科学认识海南自由贸易港压力测试的新内涵

赵晋平

提 要：

海南自贸港目前还处在制度和政策体系建设的初期，现有贸易投资自由化便利化水平与打造高水平对外开放新高地的目标相比还有较大差距。当前来看，海南还面临着2025年前高质量完成全岛封关运作准备工作的艰巨任务，如何做好高水平贸易投资自由化制度和政策实施的压力测试是其中一项重要内容。

“4·13”重要讲话发表四年来，海南的改革开放新高地建设不断取得辉煌成就，目前进入了自贸港制度建设的重要阶段。2022年是海南自由贸易港进行全岛封关运作准备工作的关键之年，自贸港制度设计的压力测试是其中一项重要内容。随着我国申请加入CPTPP等高标准区域贸易协定谈判等重大开放举措不断推出，作为国内逐步实行更高标准贸易投资自由化制度的海南自贸港，具备为我国参与谈判探索新路径、积累新经验的有利条件。这是当前形势下海南自由贸易港压力测试功能的又一个新内涵。

自2020年6月《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，海南自由贸易港制度和政策体系建设取得积极进展，高水平开放成效逐步显现。一是国家和地方的海南自由贸易港相关政策陆续发布实施，覆盖范围涉及贸易、投资、财税、金融、运输、人才、数字经济、离岛免税购物等许多领域。二是法治化建设加快推进，《中华人民共和国海南自由贸易港法》和地方完成的十多项海南自贸港法规先后颁布实施。三是全岛封关运作准备工作全面开启，“一线放开、二线管住”的海关监管制度试点不断取得成功经验。四是早期安排阶段的特殊税收政策启动实施，零关税、低税率、简税制的竞争优势初步显现。五是旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带高效农业和先进制造业等重点产业政策导向日趋成熟，重点园区的特色产业集群逐步形成。六是政府放管服改革深入推进，国际化、便利化营商环境建设成效突出。

總体来看，海南自由贸易港的制度和政策体系建设正在分阶段分步骤推进，并取得积极成效，对于促进海南地方经济高质量发展发挥了重要作用。近两年，海南GDP、利用外资和对外贸易增长持续位居全国省市区前列就是很好的例证。

我们必须看到，海南自贸港目前还处在制度和政策体系建设的初期，现有贸易投资自由化便利化水平与打造高水平对外开放新高地的目标相比还有较大差距。当前来看，海南还面临着2025年前高质量完成全岛封关运作准备工作的艰巨任务，如何做好高水平贸易投资自由化制度和政策实施的压力测试是其中一项重要内容。

在对外开放方面，海南自贸港要实行最高标准的贸易投资自由化便利化制度，要对标新加坡和迪拜等全球公认的自由贸易港成功经验，打造具有较强国际竞争力的特殊经济功能区。全岛封关运作后，货物、服务、投资、资金、运输、人员等各种要素自由便利和数据安全有序跨境流动的水平将提升到前所未有的高度，自贸港制度和政策体系如何运作以适应高水平开放的需要，对于其中可能出现的安全风险和外部冲击如何识别并建立行之有效的防控体系？这些问题都需要在封关之前就开始进行压力测试，积累必要的经验。就此类压力测试而言，这两年相关工作正在蓬勃展开。比如“一负三正”清单商品零关税政策、服务贸易负面清单管理制度、“一线放开、二线管住”海关监管试点、多功能资金账户体系试行等，都属于开放水平高于国内现有一般区域、未来在海南自贸港将全面落地实施政策的先行先试。在压力测试过程中，试点环境要尽可能与自贸港未来场景接近，如具备海关监管条件的洋浦保税港区承担了“一线放开、二线管住”自贸港监管制度的试点任务，也被称为未来海南自贸港的“样板间”。另外，试点还会涉及一些现行政策法规调整，在推进过程中也存在一定难度。总的来看，近两年的压力测试形成的实践案例，为逐步完善海南自贸港制度建设实施方案、积累风险识别和防范经验、顺利推进全岛封关运作准备工作发挥了十分重要的作用。

