中国海外撤离行动:概念内涵、创新发展和未来趋势

2022-05-13 20:25张丹丹
世界经济与政治论坛 2022年2期
关键词:制度化

摘 要 海外撤离行动是由政府主导、牵涉多元力量的国家行为。中国的海外撤离行动旨在通过不同主体参与以及有效的协调机制,在跨越空间、跨越主体的领事保护中形成安全保护网络,使之更有效地应对海外中国公民和企业面临的安全问题。改革开放以来,中国开展了典型的领事保护实践,不断探索具有自身特色的海外撤离行动,维护海外中国公民安全权益。撤离行动的顺利实施直接关系到中国领事保护的综合绩效。 当前,中国海外撤离行动面临管理条块化、领事保护法律规范不齐全、机制建设滞后等因素制约。对此,中国政府应提升制度化程度和撤离行动能力,形成制度、主体、资源三重安全保障,铸牢保护中国海外利益的安全链。

关键词 海外撤离行动 领事保护 海外中国公民 制度化 安全链

接受国发生政局动荡、重大自然灾害等危机事件时,派遣国政府都有可能实施海外撤离行动以保护本国公民的安全权益。中国是侨务资源大国,外交部和驻外使领馆每年处理的各类领事保护案件总量大,为海外撤离行动研究提供了丰富的案例。中华人民共和国成立以来,中国政府实施了约36次不同规模的海外撤离行动。 根据历年《中国外交》、中国领事服务网收录的典型案例统计得出。

进入21世纪,中国海外利益的敏感性和脆弱性日益凸显,中国外交开始将更多资源投向领事保护领域。海外撤离行动是实施领事保护的重要手段与实践形式,并逐渐成为中国外交的重要议题。

学界关于中国海外撤离行动的研究并不多,主要从四个方面展开。第一类是从历史学角度研究不同历史时期中国的护侨政策和撤离行动。其主要议题包括晚清政府的护侨行动、北洋政府在西伯利亚的护侨活动、新中国成立初期在东南亚的护侨工作以及21世纪以来中国的海外撤离行动等。第二类是从国际法视角论述海外撤离行动的合法性问题。有学者认为国际条约为实施海外撤离行动提供了国际法依据,但中国现行国内法关于海外中国公民紧急撤离的法律依据不足。有些学者也提出中国对军队参与撤侨行动的法律定位尚不明确,涉及撤离行动的法律规范亟待完善。第三类是从应急管理视角分析海外撤离行动,对进一步改善撤侨应急管理提出建议。有学者提出,中国境外安全应急管理体系难以应对频发的海外安全事件;中国应将境外安全应急管理纳入国家应急管理体系中,实现国内、国外应急管理工作相互支撑、协调发展。第四类是从海外利益维护的角度探讨海外中国公民面临的风险与安全保护问题。

其中,西方学者乔纳斯·帕雷洛-普莱斯纳(Jonas Parello-Plesner)与杜懋之(Mathieu Duchtel)在其著作《中国强大的手臂:保护海外公民和资产》(China's Strong Arm: Protecting Citizens and Assets Abroad)中认为,中国在欧亚大陆、中东和非洲不断拓展海外利益,加上“一带一路”倡议的实施,中资企业员工面临严峻的海外安全风险,海外撤离行动将成为中国外交的“新常态”。

国内目前对这一议题的研究尚属起步阶段,很多基础研究方面的问题并没有得到很好的梳理,还存在诸多待定问题,难以为中国海外撤离行动提供理论指导和智力支持,这凸显出海外撤离行动研究的必要性。本文对中国海外撤离行动的实践演变进行梳理,重点分析了中国海外撤离行动机制创新、核心特征以及面临的挑战,为进一步研究提升中国海外撤离行动能力提供建议。

一、中国海外撤离行动的概念内涵和阶段演变

历史上,海外撤离行动最早可追溯到公元前5世纪的希波战争。中国最早的海外撤离行动被认为是明万历二十二年(1594年)的马尼拉撤侨。海外撤离行动虽不是当代特有的现象,但它被纳入国家战略层面则是近年来的事情。实施撤离行动是中国保护海外中国公民安全的最重要内容。中华人民共和国成立以来,中国政府在东南亚排华事件、南也门大规模武装冲突、海湾战争、黎以冲突、埃及动荡、也门危机、新冠肺炎疫情暴发等关键时刻,都迅速做出反应,实施了不同规模的撤离行动,为海外中国公民和企业保驾护航。

(一)海外撤离行动的概念及内涵

国内外学界对于海外撤离行动内涵的理解大体有两种路径。第一种是广义认知,即认为它属于“非战争军事行动”(military operations other than war,MOOTW)的范畴,并进一步将其明确为“非战斗人员撤离行动”(noncombatant evacuation operations, NEO)。1993年,美国陆军司令部修订FM100-5号野战条令《作战纲要》(Doctrine for Operations)时首次提出“非战争军事行动”的概念。同年,1993年版JP3-0号联合出版物《联合作战纲要》(Doctrine for Joint Operations)使用了该词,并将非战斗人员撤离、海外人道主义援助、联合军演以及国际维和行动等纳入非战争军事行动。

1994年,美国国防部提出了“非战斗人员撤离行动”的概念,将其界定为“在非战斗人员和非必要军事人员在海外遭受危害期间,将其从外国(东道国)撤离到指定的安全区域”。

