乡村振兴战略下服务型乡镇政府的构建研究

武峻臣

摘要：实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。推动实施乡村振兴战略，要顺应国家治理体系与治理能力现代化的基本要求，立足当前乡村治理新的发展状态，以现代化国家的构建为引领，以转变政府职能为目标，从制度体系、行动体系与价值体系等层面探讨构建乡镇服务型政府可能面临的机遇与挑战。构建服务型乡镇政府要以全面推动实施乡村振兴战略为价值导向，通过进一步分析乡镇服务型政府建设中存在的问题及其原因，完善现有的体制机制来补齐乡村发展中的不足之处，提出建设服务型乡镇政府的具体措施，增强乡村居民的参与感、责任感与幸福感，共同建立城乡命运共同体，积极稳步推进乡村全面振兴与可持续发展。

关键词：乡村振兴战略 服务型乡镇政府 职能转变

隨着时代的发展和社会的进步，人们的生活也发生着巨大的变化。自改革开放以后，国内各方面的发展都十分迅速，国内社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要解决当前社会主要矛盾，需着力解决发展问题，更大程度上满足人民的需要，推动社会全面进步。党的十九大提出的乡村振兴战略正是解决这一矛盾的关键，建设富强民主文明和谐美丽的乡村是新时代乡村振兴的使命与担当，是满足农民对美好幸福生活的向往的有力保障。我国各级乡镇政府机关是乡村振兴战略的组织者和执行者，同时与乡村居民也息息相关。因此，乡镇政府应努力调动农民的主动性与积极性，深刻把握国家治理体系与治理能力现代化的内涵与意义，以乡村振兴与可持续发展为价值导向探索服务型乡镇政府建设的有效路径。

一、构建服务型乡镇政府的必要性

首先，在社会主义制度中，建设服务型政府成为了制度的应有之意。因此各级政府均应围绕服务型宗旨不断深化改革。而作为基层政府的乡镇政府，其在我国农村民主政治的建设过程中具有举足轻重的地位，是扩大我国社会主义民主覆盖面的重要着力点。此外，伴随着我国乡村建设的繁荣和乡村振兴战略的实施，三农经济的发展速度日新月异[ 1 ]，而作为市场经济的重要服务主体，政府须切实基于经济基础的改变不断完善上层建筑，从思想意识和政治制度等多领域打造服务型的乡镇政府。因此，无论从社会制度层面分析，亦是从社会主义民主覆盖范围而言还是农村经济发展的角度，均强调了建设乡镇服务型政府的必要性。

其次，在市场经济和全球经济不断繁荣的背景下，需要不断构建服务型政府为经济发展积蓄动力。社会主义市场经济的特征决定不单单依赖于市场在资源分配中的决定性作用，更需要发挥政府“有形的手”，形成市场与政府的合力，维持和推进经济持续、健康、稳定和协调发展。作为社会主义市场经济的重要组成部分，农村经济在21世纪尤其在近十年进入了发展的快车道，面对农村公共服务的增长和农村公共产品需求的增加，需切实发挥乡镇政府的服务职责，为各类农村市场经济主体提供良好的服务[ 2 ]。此外，在服务供给的过程中深入人民群众，以民之所忧我必念之，民之所盼我必行之的服务意识和全心全意为人民服务的宗旨，进一步改善在乡村改革中产生的复杂社会利益矛盾和党群关系。

最后，构建服务型乡镇政府是乡镇政府在新形势下自身发展的需要。当前，我国正大踏步迈向现代化国家，而现代化国家的建构离不开乡村的现代化。基于这样的背景下，我国的乡镇政府以何种方式保持“在场”才能有效推动乡村现代化是当前需要深入思考的问题。显然，建构服务型乡镇政府是基于时代发展所赋予的使命，服务型乡镇政府强调的是以农民群众的需求为导向，重点在服务。在经济基础不断改变的新时代背景下需调整上层建筑，转变政府职能。同时创建服务型乡镇政府，使“农民本位、权利本位、社会本位”的思想逐步确立，乡镇政府决策日渐民主化、科学化，信息日渐透明化，建设阳光型政府[ 3 ]。