在全岛封关运作之前，海南自贸港既要对总体方案顶层设计要求的贸易投资自由化便利化制度、尤其是海关监管制度进行压力测试，也要主动承担为我国加入更高水平自贸协定开展先行先试的重要任务。从货物贸易自由化来看，我国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）谈判，首先会面对可否承诺全面实行零关税和取消非关税壁垒这两大难题，实施协定要求的原产地规则和管理制度也存在较大难度。下面聚焦这三个方面的问题，对海南自贸港开展压力测试的条件和必要举措进行分析研判。

（一）我国现有关税实际减让水平与CPTPP存在较大差距

削减关税是货物贸易自由化的关键和标志性措施。从CPTPP来看，各成员方最终取消关税的承诺虽然略有差异，但总体上达到了全面零关税水平。文莱、马来西亚、越南、新加坡、智利、澳大利亚、新西兰等7国承诺最终全面取消关税，不论是按照商品品类还是按照贸易额计算的零关税覆盖率均达到100%；加拿大、秘鲁的零关税覆盖面从实际贸易额来看达到100%，但是对1%的商品品类仍然保留征收一定关税的权利；墨西哥和日本承诺的零关税覆盖率分别为99%和95%。其中1%和5%的关税保留是缔约方考虑到经济大国的贸易规模和经济结构复杂性等因素，经过谈判达成的特殊安排，并没有对CPTPP整体很高的贸易自由化水平造成实质性影响。

根据《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）“关税的削减与取消”条款的规定，中国最终取消关税覆盖面要达到90%。CPTPP与RCEP相比，中国需要面对的新谈判对手仅有加拿大、墨西哥，与RCEP成员相比的结构性差异较小。因此，中国在RCEP中作出的90%零关税承诺，基本上可以全面用作CPTPP谈判的出价清单。但是这一水平与CPTPP要求作出的全面零关税承诺相比还有较大差距，其中相当多数属于我国的敏感性商品，谈判难度很大。此外，从中国以往实践来看，中韩第一阶段自贸协定中关于85%商品品类、90%贸易额以内商品进口取消关税的承诺，是自由化水平相对较高的，也未达到现有CPTPP成员的可能要价水平。即便作为初始出价可以启动谈判，后续同样会面对全面取消关税的巨大压力。

（二）我国需要做出取消大量非关税壁垒的承诺

取消贸易管理和非关税壁垒是货物贸易自由化的重要内容。CPTPP要求缔约方必须承诺全面取消贸易限制和非关税壁垒。中国参与谈判主要存在以下几个方面的困难。

一是CPTPP对允许保留关税配额缔约方的配额管理提出了明确限制。CPTPP现有成员除了日本、加拿大、墨西哥和秘鲁等四个国家保留了少量关税配额商品之外，其他缔约方承诺全面取消关税配额。我国现有关税配额产品有八类，包括小麦、玉米、稻谷和大米、糖、羊毛、毛條、棉花、化肥。这些商品在CPTPP谈判中将成为讨价还价的焦点之一。中方作为发展中经济大国具备经过谈判保留若干关税配额商品的条件，但是全部保留的可能性很小。

二是根据CPTPP规定，原则上禁止进出口数量限制。从进口来看，目前我国只有进口关税配额，没有进口数量配额，但实行自动进口许可管理的商品还有37种，仍有13种旧机电商品实行限制进口的许可证管理。从出口方面来看，实行出口配额管理的商品有17种。另外，我国包括原油和成品油在内的13种产品被纳入国营贸易管理。这些措施与CPTPP禁止数量限制原则不符。

三是CPTPP规定，如一缔约方采取或维持措施禁止或限制旧货的进口，则该缔约方不得将这些措施适用于再制造货物。各缔约方对于在一个或多个缔约方领土内产生的回收材料，如其用于再制造货物的生产并构成其一部分，则应被视为原产货物。我国目前没有专门针对再制造的原产地规定，对旧货进口实行限制管理，与协定要求存在差距。