中国学术界对海外撤离行动的内涵讨论得并不多。项文惠援引西方学者戴维·斯塔尔(David T.Stahl)的观点,将海外撤离行动定义为“主权国家把本国和其他国家海外公民撤至安全地点的保护行为”。

有的学者认为海外撤离行动是派遣国政府在接受国领土上实施的有限军事行动,将受到严重威胁的驻外使领馆、访问旅游探亲国民等,撤离或转移到国内或其他安全地区。

第二种理解为狭义认知。自新中国开始实施海外撤离行动至今,中国的官方表述和学界研究都倾向于从狭义角度理解海外撤离行动,多习惯使用“撤侨行动”。尤其是2011年利比亚撤离行动后,“撤侨行动”成为中国媒体中的常用词和理论文献中的专门术语。对照政策提法,对中国海外撤离行动的狭义理解可能更符合政府加强海外利益保护的初衷,即维护海外中国公民和企业的安全权益。根据《中国领事保护和协助指南》,凡是依照《中华人民共和国国籍法》具有中国国籍者,都可以得到中国政府的领事保护。在具体实践中,中国的领事保护越来越具有人道主义色彩。例如,在2006年所罗门群岛撤离行动中,中国首次将华人纳为中国海外撤離行动的对象;在2011年利比亚撤离行动、2015年也门撤离行动中,中国协助其他国家撤出外国公民。中国海外撤离行动的客体已超出“侨”的传统范畴,“撤侨行动”这一概念已不再适用。

本文的海外撤离行动是指当接受国发生较大规模政治动荡或重大自然灾害时,派遣国政府根据实际需要通过特定方式和途径,协助本国或其他国家海外公民撤离至派遣国或第三国的领事保护行为。海外撤离行动主要包括三个基本要素:撤离客体、撤离方式以及撤离目的地。首先,就撤离客体而言,理论上派遣国政府须以国籍为依据对拥有本国国籍的公民实施领事保护,但是根据《维也纳领事关系公约》第八条规定:“经适当通知接受国后,派遣国之一领馆可代表第三国在接受国内执行领事职务,但以接受国不表反对为限。”实践中,在相关国家提出请求、中国政府统一部署且接受国不表示反对的情况下,中国驻外使领馆可代表第三国执行领事保护职务并实施撤离行动。其次,大规模撤离海外公民并非易事,撤离方式将根据接受国的物质条件和实际需求等時空转换而发展变化。最后,就撤离目的地而言,在具体实践中,派遣国政府不一定会将被撤离人员安置到本国行政区域内,也会选择将其撤离至第三国或地区。

(二)中国海外撤离行动的发展阶段

海外撤离行动是中国与世界互动与交融的产物。中华人民共和国成立以来,中国外交经历了不断调整、变化和发展的过程。按照中国外交的不同发展阶段,中国海外撤离行动的基本发展状况可划分为三个阶段,即起步期、调整期与转型期,这也大致与中国领导人的代际传承以及中国海外利益拓展进程相吻合。

第一个阶段,起步期(1949—1977)。新中国成立伊始,西方国家普遍对中华人民共和国实施外交孤立政策,加之囿于自身实力,中国对海外侨民的领事保护可谓举步维艰。20世纪50年代后期至60年代末,印尼、泰国、马来西亚、印度、菲律宾、缅甸等国发生了不同程度的排华、反华事件。面对东南亚各国愈演愈烈的排华事件,中国政府实施数次大规模撤离行动(见表1),开启了中国海外撤离行动序幕。

自中华人民共和国成立至改革开放前夕,中国应如何维护海外侨民权益的问题,在实践和理论方面只是部分得到解决。受国际环境和国家实力限制,中国公民出国人数少,赴境外投资、承包工程的企业数量有限,领事保护案件数量也相对较少。这一时期,中国可利用的外交资源有限,难以对海外中国公民采取有效、直接的保护措施,领事保护工作处于艰难萌生时期,海外撤离行动尚处于认知和学习中。在应对东南亚国家的排华危机中,中国的海外撤离行动开始萌芽。

第二个阶段,调整期(1978—2012)。改革开放后,中国从革命外交转向务实外交,面临的首要任务是如何构建外部发展与安全环境。20世纪80年代,党和国家领导人提出“和平与发展”的战略判断,加强并扩大与世界各国的经济往来。

1986年,中国的护侨工作首次把海外华侨和留学生统称为中国公民。冷战结束后,中国突破西方国家的制裁,与世界上绝大多数国家建立或恢复了外交关系,与有关国家的领事关系也得以恢复、建立和发展,中国的领事工作有了较快发展。

与此同时,海外中国公民面临的安全形势也日益严峻,遭遇的恐怖袭击、自然灾害、流行疾病等海外安全事件大量增加(见表2)。2004年,海外安全事件开始直接针对中国公民,中国成为仅次于美国的第二大海外公民遇险国。以2004年为节点,中国的领事保护工作进入调整期。“积极维护中国公民在海外的生命安全和合法权益”被写入《政府工作报告》。2006年5月,外交部设立领事保护处专门负责处理各类领保案件。2007年8月,外交部领事司领事保护处升格为外交部领事保护中心,负责中国领事保护工作的政策指导和统筹协调。中国海外撤离行动进入新的历史时期。

