乡村振兴背景下农村住房保障政策探讨

文/孙铮 刘大鹏

一、引言

当前，我国正处于后脱贫时期开创乡村振兴新局面的历史转折阶段。经过了五年多的不懈努力，全国共计9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，脱贫攻坚战取得了全面胜利，两不愁三保障全面实现。但是，在看到可喜成绩的同时，还必须清晰地认识到当前我国农村存在的各类问题，如区域发展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等，与农业农村现代化要求和农民群众对美好生活的向往还有差距。特别是住房方面，国家现有的“三保障”政策中，只是针对农村住房安全予以保障，并不能完全解决广大农民的住房问题和改善其住房条件。目前，我国大部分农房处于“自建、自管、自用、自灭”状态，尽管近年来针对农村危房和旧房的修缮、加固甚至重建工作持续推进，但是房屋选址不科学、结构设计不规范、居住面积狭小、人居环境差等问题严重制约农村社会的发展，阻碍了农民生活水平的提升。因此，亟须尽快将我国广大农村纳入现有的住房保障体系，借鉴浙江诸暨等先进地区的经验做法，建立起“特定人群有兜底、无房危房户有保障、改善户有选择”的农村住房保障制度。

二、农村住房保障原则

（一）统筹规划，设计先行

将农村住房保障纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城乡建设规划、乡村建设规划。高标准谋划农村住房保障工作，制定年度保障计划，合理确定保障规模、分区统筹保障指标。

（二）务实为民，依靠人民

充分体现农房保障为农民，完善公共基础设施，改善农村人居环境，补齐民生短板。坚持地方为主，强化地方党委和政府责任，鼓励社会力量积极参与，构建多方共建共管格局。尊重村民意愿，激发内生动力，保障村民知情权、参与权、表达权和监督权。引导村集体、农民合作社等参与保障性住房建设、运营和管理。鼓励有条件的农民合作社参与农村危房改造、农房抗震加固和保障性住房等项目。引导依法成立各类物业服务、环境保护组织或企业，吸纳农民承接本村人居环境改善、基础设施后续管护、小区物业管理等工作。

（三）尽力而为，量力而行

我国虽然是世界第二大经济体，但是处于并将长期处于社会主义初级阶段，住房保障的水平必须依托社会经济发展的实际。因此，在农村住房保障制度设计时需要确立“保障基本、循序渐进”的原则。就财政收支情况、集体经济实力和广大农民的可接受程度等问题进行深入调查研究，科学合理地确定农村住房保障事业的投资规模、负债比例和融资渠道，统筹安排目标任务和项目工程，建立健全持续性的长效发展机制。既尽力而为，又量力而行，既加快补齐农村民生短板，又突出住房保障的兜底作用；既不超越经济社会的发展阶段，又不脱离经济下行压力加大的客观实际。

（四）传承文化，保护生态

我国历史悠久，自然资源丰富，文化源远流长，因此，推进农房改造、保障性住房建设须与保护历史传统风貌相结合，与农村生态文明建设相结合。保护具有历史文化价值的建筑、民房和街区的传统风貌与特色格局，注重历史文化遗产的活化利用，不拆真遗存，不造假古董。完善农村生态功能，保护山体自然风貌，修复河湖、湿地等水体，科学布局河道、水库和堤防等排水防涝设施，进一步加强农村生活污水和黑臭水体整治，逐步建立安全、环保、可持续发展的乡村水循环系统。

三、农村住房保障内容

（一）宅基地保障

落实“一户一宅”宅基地制度，有下列情形农户可以向村民委员会申请使用宅基地：无宅基地的农户；因分户,原有宅基地不能解决建房居住的农户；原有宅基地面积尚未达到法定限额标准，新建、改建、扩建需增加宅基地用地面积的农户；实施村镇规划建设或项目建设占用原有宅基地,需要调整搬迁的农户；发生或防御自然灾害需要迁建的农户；村民住宅纳入文物保护需要迁建的农户。

规范宅基地审批流程，申报办理宅基地用地审批手续时,村民委员会应向乡镇政府、街道办事处报送材料。乡镇政府、街道办事处协调组织国土资源、规划建设等部门联合审核，对符合要求的及时报送县级政府。县政府依法依规组织国土资源、规划建设等相关部门对申报材料作二次审查，对符合要求的按规定及时审批,并由县级国土部门核发批准书。

（二）住房安全保障

为了保持政策的连续性，沿用农村危房改造的名称和部分政策。农村住房安全鉴定分别为类：A级为没有损坏，房屋基本完好；B级为有危险点，更换个别构件或轻微维修后，即可正常使用；C级为局部危险，仅对局部构件进行更换、维修，即可恢复正常使用功能；D级为整体危险，需要拆除并重新建设。对有局部危险的农房，采取维修加固方式实施改造，达到建筑面积适当、主要部件合格、房屋结构安全，墙体、梁柱、屋盖等修复完好，基本功能齐全，无漏水、渗水现象；对有整体危险的农房，新建完成后拆除原有农房。

