师、学生、行政管理人员等，其创新和发展的实质是形成完善的治理结构和治理过程，协调各利益相关者的关系，规范决策权力的行使，不断获得并有效利用资源以实现大学目标。[2]此阶段的研究主要阐明了高校不同组织、不同主体的关系及权力边界。例如，探究如何处理好学术权力与行政权力两种存在于大学内部的基本权力的关系，在充分发挥学术权力作用的同时，又不至于行政权力失控全局，等等。[3]

随着研究的不断深入，越来越多的学者认为，仅凭大学自身的单一变革无法真正实现高等教育的现代化。因此，如何平衡政府、高校、社会等主体之间的关系，构建现代化的高等教育外部治理结构成为学界的研究焦点，高等教育现代化建设研究迈入到“宏观治理”阶段。宏观治理即外部治理，指通过“统治的技术”加以外在影响的他构路径，具体涉及大学、政府与社会的关系以及管理、办学、评价等教育活动。[4]促进高等教育外部治理现代化发展的核心是树立多元整合的治理理念、确立结构优化的制度框架以及建立良性互动的运行机制，建立各利益主体切实参与、相互作用的空间治理结构，调整及规范治理结构中不同主体的利益、角色与职责。[5]此外，高等教育外部治理研究还探讨了高等教育治理模式、高等教育法制化和高等教育治理模式的国际比较等相关问题。

综上，学者从不同视角对我国高等教育现代化建设进行了多维探索。研究的整体发展脉络从具体的高校内部治理结构如何优化，逐步深入到高等教育整体的治理体系如何构建，并且探讨了政府、高校、社会等主体多元共治体系的构建问题。但是，学界对高等教育现代化治理范式如何在新时代新征程中实现转型并蓬勃发展仍未做出系统、深入的研究。构建高等教育现代化制度体系、实现制度性治理是推动高等教育现代化治理范式转型的关键。我国学者在对何为高等教育现代化治理范式的转型方向、如何实现制度性治理、如何优化完善高等教育现代化制度体系、在制度体系构建过程中如何消解治理主体在利益分配与博弈时产生的矛盾，以及如何破除传统负向文化样态阻碍高等教育现代化治理制度体系革新等问题的探讨不够深入。基于此，本文以新制度主义社会学的制度构建理论为分析视角，将高等教育现代化治理范式的转型过程置于社会规范、社会关系、文化—认知三位一体的全景化制度构建系统之中进行审视，探究高等教育现代化治理范式向制度性治理转型的困境，在剖析转型过程中所面临问题的基础上，提出高等教育现代化治理范式转型的理性选择。

二、新制度主义社会学的制度构建理论及其适用性

治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现。教育治理现代化是国家治理现代化在教育领域的映射和具体要求。高等教育是我国教育体系的重要组成部分，高等教育现代化治理是指国家、高校和社会通过一定的科学有效的制度安排，实现合作、协同、动态管理高等教育相关事务的过程。制度与治理是辩证统一的关系。制度通常具有约束性、权威性和稳定性；治理指的是运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整和改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。制度相对固化，治理相对活化；制度重规范，治理重管理；制度倾向于文本载明的约束，治理倾向于人的主体性活动。制度是治理的基础，制度的优势需要转化成治理的效能，而治理的科学性、有效性建立在科学有效的制度基础之上。制度是否科学有效，要由治理的成效来检验，治理效果的好坏从根本上取决于制度是否科学和完善。因此，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化就是要适应时代变化，既要改革不适应高等教育现代化发展要求的政策法规，不断构建新的政策法规，将改革和构建科学有效的制度、推进高等教育治理体系和治理能力现代化两个方面有机结合起来，实现“制度性治理”，又要推进制度科学性与治理有效性的同步提升，真正把中国特色社会主义高等教育的制度优势转化成高等教育现代化治理的效能。

完善和发展具有中国特色的现代化高等教育制度体系，推进高等教育治理体系与治理能力现代化，实现制度性治理，就是让制度的力量在高等教育现代化的进程中得到充分释放，纵深推进高等教育现代化向制度性治理发展。高等教育现代化治理范式在向制度性治理转型的过程中会面临怎样的矛盾与冲突，如何破解其中的一系列问题，进而厘清高等教育现代化治理范式转型的路径选择，新制度主义社会学的制度构建理论对此提供了较为适切的分析工具。

