公职人员社区参与的路径与意义

摘要：公职人员群体是社区治理的重要本土资源。公职人员的社区参与往往被简单化为“社区志愿者”，混淆了“工作时间”与“生活时间”的差异，未能充分释放其治理效能。实现公职人员的深度社区参与，需要找到其职业禀赋的比较优势与社区治理内在需求的契合点，将其塑造成居民生活组织者与社区公共规则维护者，为有效破解“中国式小区”中陌生人社群合作的“社会失灵”提供可能。激活公职人员的社区治理效能，是党建引领社区治理的有效实现形式，也是中国特色社区治理创新的可行路径。

关键词：社区治理;社区参与;公职人员;在职党员;党建引领

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.002

一、问题缘起：“名小区的名人”

67岁的刘大强是个大忙人①。他是宿迁市大通社区的热心居民，身兼多职，比如社区居务监督委员会委员、社区老干部党支部书记、中嘉小区业主委员会主任、中嘉小区18栋楼栋长等。另外，他还是宿迁市出租车行业协会会长。他的身份太多，我们这里重点介绍其作为业委会主任的工作，故称其为“刘主任”。刘主任是市交通局运输管理所的退休干部，也是中嘉小区的第一批入住业主。2006年，中嘉小区1期建成，是轰动一时的“名牌小区”。当时1700元/㎡的房价，再加上稀缺的购房资格，决定了入住者大部分都是经济条件较好的市民，尤以公职人员为多。

现在，中嘉小区却成了远近闻名的混乱小区。一方面，小区全部开发建成历时15年之久，4期分别由4家开发商开发，且从第2期开始，大量拆迁农民入住，小区违章搭建、毁绿种菜现象非常普遍，加上2期以后没有设计储藏室，农民的农具和车辆乱停乱放，小区秩序陷入混乱。物业公司隶属开发商，迄今已经更换十几任经理，管理队伍极不稳定。小区物业费十几年没有调整，物业管理费迄今仍维持每月0.5元/m2，再加每月每户10元公摊费。这个标准当年全市最高，现在却连维持基本运转都不够。业主对物业服务不满，大面积拖欠物业费，3期更是几乎家家不交费。2016年，物业公司一次性起诉100多个业主，造成双方关系持续对立紧张。即使乱到这个程度，刘主任还是感慨说：“业主仍然组织不起来，没法换物业。”在他看来，换物业也不一定是上策。“隔壁华园小区，业主把物业炒掉了，实行自管，结果两三个月就搞不下去了，更亂。”

作为小区第一届业委会主任，刘主任面临的就是这样一个局面。这些年，他做了这样几件大事：一是找开发商要回社区公共用房，二是更换门禁系统，三是230户顶楼漏水大修，四是老旧小区改造。这几件事都不容易：公共用房至今没交割清楚，按规定开发商应交付小区建筑面积4‰的公共用房，但开发商私自将地段较好的一百多平方米底楼用房给自家亲友开超市，却把社区医务室二楼房子给了业委会。由于位置特殊，老人无法在上面搞活动，否则楼下医务室会投诉;顶楼大面积漏水问题拖延多年，但大修要动用维修基金，刘主任到房管局查询发现，竟然有几户买房时没有缴纳维修基金，“不知道当时怎么办下的房产证”。从跑签名到申请审核再到施工，整个程序跑下来前后用了将近4个月;更换门禁一事更是引起轩然大波，有人不交钱，车停在门口进不来，赶上下班高峰，造成大拥堵，业主大骂物业公司和业委会，刘主任承受了巨大压力，一度萌生退意，后来街道领导亲自上门做工作，刘主任才坚持下来。

中嘉小区本届业委会由5人组成，平均年龄达68岁，全部来自1期，且全部都是退休公职人员。除刘主任是交通局退休干部外，其余四人分别是小学退休教师、区工商局工会主席、某乡镇财政所所长以及区供销社主任。5名委员中有4人是党员，不过，日常工作其他人员参与并不多，业委会没有工资，“连矿泉水都是我自掏腰包买”。

总结这五年的业委会工作，刘主任用了“酸甜苦辣、有苦难言”八个字来总结，他说：“本来就是想发挥点余热，没想到这么艰难。能够坚持下来，凭的就是我四五十年的党龄……既代表广大业主，也得对组织负责。”本来这届期满，刘主任就要退下来，但社区不同意，希望他继续做，因为实在没有合适人选。换届通知公布了两个月，至今没有一个人报名，“没办法，大家选的话还是要继续做下去”。很难想象，如果没有刘主任，没有那些退休公职人员居住的话，以拆迁安置农民为主体的中嘉小区，会变成什么样子。

