国土空间规划时代农村规划政策的思考
——以山东省合村并居为例

聂常坤

（山东建筑大学建筑城规学院，山东 济南 250101）

0 引言

近代以来，我国开始由农业国家向工业化国家转型，这期间对农村发展方法的认识与实践从未停止[1]。目前，随着“乡村振兴”战略的实施，农村地区正处于大发展、大变革的时期。作为乡村振兴战略的重要辅助，农村规划在一定程度上决定了农村地区的发展方式与方向[2]。与此同时，“多规合一”的国土空间规划逻辑逐渐完整，在新的规划体系中编制适合当地实际发展情况的农村规划，对于指导乡村地区发展有着重要作用。

2020年，山东省多数地区现行的城市规划与土地利用规划到了规划末期，各地均在摸索编制新体系下的国土空间规划，希望借此机会拉动农村地区发展。在此背景下，山东省自然资源厅制定了合村并居的规划指导，在全省范围内推进合村并居工作[3]，然而在实际操作过程中也暴露出一些问题，引发舆论关注。

1 合村并居工作历程

此项工作可追溯到山东省政府2001年发布的《山东省人民政府关于加强和改进小城镇建设用地管理的通知》（鲁政发〔2001〕47号），其结合撤并乡镇工作，对“合村并点”概念进行了说明。2008年，德州市进行了合村并居试点，计划至2014年将当地8 000余个自然村拆除，合并建成约1 000个大型社区。这次试点中暴露出了许多问题，媒体报道的已建成合村并居案例、村民意见采访等多取材于此。

山东省也是最早试点“城乡土地增减挂钩”政策的省份，2006年原国土资源部开展“增减挂”试点时，山东省便参与其中。2008年，原国土资源部正式印发相关办法，多个乡镇运用该政策编制新一轮国土空间总体规划，但发现在上版土地利用规划中拆除、指标已被使用或出售但现状却仍存在的村庄。

上述两项政策为合村并居工作打下基础：“合村并点”提供了土地指标，“增减挂”使农村土地指标可以用于城乡建设，提升了农村土地资源价值。将宅基地进行复垦，释放出建设用地指标用于城市建设，便可增加财政收入，提高城镇化率。

2019年1月，国家五部门联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，提出力争2019年年底完成村庄分类工作，2020年年底完成村庄布局工作[4]。2019年5月，中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出到2020年基本完成省级国土空间规划编制的工作目标[5]。

面临经济发展放缓、城镇化率提升困难等问题，山东省政府希望借助合村并居工作，提高城镇化率，带动农村发展。2020年5月，《山东省村庄布局专项规划》出台，提出制定全省合村并居规划指引，稳妥推进合村并居工作。然而该规划推出后，媒体与舆论反响强烈。

2020年6月17日，山东省政府就合村并居工作作出回应，说明没有下指标派任务，但也存在论证不充分、政策宣讲不到位、工作作风不细致、方式方法简单等问题。2020年6月27日，山东省对正在实施但群众意见较大、正在研究准备实施的、已经研究尚未实施的合村并居工作一律暂停。至此，山东省合村并居工作告一段落。

2 合村并居暂停后的欣喜与失落

笔者在合村并居暂停前后对多个村庄进行了走访，以下为村民反映截然不同的2个案例。

2.1 欣喜——以H市G镇为例

H市G镇与H市市区较近，镇内有一条省道、一条在建高速公路，交通较便捷，镇域内农业用地占比85%，以传统种植业为主；镇域内企业较少，多为基础的农副产品加工业，近年正尝试引进高新技术企业，但尚未形成规模。

2019年年底，同镇领导层进行座谈时了解到他们有较强的合村并居意愿，希望将镇域内80%以上的自然村进行撤并搬迁，集中成4个规模较大的社区，利用指标收入引入农业企业，打造品牌，提高居民收入，以解决上楼后农民的生活问题。

同村民座谈了解到其主要收入来源多为粮食种植，常住人口平均年龄较大，年轻人多外出务工，劳动力较缺乏。村民思想较为保守，对于镇政府进行的农业品牌建设、品种改良等工作认可程度较低，存在将生长中的果树毁掉种植粮食的情况。

在问及是否愿意上楼居住时，多数村民表示较不愿意，理由涉及方方面面：家里没钱、种地不便、粮食无法存放、不愿意爬楼梯、年龄大等。可见当地居民对合村并居的接受程度较低，这些村民在得知合村并居工作被叫停后，更多的是为不会再被强制上楼而欣喜。

2.2 失落——以L市S镇为例

L市S镇与J市距离较近，镇内省道与高速各一条，承接了J市部分产业外溢，虽农业占比较高，但多为蔬菜大棚、林木种植、特色养殖等附加值较高的产业，整体经济较为稳定，在2020年上半年疫情冲击情况下，仍有10余家利税过百万的企业。

本次走访是在合村并居工作被叫停后，其领导层仍有较强的合村并居意向，希望能够在规划中留出余地，以备恢复后使用。同村民座谈得知，得益于当地企业数量较多，居民多为本地务工，晚上回村休息，加上农业机械化程度较高，不需要投入大量人力种地，通常为男性在企业打工，女性在家中照顾孩子并管理田地，平均收入较高。

该镇在2010年前后便已开始合村并居工作，目前已建成2处社区（见图1，2），社区居民满意率高，有较成熟的操作经验；镇政府财政较为富裕，足以支撑“先建后拆”的滚动建设模式，合理的套型设置与补偿方式也保证了大多数村民可免费上楼。