二、我国服务型乡镇政府构建中存在的问题

1.缺乏自主权

乡镇政府在我国行政体制中具有承上启下的重要行政意义。乡镇政府扎根于乡土，应为乡村生产和发展想点子，谋出路。但是中国几千年的封建传统以及建国后的计划经济体制给当前我国的行政管理带来的影响依旧强烈，过分地强调集权，使我国的乡镇政府的独立性与自主性受到了限制，影响了其作为基层政府所应该需要发挥的职能。这种影响和限制具体表现在：一方面层层审批和下达的数量化任务，使乡镇政府不堪重负，在机械化的指标与任务面前，乡镇政府缺乏决策权，自主地位难以得到有效保障。另一方面乡镇政府在处理本辖区内各项事务时，还会受到上级政府各个部门不同程度上的干预，在某种意义上这种干预是出于监督的需要，但与此同时也潜移默化的影响了乡镇政府的行政效率与群众满意程度。

2.乡镇队伍管理制度不健全

乡镇干部队伍是基层政府的灵魂和血液，其重要性不言而喻。如何通过科学合理的管理制度充分调动这一队伍的工作效率和质量十分关键。但是目前乡镇干部的管理制度仍不够完善。一方面，乡镇干部数量众多，超编现象严重，组织内部机构林立，这容易造成组织人浮于事、互相推诿的现象，行政效率不高。并且由于乡镇干部的文化素质、思想素质总体水平不高，缺乏新形势下的组织创新、管理服务能力，在面临市场经济中的新问题、新变化时，灵敏程度不够，极易错失发展的最佳机会[ 4 ]。另一方面，乡镇干部的考核评价制度与监督管理制度不完善。乡镇干部的考核评价与监督管理局限于组织内部，缺乏有效的外部社会监督，外部公众对内部监督的透明性与公正性往往存有质疑。同时乡镇干部在接受考核评价与监督管理的过程中，考核与监督的标准较为单一、功利，通常乡镇干部只要完成上级指派的任务就可以，关于执行任务中的一系列活动往往不在评价监督体系之内。

3.农民政治参与度不高

中国的政治民主化尤其是基层政治民主化需要农民的智慧，需要他们的参与与支持，但是农民参与民主政治的热情并不高。多数农民对基层民主选举知之甚少，不参与或被动参与；同样，多数农民也没有意识到自身在要求政府工作公开透明与参与到部分政府工作方面的合法权利及相关义务[ 5 ]。造成这一现象的原因是复杂的。首先，多数农民受教育水平不高、生存环境跟不上现代化的步伐，这类局限决定了他们在民主政治上的起点不高，甚至使他们出现“政治淡漠”；其次，行政体制的壁垒阻碍了农民参与行政管理的步伐；最后，在当前的制度中上下沟通渠道往往不够通畅，即使农民有心沟通，有心参与，也常常不得其法。综上，农民对民主政治知之甚少、不关心、不参与，农民的思想只停留在农业生产方面，这是远远不够的。

三、对于当前我国构建服务型乡镇政府的建议

1.增强乡镇政府的自主性

一方面提升乡镇政府施政空间。在目前的行政架构中，任何上级政府都可对乡镇政府发号施令，形成多头领导。承接过多的政务使得乡镇政府无暇顾及太多的基层事务，甚至沦为上级部门的附庸机构。因此，需基于乡镇政府较大的施政空间，增强其施政的自主性。另一方面，提升基层政府财政自主性。现行的“乡财县管”不仅制约了乡镇政府对公共产品的提供和政府的日常运转，而且强化了乡镇政府对于县级政府的附庸地位。财政不自主，乡镇政府的施政自主性就无从谈起。因此，笔者认为当前所积极倡导的“一级政府一级财政”的基本原则，不仅仅体现在法律文本中，更需要在实践中得到全面贯彻。通过这两个方面增强乡镇政府的自主性使乡镇政府在合理范围内，享有独立的决策权、商议权、保留权[ 6 ]。