改革开放以来至2012年,中国国家实力增强,国家利益不断向外拓展,海外中国公民的安全利益在中国国家利益结构中的重要性不断上升。这一时期,中国共实施大规模海外撤离行动21起,其中由武装冲突、内战、大规模骚乱等政局动荡导致的撤离行动19起,占90.5%。因地震等自然灾害引起的有两起,占9.5%。就撤离行动发生区域而言,21次海外撤离行动中有4起发生在东南亚,占19%;有6起发生在中东地区,占28.6%。从撤离行动的对象国构成来看,绝大多数是发展中国家,且政局动荡、经济发展水平低下。这一时期,中国海外撤离行动范围扩大,在中东地区实施的撤离行动次数已超过东南亚。从拉美加勒比地区和南太平洋岛国开展撤离行动,则反映了中国改革开放的快速发展和海外利益的不断拓展。就撤离方式而言,上述21次海外撤离行动中,中国政府派遣国内船只实施撤离的有4次、国内民航包机8次,请求他国协助撤离4次,多种方式综合运用的有5次。其中,1986年,中国首次采用国内民航包机与渡轮相结合的撤离方式。1998年以来,国内民航包机撤离海外中国公民的次数越来越多。2008年以来,中国海外撤离行动的方式愈加多元化和高端化,开始减少对请求他国力量协助撤离中国侨民的依赖。中国经济迅速发展,综合国力明显提升,为政府实施海外撤离行动奠定了坚实的物质基础。

第三个阶段,转型期(2013年至今)。党的十八大以来,中国加强党中央集中统一领导,注重各部门统筹协调,启动中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的应急联动处置机制,统筹多元力量,实施数次海外撤离行动,将近20万名中国公民安全撤离出危险及动荡地区。当前,中国海外撤离行动在大体延续了既有模式外,强化海外安全布局和保障能力,增强海外的柔性军事存在,更加灵活、有效地维护了中国的海外利益。

由表3可以看出,2013年至2022年3月,中国共实施海外较大规模撤离行动12次,其中因政局动荡导致的撤离行动7次,占58.3%;地震、飓风、火山喷发等重大自然灾害引起的4次,占33.3%;公共卫生安全事件导致的撤离行动1次。这一时期,非传统安全问题频发严重影响海外中国公民和企业的正当权益,自然灾害引起的海外撤离行动次数明显增多。2013年以来,中国海外撤离行动扩展到东南亚、南亚、中亚、中东以及加勒比地区等。此外,越来越多的海外安全事件呈现出规模大、对抗性强的特点。其中,2020年新冠肺炎疫情暴发后,中国政府派出14架次包机、351架次航班,从全球92个国家撤回中国公民逾7.3万人。

综上,海外撤离行动是考验中国政府利用国际国内两种资源、实现部委统筹、官民并举的系统性工程。梳理中华人民共和国成立以来中国海外撤离行动的实践探索与发展趋势,可以发现如下几个内在逻辑:其一,中国的海外利益涉及海外中国公民和中资企业的利益。保护海外中国公民和中资企业的安全、维护国家整体利益是中国实施海外撤离行动的价值逻辑。其二,“外交为民”理念是中国执政理念和治理模式在外交层面的反映。海外撤离行动是在以实际行动体现中国共产党“以人民为中心”的执政理念和原则。其三,加强机制统筹,实现海外利益拓展与海外安全保护同步推进,是中国实施海外撤离行动的实践逻辑。中国数次大规模撤离行动彰显了中国国家实力的增强。在海外撤离行动中,相关第三国也要求中国政府协助实施撤离行动,体现了中国国际地位的提升和国际影响力的增强。同时,也意味着国际社会对中国的需求不断增强,中国的国际责任变得更加复杂多元。

二、中国海外撤离行动的机制创新与重要特征

海外撤离行动是复杂的系统工程,需要从制度层面和技术层面不断加以完善和优化。近年来,中国政府加强顶层设计,在撤离行动实践基础上,逐步建立了整体性海外撤离行动机制,构建一种自上而下与自下而上结合,上下联动、部委协调、官民并举、内外整合的立体保护模式。

(一)海外撤离行动的机制创新

中国海外撤离行动的机制创新体现在撤离行动的不同阶段,包括撤离前的紧急评估与规划机制、撤离行动中的协调联动机制以及撤离后的善后处理机制。

1.撤离前的评估与规划机制

海外撤离本国公民是一项极其复杂的任务,被撤离人数规模、地面环境、当地政府态度等因素决定了其复杂性(见表4)。在撤离行动前,评估海外撤离行动的复杂性至关重要。突发危机事件因何所致?对本国侨民构成的安全威胁程度如何?有多少本国侨民在这个国家或地区?他们已经采取或期望派遣国政府采取什么行动以保护其安全?派遣国政府还应根据实施撤离行动环境的性质(友好、宽容,或敌对),评估撤离行动面临的风险,开放沟通渠道,对搜集到的情报进行分析,确定谁将领导此次撤离行动,以及需要部署哪些领事、外交、军事、交通和情报资源。在协调方面,派遣国政府还需考虑可能面临的后勤保障挑战,并确定是依靠本国力量实施撤离,还是需要其他国家的协助,以及其他相关问题。