四是CPTPP和RCEP规定了TBT与SPS的透明度原则。其中 CPTPP对符合国际标准的法规等也要求必须向理事会通报，高于我国现行做法和WTO标准。

五是CPTPP在海关管理制度、通关时限要求、预裁定管理等方面也都设置了较高要求，有别于我国现行标准，中方将面临做出逐项调整承诺的压力。

（三）我国原产地规则管理制度面临大幅度调整压力

RCEP规定的原产地管理方式有三类：第三方机构开具原产地证明、经过认证的企业自主提供原产地声明、企业自主申报原产地等。在协定生效后10年内，各成员方可采取第三方机构和认证企业自主声明等两种安排。但过渡期结束后，各缔约方必须实行企业自主申报的原产地管理方法，其中柬埔寨、老挝的过渡期可延长至20年。另外，按照协定规定，过渡期结束后，出口商、生产商均可自主申报并提供原产地声明；但是进口商是否可自主申报需要在协定生效后经过谈判另行规定。CPTPP的原产地管理制度比RCEP具有更强的便利性和开放性，要求协定生效后实行原产地自主申报制度，而且规定出口商、生产商、进口商都可以自主提供原产地声明；原有第三方机构仅允许在生效后10年过渡期内继续开具原产地证明。协定还在引入进口商自主申报并开具原产地声明的制度方面，对越南、马来西亚、文莱、墨西哥、秘鲁等5国给予5年的过渡期安排。

按照协定要求，我国在RCEP生效后的10年内实行第三方机构和核定企业自主声明并行的原产地管理，现行管理办法在过渡期内尚可持续，但是对于在此期间实行的核定企业自主声明和过渡期结束后将要全面实行的自主申报制度，尤其是涉及CPTPP的原产地制度，中国尚未开展管理实践，缺乏有效监管体系和经验支撑。协定实行的全面累积原产地产品认定方法，也是中国面临的新问题。中国需要全面重构原产地规则认定标准体系和管理制度，在明显提升原产地申报便利性的同时，加大企业行为规范和市场风险防控力度。

鉴于我国在参与CPTPP谈判上还面临着现有成员要价高、做出全面承诺的准备不足、缺乏高标准贸易自由化实践经验支撑等突出问题，通过在具备条件的局部地区开展压力测试积累经验，对于我方做好预案，把握谈判主动权和实现预期目标具有重要意义。一般来说，在国内现有自贸试验区等自贸园区进行先行先试可以取得一些效果。但由于自贸试验区空间面积较小，没有全域物理围网条件，并不符合高水平货物贸易自由化所需要的场景要求，难以形成满足参加全球最高水平自贸协定谈判需要的实践经验和决策依据。

海南自贸港是我国最大的对外开放综合平台和特殊经济功能区。随着自贸港制度和政策体系逐步建成，海南自贸港将成为以贸易和投资自由化便利化为重点，资金、运输工具、人员自由便利和数据有序安全跨境流动的全球最大自由贸易港。海南自贸港作为我国主动和单边开放的特殊平台，货物贸易自由化便利化水平不应低于我国参与的所有多边、区域和双边贸易协定。全岛封关后形成的海关监管特殊区域，将为实行高水平货物贸易自由化制度奠定坚实基础。2025年以后，达到甚至超出CPTPP贸易自由化水平是海南自贸港制度建设的必然要求，也是打造全球最高水平开放形态的关键举措。毫无疑问，海南自贸港将成为我国未来参与更高水平自贸协定谈判的试验田和推进器。

全岛封关运作之前，海南自贸港尚不具备全面实行零关税等货物贸易措施的制度环境。但是以全球最高水平自贸港作为目标导向的制度建设已经全面启动，对标CPTPP等国际先进经贸规则的政策实践正在深入推进，贸易投资自由化措施的先行先试不断取得阶段性成果。这也是当前环境下海南自贸港开展CPTPP压力测试最为有利的条件。