2.试探新形式放活经济

在乡村振兴战略背景下切实有效的提升乡镇政府的服务能力，需要从两个方面形成着力点：一方面需要促进乡镇政府经济职能的转变和升级。转变乡镇政府经济职能最直接的措施便是“政企分开”，这意味着微观经济领域中尽可能少的出现政府的身影，真正让经济组织自谋生路、自我发展。政府不应过分的参与经济的发展，给市场经济以充分自主权，切实发挥市场这只“无形的手”在资源配置中的决定性作用。另一方面，乡镇政府需积极探索乡村经济发展新形式，不断突破传统思想对于乡村经济发展的束缚，积极学习国内外先进经验，为不断解放农村经济发展活力贡献乡镇政府的服务和力量。

3.完善乡镇干部管理制度

提高乡镇政府的服务能力和服务意识，仍需要建设一支高素质的干部队伍，这不仅仅需要从人才选拔、考核上着力，更需要通过动态性和科学性的干部管理制度来落实。首先，不断提升基层政府干部群众的学习能力。素质的提升需要不断的学习，只有思想与时俱进，才能不断提升干部群众的大局观、服务意识，不断实现自身思想意识与政府职能改革相互促进的功效。其次，建立健全基层政府干部选拔机制。处理立足传统干部选拔重点考核“德”与“才”两方面，更应注重干部的基层经验和群众口碑。切实立足乡镇基层政府自身的特殊性，在选拔程序上突出过程的民主性和公开性，考核标准的定量和定性结合[ 7 ]。最后，干部的任职并非一劳永逸的，仍需不断对基层政府的干部队伍进行培养和锻炼，进一步丰富干部的培养形式，通过基层挂职、岗位轮换等措施不断提升基层政府干部的能力。

4.全方位推进基层民主

作为社会普遍的价值取向，政治民主在实现社会安定和谐的过程中扮演着极其重要的角色[ 8 ]。因此不断完善基层民主是推动民主意识深入人心的重要举措。现实经验进一步证明，民主可以有效预防腐败，推动阳光型政府建设，才能保障群众利益不受损。虽然我国法律中规定乡村可以实现高度的自我管理和自我教育，但是这种基层民主是不充分的，仍然过多的承接了基层政府的行政指令，村支部和村委会过于受到基层政府的干预，无法真正实现村民自治。因此，乡村振兴战略的时代背景下，提升基层政府的服务水平仍需进一步、全方位推进村民自治制度，切实扩大基层民主的范围，让更多新时代农民享受到基层民主所带来的恩惠，也在一定程度上缓和了干群关系，切实提升了乡镇政府不断供给优质服务的精力。

【參？考？文？献】？？？？

[1]万思兰.乡村振兴战略下乡镇服务型政府建设研究[J].淮海工学院学报（人文社会科学版），2019，17（03）：117-119.

[2]张春照.乡村振兴背景下的服务型乡镇政府建设——基于国家治理体系现代化视角的研究[J].人民论坛·学术前沿，2019（02）：104-107.

[3]颜德如，张玉强.乡村振兴中的政府责任重塑：基于“价值-制度-角色”三维框架的分析[J].社会科学研究，2021（01）：133-141.

[4]吴春宝.增权赋能：乡镇政府公共服务能力提升及其实现路径[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2022，44（01）：99-104.

[5]黄建红.三维框架：乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变[J].行政论坛，2018，25（03）：62-67.

[6]黄建红.乡村振兴战略下基层政府农业政策执行困境与破解之道——基于史密斯模型的分析视角[J].农村经济，2018（11）：9-16.

[7]于宁.政府职能重塑与政府自利性的约束机制[J].中国行政管理，2008（01）：33-35.

[8]赵锡斌，查竞春.论政府职能的第二次转变——政事分开、管办分离改革的理论与实践[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（03）：362-369.

（责任编辑：李雪威）