在撤离前的紧急评估与规划阶段,建立多渠道的信息搜集与共享分析系统是关键。在信息资源互补性方面,政府在搜集信息过程中须经过基层信息逐级上报、相关部门讨论、决策逐级下达等程序,信息空窗期可导致社会上谣言四起,引起民众不安情绪。民间力量植根于基层,信息来源具有直接性、及时性以及零散性等特点。官民间信息沟通渠道顺畅,政府则可通过民间力量及时地获取相关信息。民间力量是政府之外的重要资源,民间的跨国交往能够超越各国政府的优先级限制,可以通过更加灵活的方式增进对象国的理解和信任,在海外撤离行动中起到润滑剂的作用。

近年来,中国驻外使领馆借助海外华人华侨力量拓展领事保护服务网络,与行业组织、专业机构、社会团体、公民个人等结成紧密伙伴关系。为确保紧急撤离行动的顺利实施,中国驻外使领馆常借助海外侨团、商会、侨领、志愿者团体等民间力量,组建信息交流与沟通平台,进行广泛的信息搜集分析。例如,在2017年南苏丹紧急撤离行动中,使领馆工作人员依托南苏丹协调小组、企业员工等,广泛搜集网络、广播、电视、民间等各层级信息,并根据其观察到的军警调动情况、雇员的异常动向等做出预判,为规划撤离行动提供信息参考。在撤离前的紧急评估与规划阶段,民间力量发挥了四两拨千斤的作用,成为助力中国海外撤离行动的典型支撑力量。

2.撤离行动的协调联动机制

海外撤离行动不仅是国内的公共议题,也是跨国公共事务。撤离行动的执行阶段涉及复杂的具体操作。例如,派遣国政府需要部署大量的人力和其他资源;签发紧急护照或其他旅行证件;为逾期居留或丢失个人身份证件的本国公民协商特殊的出境许可;与当地政府或相关国家进行协调沟通,确保撤离行动实施;对不同群体的撤离优先事项做出选择;保持撤离秩序,实现快速撤离,减少人员聚集造成的恐慌情绪等。在海外撤离行动的运行过程中,政府执行机构虽发挥主要作用,但也需要协调并充分动员国内相关部门参与撤离行动,还需通过与驻在国、其他国家和国际组织等合作推进撤离工作。在海外撤离行动中,中国政府积极构建协调联动机制,以充分整合各类应急资源,提高应对海外突发事件的能力。

第一,构建国内层面的协调统筹机制。海外撤离行动涉及中央与地方、各部委、政府与民间、国内与驻外机构之间的协调与配合。在海外撤离行动的制度设计中,建立中央层面的协调统筹机制非常有必要。协调统筹从某种程度上讲就是管理各种关系。近年来,中国政府按照中国特色大国外交的全局部署,相继成立了国家安全委员会和中央外事工作委员会,加强对外事工作的集中统一领导。

目前,中国海外撤离行動的国内协调联动机制,主要是中央政府或上级政府自上而下的行政推动。在中央政府领导下,外交部和商务部等相关部委、地方政府、驻外使领馆、企业、民间力量等展开协同努力,通过不同层次的有效协调、协作,形成自上而下的协调统筹机制。在政府部门层面,主管外交事务的外交部在撤离行动机制对接中发挥了重要作用。随着海外中资企业与中国公民安全问题的日益突出,商务部、公安部等其他部门在海外撤离行动中的作用日益增长。2004年以来,中国建立了涉外突发事件的部际协调机制,如境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议、涉外紧急突发事件协调小组等。在领事保护机制对接中,外交部、商务部、公安部等相关部委围绕保护海外中资企业与中国公民的整体目标,构建协调机制,满足了不同部委在信息共享、风险分担等方面的需求,建立起资源整合、分工合作的整体性合作模式。

海外撤离行动的单一实施主体到多元参与主体的转变需要政府加强领事保护中的协调统筹。有效实施撤离行动的关键在于加强政府、各部委、企业以及民间力量间的统筹协调。党的十八大以来,中国政府纵向上以设立或改革自上而下的协调应对机构设置为基础,推动涉外部门的机制建设;横向上构建不同部委间的制度化机制,理顺部门间的协调与合作,加强政党、政府、人大、政协、军队、地方、民间等条块的协调合作。在此背景下,中国海外撤离行动逐步进行机制化建设,海外撤离行动的实施主体由单一向多元参与主体转变,克服了单个涉外部门资源配置不足的问题。

第二,与对象国和国际社会构建协调机制。撤离行动是派遣国在接受国境内保护其海外国民的权利,因而与对象国建立撤离行动的应急协调机制是构建海外撤离行动机制的重心所在。撤离行动的顺利开展需要得到对象国政府的支持与协助,与对象国政府建立顺畅的联络与沟通机制,可以为大规模撤离行动提供政治基础和机制保障。海外撤离行动的机制运行是在与对象国的互动中实现的。中国注重与对象国沟通协商,通过制度化安排与对象国各职能部门合作,构建海外撤离行动的跨国协调机制,包括陆路或海上运输安全保护机制、安全保障机制和人员跨国流动机制等,形成内外整合的海外撤离行动模式。例如,在2010年吉尔吉斯斯坦撤离行动中,友好的双边关系和畅通的沟通渠道,使中国的撤离行动获得吉军方的护送;2015年也门撤离行动中,也门政府军方、内政部等积极配合,为中国公民和中国使馆人员安全撤离提供了安全保障。