从笔者近些年在全国各地的调研来看，中嘉小区业委会的情况并非特例，甚至可以说具有一定普遍性。政府机关、事业单位和国有企业的退休人员，都属于广义的公职人员，这个群体中的中低层管理服务人员以及教师，是许多住宅小区业主自治中的中坚力量。众所周知，公职人员群体在中国的政治社会环境中，既是一个基数庞大的社会群体，也具有很强的特殊性。除部分高级领导干部外，他们中的绝大多数群体同普通市民一样，居住在千千万万个住宅小区中。研究中国的小区自治和社区治理，不应该忽略这个群体，不能将其混同于一般居民。本文试图阐述这样一个观点，公职人员群体构成中国城市基层社区中的体制性社会资本。鉴于公职人员在中国政治社会环境中的独特性，可以毫不夸张地将其定位为社区治理的本土社会资源。

既有研究从两方面关注到了这一问题。一方面是对在职党员社区参与的研究。上世纪90年代起，上海和北京等地就开始探索建立在职党员参与社区服务的工作机制，比如“双报到”等。有研究认为“党员志愿者”已成为“第三域的主导力量”，[1]该群体的参与动力则来自“执政党的政治性激励、社区和单位的组织性激励以及在职党员自身的内生性激励”产生的激励共振效应。[2]近年来，随着党建引领社区治理的展开，党员群体在基层党建和社区治理中的作用开始得到更多的关注，许多研究在“政党与社会”关系的框架下阐述其本土意义。“区域党建”“楼组党建”“小区党建”等诸多形式被发掘出来，丰富了政党连接社会的运作机制，实现了二次社会建构。[3]2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，在职党员下沉社区参与社区防控成为普遍做法，取得积极效果，促使人们更加重视在职党员群体参与社区治理的可能性。湖北省委组织部在全省推广在职党员常态化下沉，在实践中却遇到一些挑战，笔者在后文还会讨论。应该说，这方面研究更多聚焦政党与社会的理论议题，对在职党员群体在社区治理中的参与逻辑和治理意义关注并不多，既有研究大多停留在具体问题的描述分析层次上。相比之下，另一方面研究则具有更积极的理论自觉，那就是社区领袖[4]、社区精英[5]、积极分子[6]等议题的研究。这些研究将关注点聚焦于社区治理中的行动主体，特别是行动能力比较强的关键群体，揭示了这个群体对集体行动等社区治理事件的影响、群体内部的分化乃至斗争等。当然，这些研究内部也存在一定差异。不过，这方面研究依然没有专门探讨公职人员的治理意义，只是将其无差别地化约为“精英”“领袖”等。相比之下，如果说第一方面的研究长于紧跟实践步伐却失之于深度分析不足的话，第二方面的研究则更服务于理论旨趣却对实践需要有所忽视。

潘维教授曾经指出：“如果所有的科层领导都有在扁平的社区自组织服务的经历，在升迁之前重回社区参加组织工作，在退休之后还去担任社区‘乡绅’，人民‘办小事’的需求就能解决，中国共产党也就能接上‘地气’。”[7]笔者对此甚为认同。本文基于实地调研经验探讨公职人员参与社区治理中的若干关键问题，并在最后阐述其作为社区治理本土资源的重要意义。

二、生活时间与社区参与

多年来，公职人员参与社区治理一直有两种形式。一种是单位共建、对口帮扶。不过，实践中大多简化为单位给社区提供资源支持，还不一定是制度化的。笔者在绍兴调研时，一位社区书记抱怨，每年都要去找共建单位化缘，由于单位行政级别高，社区书记每次去都有巨大心理成本，好的情况下，一个单位给三五万块钱，有些清水衙门可能只能给几千块钱。除了资源支持，还有些单位会跟社区一起搞活动，比如学校向社区开放操场，医院派医生去义诊。另一种形式是在职党员社区报到。一些地方要求社区对在职党员报到情况进行评定，评定结果作为党员所在单位年终考核的参考。但是，实际效果也比较有限。一是在职党员参与社区治理有限，基本就是定期或不定期到社区做些志愿服务，比如捡垃圾，参与社区宣传活动等。二是社区与在职党员地位不对等，社区党组织难以对在职党员进行有效约束，评定也基本是送顺水人情，流于形式。更关键的是，包括在职党员在内的公职人员参与社区治理，不应只是做志愿者。他们所提供的所谓志愿服务，在住宅小区普遍实行市场化物业管理的情况下，非但有些多余，甚至对正常物业管理秩序也并不一定起正面作用。更重要的是，坦率地说，公职人员到社区做志愿者，做那些没有任何技术含量的志愿服务，有点浪费人力资源。因此，这项探索多年来效果并不好，在职党员的参与积极性也很弱。