20世纪70年代，西方社会科学领域掀起了复兴制度主义的理论思潮，该思潮重拾制度主义在分析和解释现实问题中的地位与作用，形成了新制度主义理论体系。新制度主义社会学是其中的重要流派之一，它认为制度是“由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，它包含以下三大要素：法令规章(regulative)、规范(normative)和文化认知(cultural-cognitive)”[6](P.49)。在制度构建方面，新制度主义社会学强调新制度绝不是凭空产生的，它是在旧制度逐渐走向衰败的过程中有序构建的。旧制度的衰败一般是因为法令规章、规范、文化认知三大要素难以融合，无法形成一个有机的结构性整体，进而导致制度在构建或维系的过程中崩塌；或者是因为政治、经济、科技、文化等外部环境发生变化，使制度中的三大要素产生冲突，导致制度瓦解。旧制度的衰败为新制度的产生创造了环境，即旧制度去制度化是新制度构建和维系的前提，只有旧制度完成了去制度化的过程，新制度才能应运而生。因此，新制度主义社会学认为，新制度的构建包含着旧制度的去制度化与新制度的构建和维系两个动态过程。

具体而言，新制度主义社会学的制度构建理论认为，新制度的构建主要发生在社会规范、社会关系和文化—认知三个层面。社会规范层面主要包括以下内容：一是通过一定程序颁布的法律条文；二是社会群体相沿成习的行为准则。如果二者内容一致，说明该制度的构建相对成功，在今后的维系过程中也相对顺利。如果二者相悖或不具有相关性，则表明该制度构建的失败或仍需完善。在新制度的产生和维系过程中，若出现法律制度供给不足的情况，制度体系的构建势必会陷入规制性困境。社会关系层面指的是社会群体间的利益分配和博弈。新制度的诞生导致各社会群体利益的重新分配，社会群体在利益分配时的博弈又会反作用于新制度的产生和维系。因此，处于操作层面的制度应该与结构层面的社会关系保持相当的一致性，若二者出现相悖的情形，则说明这一制度产生了较为严重的问题。文化—认知是新制度主义社会学区别于其他流派的关键，是该流派在制度构建过程中最深层次的思考。新制度主义社会学试图将制度和文化两个原本相对割裂的元素有机融合在一起，将文化解读成制度所拥有的共同价值观和态度，理解为惯例、符号或认知的网络。新制度主义社会学认为，当行为被重复并被自我和他人赋予相似的意义时，制度的构建过程便实际发生了。如果新制度的出台未能被不同的社会群体在文化认知上所接纳，那么其所建构起来的制度体系就是不稳定的，且维系这一制度体系所付出的代价就会相当高昂。

从以上分析可以看出，社会规范主要关涉制度的外在表现，需要各主体依据一定的政策法规有意识地去遵守；社会关系主张各主体间的互相认同，以形成一种带有约束性的共同秩序基础；文化—认知是制度的最深层次，是潜移默化的“共同信念”，体现着参与者的思想情感和价值取向。社会规范是社会关系、文化—认知存在的基础，完备的政策法规是各主体间取得共识进而形成共同行动逻辑的前提。此外，若各主体间取得共识、达成共同的行动逻辑将反作用于制度的优化和完善，二者与社会规范相互支持、互为支撑。各主体在社会关系层面取得共识是在文化—认知层面形成共同信念的基础，二者的发展促进双方认同程度的不断加深。

高等教育现代化治理范式转型的核心是实现制度性治理。范式转型不仅涉及政策法规和社会行为准则、社会群体间的利益分配和博弈等相关问题，还涉及政府、学校、社会等多元主体间的文化认同问题。主体间存在的利益、权力、文化的矛盾及差异会在相关制度体系的建构过程中显现出来。从这个角度看，新制度主义社会学的制度构建理论对剖析高等教育现代化治理范式向制度性治理转型过程中所遭遇的困境具有很好的解释力。首先，在社会规范层面，高等教育现代化治理范式的转型过程中存在政策法规体系欠缺完备性的问题。在高等教育现代化发展过程中存在着相关制度供给不足问题，无法为范式转型提供充分的法律保障。其次，在社会关系层面，范式转型过程中存在着多元主体间利益分配的矛盾。政府、高校和社会等主体从各自的需求出发，为群体利益进行博弈的举措影响着新制度体系的构建，并反作用于新制度的产生和维系。如果高等教育在制度层面和社会关系层面无法保持相当的一致性，就会出现二者悖离的问题，治理过程便会出现诸多问题，阻碍高等教育现代化的前进步伐。最后，在文化—认知层面，中国传统的负向文化样态阻碍着高等教育现代化治理制度体系的革新。随着社会的发展，原本面对“官僚主义”“熟人社会”等传统负向文化样态选择缄默的社会群体不再认同这些在历史发展过程中产生的畸形文化样态，但是这些传统负向文化样态依旧在一定程度上影响着新制度的产生和维系。在制度的合法合规性相对完备、各主体间的利益冲突趋于平衡的基础上，如果制度体系的构建和延续依旧深受传统负向文化样态的影响，那么它就不能被各主体在文化—认知层面全部接纳，这一制度体系终将是不具备稳定性的，维系这一制度需要付出较高的代价。