进入21世纪以来,中国不断增强与国际社会的互动,与国际社会一道参与海外利益保护。创设一系列成熟的制度、协调与接受国和国际社会的关系,是考验中国海外撤离行动以及外交智慧的新议题。例如,2006年所罗门撤离行动中,中国政府与该国未建立外交关系,外交部请求巴布亚新几内亚、澳大利亚、新西兰政府协助采取措施保护中国侨民安全。新西兰、澳大利亚、巴布亚新几内亚使用军用或商业飞机协助撤离中国公民。在2017年南苏丹撤离行动中,因南苏丹航空公司数量和飞机资源有限,为避免发生争夺资源和重复预订,中国政府从肯尼亚、埃塞俄比亚、乌干达等国的航空公司落实应急飞机资源,签订应急航班协议,以确保撤离行动顺利实施。

3.善后处理机制

大多数派遣国政府都认为被撤离的侨民安全返回母国,撤离行动即宣告结束,忽视了其善后阶段。海外撤离行动实施后,善后处理工作就已经进入议程。中国把海外撤离行动定位为国家主导下的一项系统性海外工程。自2011年实施利比亚撤离行动以来,中国政府不仅重视撤离行动本身的结果和由此带来的国内效应,更加关注撤离行动的溢出和连带效应,比如在当地利益的后续保障、中国实施撤离行动后对当地局势的影响、对其他国家撤离行动的影响等。善后处理不仅是撤离行动前的简单恢复,也是派遣国政府思考提高海外撤离行动能力的机会。

目前,中国构建的海外撤离行动善后处理机制主要包括救助补偿机制和调查评估机制。在救助补偿方面,中国政府、社会组织、企业以及金融机构等不同主体,通过多种方式为撤回的侨民提供醫疗、食物、住所和心理救济等救助和补偿。2011年利比亚撤离行动结束后,商务部以及国际商会开始组织编制索赔初步方案。

在调查评估方面,中国政府会对相关部委、地方政府、企业等应对海外突发涉我公民安全事件的能力及常态应急管理情况等,进行内部调查评估和外部调查评估。如果撤离行动具有较高级别,或受到社会公众广泛关注,相关政府部门会适时向公众公布评估报告。例如,外交部会对海外撤离行动进行总结,相关案例的经验教训则通过媒体报道或政府网站的纪实性报道对外发布。国内也会组织专家学者对海外撤离行动进行专题研讨。

(二)中国海外撤离行动的重要特征

海外撤离行动是以政府为行动主体,以保护海外侨民为目标的外交行为。与美国、俄罗斯以及欧洲大国海外撤离行动专业化和分工明确化的风格相比,中国的海外撤离行动更具有“合而治之”的特点。回顾中国海外撤离行动的实践演变,其基本特征大致可体现为四个方面。

1.参与主体多元化

中国在海外有大量侨民,而驻外使领馆人员有限、精力有限、预算有限,有限的领事保护资源与不断增长的领事保护需求之间的缺口不断拉大,单纯依靠国家力量已难以应对各类海外安全事件,多元主体参与海外撤离行动已成为必然。为此,中国政府不断完善领事保护的顶层设计,充分发挥制度优势,调动各类资源和力量,探索多元行为体共同参与的撤离行动模式。

总体而言,中国海外撤离行动的参与方在纵横两个方向上延伸和扩展。 纵向上,中央政府及相关职能部门(包括国务院以及相关部委)是大规模撤离行动的总指挥与宏观调控者。十八大以来,中央政府加强外交顶层设计和统筹协调,整合现有的外交资源和力量,优化中央政府的决策议事协调机构。2013年国家安全委员会成立后,有效整合了公安部、国防部、国家安全部、外交部等部门力量,统筹国内安全与涉外安全,对大规模海外撤离行动进行更高层级的统筹和领导。2015年也门撤离行动中,在国家安全委员会的主导和统筹下,参与主体之间配合更加顺畅,撤离行动更加果断、迅速。

地方政府在撤离行动中扮演着重要角色。一方面,地方政府及相关职能部门通常处于海外撤离行动应急一线的位置,是中央政府及相关职能部门的应急方针政策的具体贯彻实施者,也是撤离行动的重要参与者;另一方面,地方政府及相关职能部门是地方具体的领事保护应急制度、应急方案的制定者。各级地方政府纷纷成立和完善领事保护统筹协调机制。在海外撤离行动中,地方政府可协助外交部处理涉及本地区企业和居民的应急处置工作。例如,在2011年利比亚撤离行动中,中国相关地方政府的商务部门启动应急机制,核实本省企业派驻利比亚的人员、企业数量、项目所在地和安全情况,并和其他部门一起协调安排已撤离回国的人员。

横向协作上,军队在海外撤离行动中的作用增强。军队协助撤离海外中国公民与中国海外利益延伸以及海外中国公民和企业所处安全环境的变动密切相关。改革开放以来,中国经济逐步融入世界经济体系,国家利益以前所未有的速度向全球拓展,海外利益面临越来越多的现实威胁,海外能源资源、海上战略通道、海外中国公民和中资企业的安全问题日益突出,国家运用外交、军事等手段维护海外利益的诉求不断增强。军队作为国家的军事部门,承担着利用硬实力来保障和实现海外利益的职责。“走出去”战略实施以来,军队在海外撤离行动中的影响较以往有所扩大。自2013年国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》发表以来,保护海外中国公民安全已正式成为中国人民解放军的任务。