缺少制度化的约束和激励机制一直被认为是造成在职党员社区参与度低的主要原因，湖北省近年来探索的在职党员常态化下沉的实践经验，对这种观点提出了挑战。2020年下半年，湖北省委组织部吸取武汉疫情防控期間的经验，在全省范围内推动机关事业单位在职党员常态化下沉社区，同时要求机关单位党组织也要联系社区，即所谓“双下沉”。按照文件规定，在职党员可以结合自身专长，选择志愿服务、纠纷调解等多种社区参与形式，其社区服务时长和服务评价纳入单位年终党员评议。表面看来，湖北的探索相较过去有两点突破，一是实现全覆盖，二是建立服务计时等制度约束。但从实践来看，效果却非常意外。

全覆盖面临的关键问题是，如何在机关单位与社区之间建立真正有效的对接。机关单位的资源是不均衡的，社区情况也千差万别。社区都希望下沉机关有权有资源，如果是二线机关、清水衙门，必然出现下沉效果差异。这也是共驻共建制度的实践难题。只要单位的社区参与主要内容是资源支持，这个问题就不可能解决。另外，社区在职党员数量也不均衡，党员数量多的，产生对社区活动机会的激烈竞争，社区为在职党员创造服务机会的压力也非常大。化解不均衡的可能策略是周期性调整，但是，过于频繁的调整也有弊端，机关单位无法熟悉社区，无法深入了解社区问题，下沉效率会受损。

用制度来约束在职党员的参与，面临两个障碍：一是前文所说的，社区与在职党员关系不对等。二是制度反而会激发党员的机会主义行为。制度要求里面，越是定量化程度高的，越会成为党员最容易去完成的，但也恰恰是很难有深度的。比如，服务计时几乎变成党员跟社区工作者一起捡垃圾，搞巡逻，做活动。这些事情的时长最容易拉长，关键是做起来难度最小，又便于拍照留痕。可这种参与对社区治理到底有多大意义呢？其实并没有发挥在职党员的“比较优势”，还浪费人力资源。

在职党员常态化下沉的关键问题，是混淆了“工作时间”与“生活时间”。在职党员在工作时间坚守岗位，做好本职工作，在本职工作上发挥先锋模范作用，才是正道。机关事业单位的党员，都是国家花费大量成本培养出来的专业人才，具备所在岗位所需要的专业知识和技能。好钢要用在刀刃上，在本职工作岗位，才能做到人尽其才。常态化下沉，是让党员在工作时间做本职工作之外的事情。如果在职党员“脱岗”是去参与应急事务，比如防汛抗洪、疫情防控，属于集中力量办大事，满足了应急治理对资源的即时性要求。但是，如果占用工作时间，去做没有任何技术含量、不能体现丝毫专业优势、可替代性极强的事情，就成了形式主义。工作时间，在职党员发挥作用的地方在本职岗位。激活在职党员和公职人员，终究还是要在生活时间上做文章。

三、公职人员的职业禀赋

激活公职人员的社区参与，需要真正发挥其比较优势。既有研究大多从理论层面探讨其作为社区精英或社区领袖的内涵，却很少从社区治理实践需要层面对其进行剖析。刘主任之所以可以作为公职人员参与社区治理的典型，是因为其身上几乎集聚了该群体共性的比较优势，或者称之为“职业禀赋”。刘主任的个人禀赋包括时间自由、体力精力充沛、有热情有公益心，能够从社区参与中获得自我价值体验。这些禀赋几乎为所有社区积极分子共有。[8]除此之外，他身上还体现出公职人员更加突出的“职业禀赋”：

首先是善于掌握相关法律和政策知识。社区治理中涉及小区自治的事务，具有较强专业性，牵涉到法律、工程、财务、管理、组织等多个方面，绝大多数普通市民既缺乏有关知识，也很少有主动性去了解，往往凭借有限生活经验，对法律知识等进行片面解读。毕竟大多数普通人只关心自己生活，当这些法律和政策知识，并不与个人生活发生关系时，普通人就缺乏去了解的动力。而且许多人学习能力比较一般，在实践中主动学习的，也容易陷入误区，产生片面认知，夸大业主同物业、开发商等的对立性。对法律和政策知识缺乏了解，以及缺乏正确了解，都不可能产生积极有效的参与行动，当然也就不能形成好的小区管理。相比之下，公职人员的职业经历主要是与各种政策法律打交道，总体上普遍具有较强的学习意识和学习能力。当然，这也与受教育程度有关，总体看来，公职人员受教育程度在社会平均水平之上，还是具有一定的群体优势。