坚持农户自建为主的建设方式，对自建确有困难且有统建意愿的农户可采用统建方式。农村危房改造采用自建方式的，农户和施工队对房屋质量负主体责任；采用统建方式的，建设主体和建设单位对房屋质量负主体责任。市级相关部门根据实地情况，制定技术要求明白卡，向农房改造户免费发放，并指导县级住建部门组织力量，落实技术人员包村包户制度，帮助农户制定改造方案和进行施工建设，对地基基础、主体结构、屋面等重要部位的施工给予现场指导。危房改造工程竣工后，县级住建部门指导建设方进行竣工验收并提交建房备案书。

完善危房改造农户档案管理，实行一户一档的档案管理制度，将农户信息和建设管理情况等有关材料进行归档。对技术力量不足、改造新建任务过重的地区，省住建部门积极协调、在省内调配人员予以支持。

（三）保障性住房保障

农村保障性住房是指由村集体或乡镇建设，供本村集体成员、符合条件的本乡镇农户、经区政府批准安排的其他符合条件的群体居住的住宅。以下农民可以申请购买或租赁农村保障性住房：符合宅基地申请政策的农民；原住宅影响村镇规划或因国家、集体建设需要搬迁的，或因受机场噪音影响、地质灾害、自然灾害等原因需要搬迁新建住宅的农民；与村集体协商一致，自愿由村集体收回宅基地使用权，并注销原宅基地使用证及房屋所有权证，凭宅基地“以地换房”的农民；农村无房户和鳏寡孤独残等特别困难的农民；外地到本村长期务农务工且确有住房困难的农民。居住在城镇的进城务工村民，暂不能申请本村的农村保障性住房。

农村保障性住房应优先安排给符合“一户一宅”宅基地申请政策的农村集体经济组织成员、无房户和鳏寡孤独残等特别困难村民。农村无房户和鳏寡孤独残等特别困难村民申请租赁农村保障性住房，可以减少或免除租金交纳。对符合申购条件的农民，以随机摇号的方式确定申购顺序，并将申购对象、申购程序、项目预算、房屋价格核定等信息予以公示。已通过农村保障性住房审批的农户，不再享受宅基地建房。

按先规划后建设的原则，由县级政府编制落实村庄规划，坚持“既尽力而为，又量力而行”的原则，科学安排农村保障性住房点的数量、布局、范围和用地规模，既保障农村的基本住房需求，又避免超标房、豪华房现象。引导项目选址集中布局，以便交通、管网、通讯等公共配套设施的跟进。根据用地情况和土地整治情况，综合设计多种户型，并配建公用生产工具摆放用房。将医院、学校、养老院、日间照料活动中心、商店等生活必要场所统一纳入农村保障性住房小区的规划之中。

村集体建设农村保障性住房用地，原则上为集体所有的建设用地，结合“空心村”土地整治行动，鼓励盘活利用连片存量宅基地；可以通过置换房屋、拆除旧房、退出旧宅基地的方式，对用于建设农村保障性住房的宅基地严格管控，确保宅基地建设规模只减不增。若涉及国有土地的，向市级国土规划部门申请以国有划拨方式供应。

农村保障性住房的建设主体应由政府牵头组织，以招投标方式确立代建机构，相关的设计、施工、监理单位也必须具备有关法律法规和技术规范要求的资质。公建配套和绿化须按照有关规定同步建设，并与住房同步验收。

（四）经济保障

经济保障内涵丰富，广义上讲，可以泛指用于农村住房保障事业的所有资金支持，如公积金、减费、补贴、贷款等。这里所述的经济保障是狭义的，是单独实行的一种保障，特指农村住房保险。

我国大部分地区位于季风区，夏季高温多雨，洪涝灾害时有发生。同时，我国位于喜马拉雅地震带和环太平洋地震带，部分地区地质活动十分活跃，曾发生过强烈地震。针对因雷击、洪水、火灾、地震等自然灾害或者飞行物体及其他空中运行物体坠落等意外事故导致的房屋受损，可出台农村住房保险是提升农民抗灾防灾能力。农村住房保险由政府发起并投入资金，由保险公司投入运作，农民自愿参保同时支付保费。根据农民缴纳的保费和当地经济社会发展水平确定保额。在保险期间，若被保险房屋出现墙体结构塌落、承重构件多数倾倒或严重损坏，必须进行拆除重建的，墙基、墙体严重损毁而难以修复的，按保险金额全额赔偿，受损房屋残值不作扣减处理。若屋顶、屋架、楼板、墙板等部分房屋结构受损的，须上报房屋安全鉴定部门定损，保险公司按照相应比例进行赔偿。