近年来,中国海军的非军事职能不断扩大,打击海盗、人道主义救援、海外撤侨行动等已成为其重要职能。2016年3月,中英双方在南京举行了联合撤侨室内推演,探索未来联合实施撤离行动的方式方法。这是中国首次与外国进行这类演练。2017年,吉布提后勤保障基地投入使用,有利于更好地执行撤侨护侨、应急救援等海外任务。

2.重视撤离行动的机制统筹

同美式政治体制中的“分权制衡”相比,中国更重视机制统筹,更能发挥“集中力量办大事”的制度优势。在海外撤离行动中,多元行为体在运作中的地位、角色以及协商统筹,形成机制对接、加强机制统筹成为不容回避的问题。海外撤离行动中多元主体间的机制统筹是领事保护发展的根本要求。自20世纪80年代,安全外包已经成为美国安全和防务体系中不可分割的一部分,国家的首要任务不再是提供直接的安全供给,而是管理分权后的各供给中心和分配安全资源。欧盟正在积极推动国际私营军事和安保公司的规制化。相比之下,中国更倾向于建立机构间的协调机制、加强机制统筹和领事保护能力建设。

海外撤离行动中,中国的机制统筹具有主体多元性、功能互补性、目标一致性和利益整体性等四个特点。欧美国家、日俄及新兴大国也强调撤侨行动过程中的各部委统筹协调,但是与中国的机制统筹存在明显不同之处。 其一,中国共产党作为长期执政党,在海外撤离行动中能够发挥议题引领、资源整合、垂直管理的作用,而其他国家的领导阶层往往是临时形成的委员会,领导能力、组织能力、协调能力和资源动员能力不及中国共产党。其二,中国的海外撤离行动是强政府、小社会的体现,即在大规模海外撤离行动中,中国能够发挥集中优势资源、相互配合的作用。在中国,中共中央各部门、国务院各部委、中央企业、高校、智库等在一定程度上都代表政府,承担某种职能,与其他国家相比更易于协调和配合。其三,中国海外撤离行动存在“合作偏好”。中国政府实施机制统筹,是从“收益-成本”的绩效出发,认为单一机构很难在撤离行动中发挥有效作用,必须发挥各种机制的协调作用,实现“1+1>2”的效果。其四,中国海外撤离行动机制来源于实践,又指导实践,不是一种静态的模式和意识形态教条,而是一种动态的过程,会通过自下而上的摸索,逐步总结出一套行之有效的应对机制,为“外交为民”的理念付诸实践做出贡献。

3.灵活坚持不干涉内政原则

不干涉内政原则是保持中国外交主动性的根本保障。

例如,2014年1月,南苏丹陷入武装冲突,中国维和部队成立了南苏丹中国同胞安置小组,协助大使馆、中资企业以及当地政府,完成了撤离中国公民的任务。

实施海外撤离行动既面临接受国的主权、内政等问题,也涉及双边、多边层面的关系,因此需要在遵循原则与现实问题上寻求平衡,尤其是当接受国缺乏相应的安全治理能力,无法为外来企业和他国公民提供安全保护时,中国需要实施安全保护行动以维护海外中国公民安全。党的十八大以来,中国将维护自身合法权益与维护地区和世界和平稳定紧密结合起来。中国的传统外交政策已经有了更多的灵活性,将保护公民和撤侨置于其外交政策原则之上,为海外撤离行动留下了足够空间。中国更加注重运用不断增强的实力,利用包括军事力量在内的各类资源,应对重大海外安全事件。

4.彰显低强制性

对海外利益更为丰富和复杂的大国而言,海外撤离行动需要强有力的军事手段做最后保障。海外军事力量的存在既對维护海外公民和企业安全权益具有“隐形保险”的作用,又能通过参与维和、反恐等多边行动提升海外军事行动的合法性和国际声望。海外军事基地不仅可以加强对驻在国的政治影响力,还能维护本国侨民安全。因而,海外军事力量投射和海外军事基地部署成为欧美大国军事维护海外侨民的重要方式。例如,美国借助其在中东强大的海外军事基地和盟友体系,在撤离行动中建立了海外“中转站”和“安全港”,灵活有效地解决了撤离行动中的临时庇护和后续撤离问题,军事基地成为美国保护海外利益的重要桥头堡。与西方大国采取高强制性措施,甚至诉诸武力手段的撤侨模式截然不同,中国的海外撤离行动彰显低强制性特征,其基本出发点是“以人民为中心”,强调在维护海外中国公民安全权益的同时,深化与对象国的务实合作,更好地服务国家对外工作大局和构建人类命运共同体等中国总体外交思想。实践中,中国的海外撤离行动大多是通过与对象国的外交交涉实现的。中国在联合国框架下参与国际维和行动,在吉布提部署保障基地,与发展中国家在国际法框架内开展防务与反恐合作,以军事“硬手段”促进民事“软目标”的保护,是应对象国请求提供国际公共产品,与西方大国“培养代理人”和争夺势力范围的做法存在本质区别。低强制性是中国海外撤离行动的最主要特征,其海外领事保护措施的合法性较强,不容易引发双边摩擦和冲突,但是缺点是保障力度不足,资源投入和安全供给之间的关系也较为间接,难以在不同的情境下选择恰当的保护方式。