基于以往经验，我国今后加入CPTPP的进程可能存在以下三种情景，压力测试的条件和内容也会有所不同。

一是我国已经在2021年9月向CPTPP理事会正式提交加入申请，但是正式启动谈判的时间可能由于现有成员要价过高而被大大延迟，甚至晚于2025年。考虑到多方面的因素，这一可能性无法完全排除。首先是跨区域诸边谈判本身较为复杂和艰难，RCEP谈判曾花费8年之久就是一个例证；其次是我国与墨西哥、加拿大属于首次开展FTA谈判，两国又会受到美墨加自贸协定、特别是美国的牵制，磋商和谈判难度较大；再次是日本、澳大利亚等国也可能出于地缘政治因素加以阻扰。在这一情景下，海南自贸港按照预定目标推进全岛封关，完全具备通过全面实行零关税及其他贸易自由化政策，为后续谈判进行全面的压力测试。

二是我国在较短时间内得到各成员认可正式启动谈判，但是谈判本身仍然较为艰难、费时较长。这一情景发生的可能性较大，海南自贸港可在确保各项条件成熟情况下，提前启动全岛封关进程，以服务于推进谈判的需要。但是提前封关的条件是否成熟，必须做好全面评估，可否开展全面零关税在内的压力测试，仍然存在较大不确定性。

三是在谈判启动并持续推进阶段，海南自贸港虽然尚未全岛封关，无法进行全面的零关税压力测试，但是可以通过扩大海南自贸港现有“一负三正”清单零关税覆盖范围，在全岛或部分区域试行取消关税配额、许可证管理以及非关税壁垒等货物贸易限制性措施，对谈判中可能面对的问题进行压力测试。

实行更高水平开放是海南自由贸易港建设的根本要求和关键举措。面对错综复杂的国际环境和外部风险冲击等严峻挑战，切实推进压力测试，对于逐步积累高水平开放条件下安全风险防控的有效经验，具有十分重要的作用。

（一）经济安全问题受到世界许多国家的高度重视

近年来，受美国激进贸易保护主义政策和新冠肺炎疫情冲击等重大事件的影响，全球经济遭受重创，国际经济环境日趋复杂、多变和严峻。许多国家为了稳定国内经济、增强产业抗风险能力，更加重视国家安全，将经济安全列入确保产业链、供应链稳定的重要标准。截至2020年底，已经有34个国家引进了外国投资安全审查制度，涉及的跨境直接投资占全球跨境直接投资存量的67%。在这一背景下，美国、欧盟、日本等发达经济体正在加快推进有关重要战略领域的产业链、供应链布局调整，试图形成发达国家相互联手主导的全球生产网络。尤其是美国借机把所谓的人权、价值观等政治标准塞入经济安全政策体系，刻意推动所谓的经济和科技“脱钩”以达到打压中国的目的，成为市场力量作用下全球产业链、供应链调整中的一股汹涌逆流，给中国等主要发展中国家带来了经济安全风险。

（二）我国的经济安全战略体系基本形成

2015年，我国《国家安全法》正式颁布实施，其中包括了关于外国投资安全审查的内容，明确规定建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险。

2021年起正式实施的“十四五”规划纲要提出了统筹发展和安全的重要方针，对“十四五”时期和至2035年的中长期经济安全战略作出了全面部署，强调要实施国家安全战略，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。同时，对确保经济安全问题作出了明确规定，提出了“强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，着力提升粮食、能源、金融等领域安全发展能力”等政策要求。针对美国在科技领域设置障碍等“卡脖子”问题，规划还特别强调了要在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程。重点方向是瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目；要从国家急迫需要和长远需求出发，集中优势资源攻关新发突发传染病和生物安全风险防控、医药和医疗设备、关键元器件零部件和基础材料、油气勘探开发等领域关键核心技术。