基于此，本研究借助新制度主义社会学理论，结合我国高等教育治理范式现代化转型的核心目标与价值追求，构建我国高等教育现代化治理范式向制度性治理转型的三维分析框架(如图1所示)。该框架从社会规范、社会关系、文化—认知三个层面对高等教育现代化治理范式转型过程中所产生的矛盾和冲突进行分析，有助于揭示高等教育向制度性治理转型的深层机理，进而描绘出制度性治理转型的路径选择。

图1 高等教育现代化治理范式向制度性治理转型的三维分析框架

三、高等教育现代化治理范式转型面临的困境

新制度主义社会学认为组织和制度是紧密结合的，主张组织生存和制度变迁的核心在于政策法规、主体间的共同信念、文化认同等层面“合法性”的获取。也就是说，高等教育现代化治理范式向制度性治理转型受到社会规范、社会关系以及文化—认知三个层面的综合影响。在此分析视角下，挖掘制度性治理转型过程中的困境根源同样需要从三个层面展开。

(一)社会规范层面：高等教育现代化政策法规体系欠缺完备性

新制度主义的社会规范层面主要包括两个方面：一是社会群体约定俗成的社会行为准则，二是更具强制约束力的法规条文。[7]如若出现相关法律制度供给不足的情况，制度体系的构建势必会陷入规制性困境。探索我国高等教育的现代化道路，必须建构完备的高等教育政策法规体系。

改革开放以来，我国形成了以《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国学位条例》等8部教育法为统领、16部教育行政法规和80余部教育部门规章及若干地方性教育法规为主体的教育法律体系。[8]然而，在现行的国家教育政策体系中，高等教育现代化治理的指导性政策法规的完备性仍相对欠缺。例如，高校自主办学问题自新中国成立以来就为社会各界广泛讨论。改革开放前，高校仅作为教育行政管理部门的一个下设机构，执行为国家培养人才的职能，鲜有人关注人才培养质量与高校的社会效益问题。改革开放后，在教育行政管理部门对办学权限有所下放的同时，社会这一主体加入到高校的建设和管理之中，出现了政府、社会、高校“联合办学”的情况，政府逐渐将“运动员”与“裁判员”的双重身份剥离开来。但多年来，政府就高校办学自主权这一热点词汇仍没有一个明晰的界定。如《高等教育法》第十三条、第十四条规定了国务院、省、自治区、直辖市人民政府以及教育行政部门对高等教育事业以及高等教育工作的管理责任，但并没有明文规定国家政府部门对高等教育事业和工作的管理职能与管理方式。[9]

相关法律制度供给在高校办学自主权界定上的缺失，客观上赋予政府分割高校办学自主权的空间。此外，我国现行的高等教育现代化治理的政策法规在监督体系和保障体系等方面也存在一定程度的缺失。在高等教育治理体系和治理能力快速提升的当下，由谁依法对高等教育的现代化改革进行监督，由谁对改革进行保障，以及如何监督、如何保障等问题均存在一定的制度性空白。据此可见，构建现代化的高等教育治理制度体系是一项复杂的系统工程，必须进行全方位的制度改革，多主体共同发力，进而形成完备的政策法规体系。

(二)社会关系层面：高等教育治理主体在利益分配与博弈时产生矛盾

新制度主义社会学在社会关系层面的一个基本假设是“行动者的行动原则可表述为最大限度地获取效益”[10](P.26)。也就是说，制度创新的基本动力是相关主体追求利益的最大化，进而推动直至最终实现制度创新。若新制度的构建影响主体的既得利益，那么制度创新的推进力度就会下降，导致制度创新受阻。可见，一项制度能否成功出台，取决于主体对自身利益的理性计算。政府、高校和社会是高等教育治理体系与治理能力现代化的主要参与者，三者形成的多元互动关系可以有效推动高等教育现代化治理范式向制度性治理转型。然而，在向制度性治理转型的过程中，各主体从自身需求出发，在新制度的构建过程中着眼于自身发展，进行利益的分配和博弈，矛盾的产生在一定程度上阻碍了高等教育现代化的前进步伐。