三、中国海外撤离行动面临的挑战及应对之策

海外撤离行动需要国家战略、执行机构、政策法律等紧密协同。自20世纪五六十年代以来,中国数十次较大规模海外撤离行动,成为中国发挥制度优势、“集中力量办大事”的典范。但目前,中国海外撤离行动仍面临诸多问题。

(一)中国海外撤离行动面临的挑战

第一,条块化模式不利于撤离行动的整体运作。条块关系本质是上下级政府间权力划分问题。

领事保护工作遵循中国行政体系结构的条块关系路径开展,具有“条型”模式和“块型”模式。条块化领事保护模式的优势在于能够将需要系统治理的领事保护问题转化为各部门的“中心工作”,通过体制压力动员多元力量参与领事保护工作。但是,从根本上讲,中国传统的权力结构是一元化的上下垂直联动型结构,条块模式具有任务导向和区域负责的特征,下属部门按照“归口管理”的原则对其上级主管部门负责,各部门容易固守其部门利益和既有功能分割空间,不愿承担职责范围之外的事务,形成人员和利益的部门化。

戴维·兰普顿(David M.Lampton)在分析中国外交决策中的部门利益时指 出,每个部委都有自己的利益追求,即使部委领导有所调整,这种“位置决定观 点”的逻辑都会起作用。

实践中,条块分割型组织结构不利于撤离行动的整体运作。因此,在条块之外,中国政府还专门建立了以外交部为核心,商务部、公安部、国防部等部门为主体的横向部际联席会议机制。在2011年利比亚撤离行动以及2015年也门撤离行动中,部际联席会议机制都发挥了重要的协调作用。但是,联席会议本质上是一种松散的府际关系协调模式,在关键问题上缺少约束力。

第二,海外中国公民安全保护法律规范不齐全。海外撤离行动涉及国内法和国际法的衔接以及国内现实国情与海外安全环境的切换,极具复杂性、特殊性。当前,中国领事保护立法尚未出台,领事保护的内涵外延,以及实施主体与参与主体的职务范围、权责边界等缺乏国家法律法规层面的界定。领事保护的政策性文件均未涉及海外撤离行动主体协作的权限、程序、责任等。此外,海外撤离行动涉及商务部、公安部、交通运输部、财政部等部门和相应的地方政府,各个部门也建立了相应的应急管理体系,但是如何实现部门间的协同运作尚未明确规定。目前,中国并没有制定关于海外撤离行动方面的法律法规。《中华人民共和国国家安全法》第十八條规定武装力量具有开展维护国家海外利益的军事行动的职责,但军队在海外撤离行动中的法律依据并不明确。

第三,领事保护常态化机制建设滞后制约了海外撤离行动的有效协作。美国学者约翰·鲁杰 (John G.Ruggie)曾将制度化发展水平划分为认知共同体、国际机制、国际组织三个层次。中国海外撤离行动虽已形成了一系列制度性安排,但整体而言,制度化水平仍处于较低层次的认知共同体。低制度化特征在实践中通常不利于海外撤离行动效能的提升,是中国领事保护制度不够发达的表现。

中国领事保护常态化机制建设滞后,阻碍了海外撤离行动主体间的有效协作。例如,在高风险地区的中资企业及人员的特殊预防预警方面,存在机制建设碎片化、缺乏整体性和协调性等问题。现阶段,中国主要通过责任倒逼领事保护实施主体、参与主体完善风险防控机制,建立健全风险预警等机制。海外利益相关部门逐渐构建了“横向到边、纵向到底”的境外安全风险预警防范责任体系。其中,高风险地区的中资企业及人员的特殊预防预警机制归根到底是将大部分责任和成本落实到了企业上,而大型央企又都将面临的海外安全风险以外包的方式,交给风险管理公司、安保公司去应对处理。概言之,在权力下放的过程中,由于领事保护机制建设的碎片化以及缺乏整体性和协调性等问题,权力下游的参与主体与上层权威主体间的关系处于一种“模糊状态”,增加了海外撤离行动的难度。

(二)应对之策及发展趋势

习近平主席在2018年6月中央外事工作会议上提出,未来一段时间是世界转型过渡期,也是中国实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。这一两期叠加的时代特征,一方面要求中国“坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路”,做到“国人脚步走到哪里,领事保护就跟到哪里”;另一方面,领事保护中的“供需矛盾”更加凸显,暴露了中国海外撤离行动的机制化弱点。以下几个方面的努力,可以昭示中国海外撤离行动的未来发展趋势。

第一,完善海外撤离行动的应急管理制度。当前,中国已经建立了以“一法一案三制”为核心的海外突发事件应急管理的制度框架。在涉外领域,国务院制定了《国家涉外突发事件应急预案》,原国家旅游局(现文化和旅游部)、外交部发布了《中国公民出境旅游突发事件应急预案》等法规、部门规章,但总体来讲,海外撤离行动主要是围绕 “一法一案三制”,建立应急处置机制。由于突发事件“应对法”和“总体应急预案”主要是针对境内突发事件的应急管理计划,未将海外突发事件的应急救援列入规制范畴,导致一些相关预案线条较粗。中国现有的突发事件应急管理制度多是规定了纵向政府间的职责和权力,并未就部际协调合作做出明确规定。因此,有必要修订《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》,设单章确定海外撤离行动的应急管理制度,规范海外撤离行动应急管理的运行机制。在海外撤离行动的预警、应急和协调机制建设方面,还需纳入舆情分析、新闻管理、危机公关、保险保障等一系列子机制。