（三）经济安全风险压力测试应关注的问题

一是统筹高水平开放和国家安全。为形成具有国际竞争优势的特殊经济功能区，海南自由贸易港要逐步建成对标全球最高水平的贸易投资自由化便利化制度，全面实行“外商投资准入前国民待遇+负面清单管理”制度，促进国内外各种生产要素资源在海南聚集。在此基础上，必须根据国家安全战略要求，实行外国投资安全审查制度，防范一切投资可能引发的经济安全风险。海南要根据国家安全战略基本要求，兼顾海南经济体量较小、“二线”设置有利于发挥安全风险的“防火墙”作用等特点，制定并实施涉及领域较少的安全审查正面清单。目前国家已经在自贸试验区外国投资安全审查制度建设中积累了经验，海南可在借鉴国家现行办法和经验基础上，先行建立以“承诺即入+事中事后监管”为主要原则的安全监管制度，除了涉及国防、领土领海保护、重大基础设施等重要领域以外的项目不再列入事前安全审查对象，通过压力测试为高水平投资自由化的风险防控积累经验。

二是增强产业发展环境保障能力。海南自贸港要通过加强对跨境资金流动常态化监管和风险预警机制建设、强化对外资产负债监测、建立健全全口径外债监管体系、完善境外投资分类分级监管体系等措施，为开展国际化业务活动的企业提供安全稳定的投融资环境。由于自贸港建设的特殊性，应当取消对于海南保持国际收支基本平衡的监测要求。

三是增强产业链、供应链的坚韧度。维护产业链、供应链安全稳定的关键是增强“双链”自身的坚韧度。海南自贸港构建现代产业体系首先需要把强化产业链、供应链的坚韧度作為重要目标。为此，要充分发挥政府的引导作用。建议海南对现有主要产业的上下游关系进行全面梳理，针对产业链中境外依存度较大的薄弱环节，鼓励企业在加大研发创新力度从而自主提升的同时，吸引岛外、特别是境外相关领域企业到海南投资“补链”。海南自贸港应当建立产业链信息服务综合平台，为境内外企业对接提供支持；要鼓励供应链整合型综合服务业发展，支持金融机构开展供应链金融服务。要鼓励具有一定实力的企业“走出去”、面向主要原料来源地和产品销售目的地扩大直接投资，形成中资公司主导的跨境产业分工体系，通过中方实际控制方式增强跨境产业链、供应链的坚韧度。

（一）把握好“放得开”与“管得住”的辩证关系

做好压力测试有利于积累自贸港制度运行和风险防范经验。同时，压力测试也是处理好“放”与“管”二者辩证关系的主要抓手。为了能够实现高水平开放，必须建立与其相适应的风险防控体系，这就是自贸港建设必须坚持的“管得住才能放得开”基本原则的重要体现。压力测试的作用就是首先在总体可控的条件下，在局部范围和局部领域先行先试，探索“放得开”的实践路径、积累“管得住”的风险防范经验，为更大力度、更广范围和更高层次开放做好“管得住”的准备。但是在工作实践中，我们还需要重视问题的另外一个方面，如果压力测试无法做到“放得开”，与未来的实际场景差距太大，同样无法为“管得住”打好基础。因此，在压力测试过程中，既要坚持“管得住才能放得开”的原则，也要重视“放得开才能管得住”的科学理念。海南自贸港建设实践中一些制度创新试点难以形成更多实际案例，为下一步的开放提供经验和方法支撑，很大程度上与压力测试做不到“放得开”有着直接的关系。这也是海南自贸港今后的压力测试需要重点解决的问题。

由于自贸港制度和政策实施的“事权”还有相当部分集中在中央职能部门，现行法律法规尚不具备调整到位的条件，职能部门向海南授权存在滞后现象。因此，为了确保压力测试有力有效，需要中央部门和海南加强协调合作，共同做好压力测试功能设计和配套环境建设。涉及CPTPP谈判的压力测试，需要在对CPTPP文本进行全部梳理基础上，结合现有成员磋商阶段的关切和谈判阶段的要价情况，制定预案和海南自贸港先行测试的内容清单，在具备条件的领域打造CPTPP的“微缩版”和“样板间”。协定谈判主管部门应充分总结海南自贸港高水平自由化制度建设的实际成效，为压力测试提供成功案例和实证支撑。