现代大学应该独立于政府的管理系统之外。早在1810年，洪堡在其备忘录中对此就有清楚的表述。他说：“国家不应指望大学同政府的眼前利益直接地联系起来。”[11](P.126)2017年，《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》出台，指出要加快推进高等教育领域“放管服”改革。该改革已实施近五年，地方政府和高校在选人用人、绩效分配、职称评审、经费使用等方面获得了更大的办学自主权。但是，在当前“双一流”建设背景下，高校对政府资源配置的依赖和行政关系的依附更为密切，“强政府”“弱大学”“社会力量边缘化”的状态依旧没有得到有效改善。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《教育法》和《高等教育法》等法律对政府和高校在高等教育活动中的权限进行了划分，主要包括高等教育的举办权、办学权和监督权三种权力，且分属于政府、高校和社会。但是，在高等教育现代化的过程中依旧存在着部分权力规定的模糊、政策法规存在“真空地带”等问题。例如，《高等教育法》对高等教育内外部治理的相关要求进行了规定，但这些偏原则性的规定并未明晰政府、高校、社会等治理主体间的权责。政府借助行政权力，凭借自身优势打破了治理结构的平衡，导致法律规定难以在部分地区与部分学校落到实处。[12]再如，《宪法》和《教育法》规定，国家授予社会力量举办各种教育事业的权利。但是，由于教育产权问题的复杂性，由国家举办的公办高校是否可以举办“独立学院”，这一权限基本上还牢牢掌握在政府手中。由于政策法规的缺位，使得政府拥有对高校运行活动的决策权，在利益的裹挟下，政府将高校领导的任用、资源配置、经费使用等权力收归自身所有。而且，高等教育的举办权、办学权和监督权之间缺乏制衡，造成高等教育活动中的行政权力与学术权力不分，严重影响了高等教育现代化建设的速度。

(三)文化—认知层面:传统负向文化样态阻碍治理制度体系的革新

任何制度都不是孤立存在的，都会受到文化环境的影响。大学的地位寓于文化之中，以“学术”为中心，“权力”“利益”为“学术”服务，若不如此便是错位的。[13]新制度主义的文化—认知层面指的是形成与制度相符合的文化—认知模式，使处于特定情境中的人们以某种特定的方式思考问题成为一种“理所当然”之举。[14]如果一项制度受到传统负向文化样态的影响，无法取得各主体在文化—认知层面的认同，那么这一制度终将难以维系。在高等教育现代化建设进程中，政府、高校和社会三大主体所营造的文化生态是极其复杂的，一些历史上形成的文化“疮疤”对高等教育现代化治理范式的转型产生了一定的阻碍。诸如官僚主义、熟人社会理念等均影响着新制度的出台，进而阻碍着高等教育的现代化发展。

官僚主义文化从本质上讲是一种“权力屈从”思想，“行政化”是权力屈从思想的集中体现。权力屈从思想映射在高等教育领域就表现为政府对高校、高校内行政部门对师生的管理过于宽泛。1998年《高等教育法》虽然确立了高校的法人地位，但政府对大学学术事务的直接干预仍时有发生。在政府对高校的管理过程中，存在着高校发展必须服从和服务于各级各类政府部门的现象，这无疑会压缩高校的自主办学空间，致使高校在一定程度上依然为政府所束缚，无法独立自主地做好人才培养、科学研究、社会服务等本职工作。此外，高校疲于应对政府部门各类“红头文件”的现象依旧存在，如果回应速度过慢或回应力度不足，高校在获取政府资源时就会失去先机。在校内行政部门对师生的管理过程中，存在着高校行政人员以管理者的姿态将自身置于与师生相对的二元对立的位置。在这种情况下，高校行政人员在校内制度体系的建设中往往忽视师生的意见，缺乏基层调研或仅进行了形式主义的基层调研。