图1 已建成的多层社区

图2 已建成的低层社区

合村并居叫停之前，该镇有10余处村庄已经达到95%以上的搬迁同意率，村民搬迁意愿较高。合村并居工作叫停后，这些村民得知期待的上楼居住被延期，难免有些失落。

3 政策思考

3.1 过于超前的政策难以落实，政策制定应立足实际

对农民不愿上楼的原因总结如下。

1）补偿政策不合理或落实不到位 农民上楼需支出较多费用，强行上楼后面临返贫。

2）无法解决生计 在以农业为主导的乡镇中，农民仍以种地为主要经济来源，强行让居民放弃种地十分困难。

3）忽视农民意见与感受 某些拆迁数量较大的乡镇采用“先拆后建”的建设模式，过渡时间过短，楼房建设过程中村民无处居住，加剧了村民的反感。

因此，对于产业结构尚处基础阶段的乡镇，大规模推行合村并居过于超前，在村民居住、收入等问题尚未有效解决时，跨过发展经济的阶段，试图通过合村并居实现一步到位是缺少基础、不可行的。

3.2 “一刀切”管理过于生硬，不适合各地实情

在一些具有区位、资源或其他优势的乡镇，镇上企业数量较多，镇区对人口的吸引力较高，居民多在镇上就近打工，加上农村住房成本较低，使得居民倾向在农村居住。同时，打工的收入也使村民有一定的储蓄，足以负担上楼的各项支出及增加的生活成本。

对于这样的乡镇，将其合村并居工作一并叫停难免有“误伤”嫌疑。如果“增减挂”提供的资金与土地能够切实用于解决居民的收入问题，稳步推进的合村并居工作的确能够作为乡村振兴的一种方式，提高村民的生活水平与幸福度[6]，将这些乡镇一并叫停的管理难免显得生硬。

3.3 乡村振兴经济发展模式需符合实际

乡村振兴并不是让农民住进楼房就可实现的，更为重要的是应切实提高农村居民的收入与生活水平、改善农村地区的环境等，这就要求将农村地区的生产模式向更高效、更环保、可持续的方向转变。各地政府应通过引进相关企业、探索特色产业等方式，提高农村居民的收入，减少他们对土地种植收入的依赖。

在以打工为主要收入来源且在农村地区常住、希望改善居住环境的人群较多的地区推动乡村适度整合，能够切实提高居民的生活水平与幸福度，进而促进当地产业发展，形成良性循环。这需要经济基础发展到一定水平。乡村振兴应以经济发展先行，而不是通过合村并居带动经济发展[7]。

3.4 政府管理观念较为落后，忽视全面发展的重要性

在相关政策制定过程中，可看出部分地方政府过于注重人口与经济数值，将其作为衡量发展程度的唯一标准，忽视了其他方面，“以人为本”理念被淡化，规划变成了为数字服务而不是为人服务。

发展经济的确是开展工作的重心，但不能因此忽视其他方面。片面注重经济与人口的发展，或许在过去可以解决大多数问题，但在人民对美好生活的向往日益增长的今天，忽视居民实际生活需求，推行只是纸面数字好看、居民生活没有明显改善甚至有损于居民利益的规划无助于社会发展，强制推行只会造成更多的问题。

4 对策与建议

国土空间规划时代的到来对乡村规划的理论与方法提出了新要求，传统的“城市群—城市—乡镇—村”的规划体系受到了挑战，城乡地域空间关系向着扁平化方向发展，农村获得了更多的发展机会，合理的规划与管理政策对引导农村有序发展尤为重要。

4.1 脚踏实地，逐步发展，切忌好高骛远

认清农村不同的实际情况，针对不同发展阶段的村庄做好相应的工作：脱贫不久的村庄巩固成果，以农业为主的村庄根据自身特色引进产业，工业化程度较高的村庄适度推行合村并居工作[8]。规划管理工作确需将目光放长远，但好高骛远的政策难以得到居民的理解与认可，推行必然困难重重。

4.2 政策制定需更加精细化，减少“一刀切”现象

“一刀切”政策难以适应各地实际，大规模推行合村并居如此，全面叫停合村并居也是如此。应结合各地实际发展情况，制定更为精细化的政策，逐步进行开放试点工作，确保成熟一处搬迁一处，不搞大批的村庄搬迁。

4.3 经济发展放在首位，探索产业重构等发展方式

如果没有较高的经济收入做支撑，村民无法承担上楼费用，政府也没有资金支撑“先建后拆”，只能“先拆后建”，实行难度大。编制村庄规划时，应将产业规划作为重要内容，结合村庄的区位条件，发挥自身原有产业、历史文化特色等，选择符合自身的发展模式，形成合理的产业体系，推动农村经济发展。

4.4 相关部门转变发展理念，重视全面发展

政府管理部门不应认为只要发展经济其他问题都能自动解决，应在重视经济发展的前提下，将其他因素一并纳入管理考量与政策制定的过程中。编制村庄规划时应综合考虑村庄的文化、人口结构、基础设施等多项内容，为居民提供完整的生活服务；也不能忽视财政资金的问题，对投入、收益等进行估算，转变传统观念，通过扶植企业等方式增加财政收入[9]。

5 结语

为了更好地实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展，应从村庄实际出发，合理评估合村并居工作的必要性。同时，村庄规划的制定要突出对农村经济发展的重视，以经济发展为中心，以产业发展为引领，推进农村地区的全面发展。