（二）加快研究制定货物贸易自由化压力测试实施方案

对标CPTPP的货物贸易自由化措施，需要进一步细化海南全岛封关后货物贸易自由便利制度和政策设计。对绝大多数商品实行零关税政策，除了涉及国家安全因素限制和禁止商品通过安全监管正面清单方式管理之外，原则上不再保留征税商品，按照商品品类和贸易额计算都要达到或接近100%的零关税覆盖率。另外，在全岛封关之前，要研究制定现行条件下货物贸易自由化压力测试时间表和路线图，分阶段扩大“一负两正”清单中零关税商品的范围，并在条件成熟时逐步将其中的两份正面清单转化为负面清单，并不断缩减负面清单长度。目前日用消费品零关税正面清单尚未发布，无法对零售环节零关税商品市场运行和反走私监管进行压力测试。应当尽快制定并发布这一清单，也可以通过允许部分离岛免税购物商品卖场提货方式，先行开展压力测试。另外，根据CPTPP关于“货物经修理和改造后再入境免关税”条款，可在海南自贸港封关运作前，对现有零关税清单中的自用设备和交通运输工具等商品的出境维修实行零关税再进口。

（三）逐步扩大压力测试的实施范围和覆盖领域

首先，海南在认真总结洋浦保税港区有关取消食糖、成品油关税配额和许可证管理试点工作经验基础上，对取消或放宽其他7类关税配额以及涉及进出口许可证、国营贸易管理等限制性措施開展试点工作。试点地区可由洋浦保税港区、海口综合保税区逐步扩大到所有具备海关监管条件的区域，在取得经验的基础上扩大到全岛。

另一方面，海南自贸港需要在全面落实RCEP原产地规则和管理制度建设要求上先行先试。在海南加工增值30%以上商品免关税政策相关的原产地管理领域试行核定企业自主申报原产地管理制度，并在全岛封关后全面实行包括生产商和营销商（输往内地）在内的企业自主申报制度。

（四）不断增强压力测试的风险管控能力和经验积累

一是应当建立核心关键技术安全清单管理制度。基于海南自贸港高新技术产业发展现状和未来结构调整预期目标，制定海南自贸港核心关键技术安全管理清单，对涉及航天、深海科技、热带农业种质资源等领域的外国投资、现有实体对外投资和货物及服务出口进行必要监管和限制。

二是加强重要资源和产品全球供应链风险预警体系建设。海南自贸港应当在全面分析主要产业对各类资源的境外依存度、明确需要重点关注的资源、来源地和运输通道等重要信息基础上，建立重点风险预警机制，并通过加强国际供应链保障合作，构建海外利益保护和风险预警防范体系，依托国家驻外领事机构加强领事保护能力，维护海外公民、机构安全和正当权益，为跨境产业分工形成的产业链、供应链安全稳定提供有力支撑。

三是健全经济安全保障体系。完善与海南自贸港贸易投资自由化便利化制度相匹配的产业安全监管和风险防控体系。健全产业损害预警体系，丰富贸易救济等政策工具，妥善应对特定商品进口激增导致的产业冲击，建立健全反垄断审查和反不正当竞争行为监管体制。

四是建立健全零关税救济制度。CPTPP和RCEP中均设置了贸易救济条款，为实施零关税政策可能带来的市场冲击采取应对措施提供法律依据和保障。海南自贸港的零关税安排还没有制定过渡性保障措施的配套政策，借鉴CPTPP和RCEP的规定，建立健全海南自贸港零关税过渡性保障措施十分重要。

（作者为国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、海南省开放型经济研究院名誉院长）