第二,创新领事保护理念。与西方领事保护理念不同,中国领事保护更加注重坚持不干涉内政原则,常常采取间接方式,解决自身在对象国的安全问题。当前,海外中国公民与中资企业面临的威胁具有多元化特点。在很多威胁还不明朗的情况下,中国驻外机构以官方身份能够做出的反应往往是有限的。中国领事保护在发挥好政府作用的同时,仍需实现理念创新,遵循市场规律和国际通行规则,充分发挥市场和社会力量在资源配置中的作用,推动领事保护的社会化、市场化,包括依靠私人安保公司、保险公司等,支持市场主体在政府规范作用、宏观指导下在维护海外中国公民和企业安全权益中发挥更大作用。同时还要充分激发民间主体参与领事保护的主动性和创造性,减轻政府在领事保护中的负担,形成官民并举、梯次应对的领事保护模式。

第三,构建中国与对象国的领事保护合作机制。习近平主席在中央政治局第三十五次集体学习中指出:“要把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题,延伸保护我国海外利益的安全链。”海外撤离行动是海外利益保护最主要和最直接的途径。因其发生在对象国境内,常受制于对象国的领土主权,因而与对象国建立有效的领事保护合作机制决定着撤离行动的成效。中国与对象国建立领事保护合作机制是新时期中国维护国家利益的重要组成部分。在海外中资企业与中国公民领事保护步入新常态的背景下,加强与对象国的领事合作,并将执法司法合作纳入双边多边关系建设,已成为必然。中国与对象国应尽快建立领事保护合作体系的制度性框架安排,不断扩展双方安全合作的深度和广度,制定规范议题设置、政策协商和集体执行的实体性规则,将目前具有零散性和随机性的领事保护合作向组织化程度更高的政策协商与决策机制拓展,逐步提升中国与对象国领事保护合作的制度化程度,推进共同安全建设,铸牢中国海外利益链。

四、结语

20世纪90年代以来,国际移民浪潮席卷全球,海外安全成為国家安全的重 要组成部分。中国是全球性海外利益大国,也是海外利益受损严重的国家。2017年中国《政府工作报告》提出加快完善海外权益保护机制和能力建设,体现了中国政府对领事保护的重视正在从物质层面升级到制度层面。海外撤离行动是中国与世界互动与交融的现实需要。不同历史时期,海外撤离行动受中国改革开放不断深化、海外利益不断拓展、外交决策机制不断完善等因素的共同影响。

海外撤离行动是一项涉及多元主体的系统工程,不是中国政府的独语,必然围绕特定议题形成庞大的议题网络。党的十八大以来,新一届中央领导集体提出总体国家安全观,更加强调内政与外交的统筹和协调,加强党对外事工作的集中统一领导,促进了中国海外撤离行动的实施主体由单一转向多元,实现了多元主体间的配合与协调。在党中央和国务院统一部署下,外交部、商务部、国防部、公安部、中国驻外使领馆、地方政府、商会和企业构成撤离行动的多元主体。中国构建了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的领事保护体系,将海外撤离行动机制外延至党中央、国务院各个部门和军队,并下沉到全国各地方政府,举全国之力,为海外中国公民钩织起一道全方位覆盖的安全保护网。中国海外撤离行动没有现成的模板可供复制,无论在理论还是在实践中都将是一个不断探索的过程。

参考文献:

[1] 崔守军.中国海外安保体系建构刍议[J].国际展望,2017(3).

[2] 苏长和.中国海外利益管理的新视角[J].探索与争鸣,2011(8).

[3] 孙德刚.论新时期中国在中东的柔性军事存在[J].世界经济与政治,2014(4).

[4] 孙德刚.从顺势到谋势:论中国特色的中东安全治理观[J].复旦学报(社会科学版),2020(5).

[5] 夏莉萍.中国领事保护新发展与中国特色大国外交[J].外交评论,2020(4).

[6] 项文惠.中国的海外撤离行动——模式、机遇、挑战[J]. 国际展望,2019(1).

[7] 张丹丹,孙德刚.中国在中东的领事保护:理念、实践与机制创新[J].西亚非洲,2019(4).

[8] 张丹丹,孙德刚. 中国领事保护的整体思想与机制建设:以利比亚撤侨行动为例[J].国际论坛,2020(3).

[9] Goldsmith S and Eggers W D. Governing by Network: The New Shape of the Public Sector[M]. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2004.

[10] Lampton D M. Chinese Politics: The Bargaining Treadmill[J].Issues and Studies, 1987, 23(3).

[11] Parello-Plesner J and Duchtel M. China's Strong Arm: Protecting Citizens and Assets Abroad [M]. London: Routledge, 2015.

[12] Ruggie J G.Constructing World Polity: Essays on International Institutionalization[M]. New York: Routledge,1998.

(责任编辑:林灿)

猜你喜欢
制度化
有关浙江省师德师风建设制度化的思考
中职学校校园文化建设现状研究
论大学生管理的人性化、个性化和制度化
在强化分类指导上如何常态化制度化
以制度化促基层档案管理工作迈上新台阶
高校校园足球常态化与制度化的创建策略
群众路线的制度化探索