千百年来，熟人社会的人情世故在中国的社会文化中根深蒂固。熟人社会组织既通过各种规章要求维系等级化的秩序，同时隐性的规范规则又在实际上主导着组织运行，并形成不同的利益团体。[15]虽然我国高校具有鲜明的科层制特征，但围绕权力中心人构建的圈子却不是随机且无序的，而是基于利益互惠、友情、共同的背景出身以及价值观形成的。因此，高校行政权力的科层制与熟人社会的共同作用形成了一种“混合”治理的状态。有学者选取三所“双一流”高校，对其熟人社会问题进行研究。研究表明，三所高校的中层管理人员与本校学缘关系较强，在抽取样本中，有过在该校求学经历的人员占比分别为92%、83%和92%。[16]近年来，北京市在巡视市管高校时发现，有的高校“干部人选个别酝酿沟通不够，领导干部违规兼职、返聘，夫妻、亲属在学校任职现象比较突出”，有的高校教职工互相请托关照亲戚朋友的子女。西南地区某高校教务科长就因私下接受同事请托，为其女在缓考中弄虚作假，最终被严肃查处。[17]熟人社会理念在高校中的蔓延与高等教育现代化建设的发展理念是完全相悖的，阻碍了我国高等教育现代化建设和高校内涵式发展的进程。

总之，一项制度必须构建在与之相契合的组织文化和制度环境中，只有在符合组织及其成员思考方式并且内化为社会规则时才能被顺利推进和实施。在中国传统的官本位思想和熟人社会文化的影响下，高等教育现代化转型过程中的各利益主体对待政策法规的相关要求只做到了表面遵从，未能在内心认同的前提下进行切实有效的贯彻落实。因此，传统的负向文化样态阻碍着高等教育现代化治理制度体系的革新，各项政策在执行的过程中往往流于形式，效果不佳。

四、高等教育现代化治理范式转型的路径选择

为贯彻落实党的教育方针，实现高等教育治理体系和治理能力的现代化。基于上述困境分析，立足新时代新形势新要求，高等教育现代化治理范式向制度性治理转型应遵循以下三条路径。

(一)以强化法治思维为中心，构建完备健全的高等教育政策法规体系

高等教育的法治思维是指以提高高校办学能力和办学质量为根本目标，在高等教育的各个环节建立起程序公正、具有法治化价值、各主体内心认同的政策法规体系。探索中国高等教育治理体系与治理能力的现代化，必须高度重视并倚赖高等教育法治化的作用。然而，现有的政策法规完备性不足，部分政策法规仍然存在着权责界定不明晰、程序规范性缺失等问题。为此，构建完备健全的高等教育政策法规体系势在必行。

首先，政府、高校和社会等主体的权责必须契约化。进入新时代，政府如何对教育管理工作进行宏观指导和监督，构建完善的教育服务体系；高校如何做到合理自治，高质量履行学术责任和社会责任；社会如何发挥市场调节和监督监管作用；等等，这些都必须有法律法规制度的介入，以法律和政策的形式确定下来。其次，要建立科学高效的高等教育法治实施体系，确保有法必依。高等教育治理主体间如何合规、顺利地开展治理工作，一方面，需要构建政府适度治理、高校主动自治、社会积极参与治理的共商、和谐、互动的“善治”格局；另一方面，要通过宣传、教育等方式，潜移默化地引导各主体在高等教育治理工作中摒弃故有的人治思维，树立法治思维，确保治理工作在具备合法性、合规性的前提下得以有条不紊地展开。最后，要形成强有力的高等教育法治监督体系和保障体系。在高等教育政策法规体系的构建过程中，要明确治理保障的相关内容，针对政府、高校等主体依法办学、依法管理的情况，以基层互相监督、自上而下的行政监督、自我监督、外部参与监督相结合的方式，形成严密的法治监督体系，做到违法必究。

在教育经费及其他教育资源配置过程中，要完善政策和制度供给。在保护各主体合法利益的前提下，多元化完成经费及资源配置，进而调动各主体参与高等教育现代化建设的主动性与积极性。例如，英国高等教育法就明确建立了英格兰、苏格兰、威尔士三个大学基金委员会，要求它们为区域内高等教育提供办学经费，并做好教学质量评估相关工作。在澳大利亚的高等教育经费中，非教育部资金的部分占经费总额的30%。这些规定和举措为强化法治思维、构建完备健全的高等教育政策法规体系创造了良好的内外部环境。

(二)以消解利益冲突为核心，实现主体间的多元互动

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出，治理是各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。[18](P.4)治理理念的更新和发展需要政府、市场、社会以及公众等形成相互承认与信任的统一体。[19]高等教育现代化治理范式向制度性治理转变的目的在于调和并消解各利益主体间的利益冲突，进而实现主体间的多元互动。新制度主义社会学的制度构建理论认为，在新制度的产生和维系过程中，制度这一在操作层面的行为规范和结构层面的社会关系应保持相当的一致性，制度的实施体现在主体间持续不断的互动之中，从而得以维持和转化成制度权威。因此，明晰政府、高校和社会在高等教育现代化进程中的权责以及各主体利益得以保障的前提下，使之以政策法规的形式固定下来，在治理过程中释放活力是消解利益冲突、实现多元互动的根本途径。

第一，中央政府在高等教育治理范式转型的过程中应做好顶层设计，协调中央及地方政府、高校和社会群体在高等教育现代化发展中的利益关系，不断加强教育制度化建设，完善教育投入体制、高校自主办学监管制度体系，下放高等教育活动审批权限，真正实现政府权力放得下，认真落实改革的权力清单、责任清单与负面清单[20]；发挥宏观调控职能，结合地方政府及高校特点，指导地方出台与之相适应的高等教育现代化建设方案；组织专业的第三方社会团体对高等教育现代化改革与发展进行监督。地方政府既是中央政府与高校联系的枢纽，也是地方高等教育的主办者，要根据地方需要，制定个性化的高等教育现代化发展规划；下放高校办学自主权，加强对本地区高等教育现代化发展的统筹，以行政指导、信息服务、监督监管等为主要内容，减少对高校自主办学的过度干预。第二，由于高等教育本身的学术特性以及高校独有的办学自主权，实现大学治理中的行政权力与学术权力的合理配置责任愿景已是高校自主有限发展、落实办学自主权的必然趋势。[21](P.92)高校应不断内省，优化内部治理结构，制定科学有效的学校章程和制度，力求实现“大学自主，教授治学”的目标。第三，大力培育和规范社会教育组织。社会力量在高等教育治理的三大主体中处于明显的弱势区位，究其原因是由于社会教育组织的数量较少、专业化程度较低、公众影响力较弱，使其在高等教育现代化过程中无法实现治理结构的多元协同。首先，各级政府要采取积极的扶持政策，增强社会教育组织的服务、沟通、公证、监督、市场调节等职能；其次，要确保社会教育组织的独立性，切断与其他二元主体间的“利益往来”；最后，要严格社会教育组织的准入机制，切实使社会力量成为高等教育现代化治理的重要主体。

(三)以达成文化认同为旨归，破除传统负向文化样态壁垒

大学文化是一所大学赖以生存和发展的基础，是一所大学的灵魂。[22](P.22)新制度主义社会学认为，制度的实施不仅要考虑行动的客观条件，还必须考虑行动者对行动的主观理解，只有这样，才能形成共同理解基础上的具有文化—认知意义的特定行动。[23]因此，在政府、高校和社会各主体间的利益冲突已经趋于平衡的前提下，高等教育政策法规体系只有被各主体在文化—认知层面所接纳，达到主体内心的文化认同，这一制度体系才能在高等教育现代化建设的进程中顺利、高效地发挥作用，制度的合法性与权威性才能真正显现出来。

进入新时代，习近平总书记提出建设“中国特色社会主义大学”、探索世界一流大学建设的中国道路，其中就强调了社会主义核心价值观对高等教育现代化建设和大学改革的重要作用。中国优秀传统文化与高等教育现代化治理理念的同构是增强民族认同、实现制度认同、打破高等教育现代化治理过程中传统负向文化样态壁垒的根本途径，即将社会主义核心价值观融入到构建高等教育现代化政策法规体系的过程中。社会主义核心价值观为高等教育现代化的实现提供了价值标准和行动方向，反映了建设社会主义文化强国的根本需要。高校的关键职能是文化传承，在国家建设文化强国的战略布局中处于重要位置。因此，在高等教育现代化进程中，必须始终以社会主义核心价值观为引领，推进高等教育现代化治理范式的转型，构建高等教育现代化政策法规体系，有利于政府、高校等治理主体坚持中国特色社会主义的办学方向，坚定不移地走群众路线，增强道路自信；有利于构建高等教育现代化治理的理论体系，增强理论自信；有利于高校在坚持党的领导下革新工作方式，提升制度自信；有利于破除传统负向文化样态，去除官僚主义、熟人社会的人情世故，提升文化自信，最终形成各主体间的文化认同。