其次是沟通意识和能力。住宅小区的业主自治，有大量事务需要同物业公司、开发商、业主和政府部门等打交道，需要与具体的人进行沟通。有些人尽管学习意识和学习能力不错，能够掌握法律和政策知识，却缺乏沟通意识和沟通能力，典型表现就是容易将维权简化为利益博弈，将相关方的利益对立起来，不懂妥协，原则性太强，灵活性不够。小区自治，跟广大业主打交道，本质上是在做群众工作，“百姓百姓百条心”，要有耐心和智慧，还有足够强大的心理能量。跟物业、开发商、政府等，打交道则更需要沟通技巧，否则很容易造成对立。在这方面，公职人员总体上是具有职业优势的。公职人员，特别是那些有群众工作经验又有机关工作经验的人，这方面能力甚至是比较突出的。另外，他们也具备一定的体制内关系资源，有时候也能起到意想不到的效果。刘主任长期在政府部门工作，知道跑程序是必须承受的办事成本，就有耐心，也懂得技巧。公职人员群体大多具备一种比较重要的职业素养，就是总体上比较有大局意识，注意掌握维权行动的分寸和策略，一般不会采取过激方式，注重有理有利有节。但凡有经验的人都知道，这其实是非常重要的，很大程度上会决定维权成败，更会影响与物业、基层政府等的日常关系。刘主任说，他所有的维权都注意一条，不会闹事，不搞5人以上的群体行动，目的是解决问题，不是添乱。

有趣的是，我们在调研过程中，经常听到基层干部从工作经验角度总结的某些职业群体的特点，这些职业群体相对人数较多的小区，往往小区自治容易出问题，街道社区在跟这些群体打交道时，也会比较难以沟通。这里仅举两例。在北京调研时，一位社区书记认为小区最乱、业主最不好打交道的，是私营企业主比较多的。这个被称为“小老板”的群体在公司一言九鼎，习惯指挥别人发号施令，职业经历也来自生意场上的利益博弈，反倒不太擅长做群众工作。“他们谁都不服谁，面对业主时，大家都是平等的，别人也不会说看他是个老板就买他的账”。当然，这是从总体层面上说，并不是一概否定。这位书记的判断也是基于她的个人工作经验，因为其辖区内正好有一个海淀区知名的高档小区②，这个小区小老板特别多，但小区管理却极其混乱。三届业委会都在届中被罢免，且普遍内部不合。三年内换了四家物业公司，我们在调研时，仍有三家前物业公司在小区设有催款办公室，催缴物业费。在宜昌调研时，一位街道办事处主任说老师多的小区也不好管理。这个街道辖区内有几个教师小区，都是早年教育部门建设的中小学教师居住的小区。这位主任总结教师群体的特点是，“特别较真，特别会说，你说不过他”，意思是一些教师特别善于从条文、别人的话语中找到对自己最有利的东西，揪住不放，缺少变通，“巧言令色”，明明只是维护个人利益，却不自知，甚至冠以维护公益的名义，缺少具体事情具体分析的灵活性。街道社区基层干部在跟他们沟通时，会感觉比较吃力③。当然，需要再次强调的是，这里举的例子当然带有讲述者的个人“成见”，难免以偏概全，比如我们的调研发现，不少教师也是小区业主自治的积极分子，他们比较热情积极，维权意识高，是一支不可忽视的力量，属于本文所说的公职人员的重要组成部分。

四、生活组织者与规则维护者

公职人员在生活时间里，如何实现深度有效的社区参与呢？关键是能够将其职业禀赋最大化地发挥出来，实现与社区治理关键需求的有效对接。笔者以为，相对于“社区志愿者”，公职人员群体更适合成为“居民生活组织者”和“公共规则维护者”。下面结合一些地方的实践经验进行说明。

居民生活組织者，是指居民基于日常生活需求产生的公共事务合作中，能够充当集体行动关键力量的角色，是能够将居民组织起来实现合作的人，是奥斯特罗姆意义上的“制度组织者”和合作“催化者”。[9]将公职人员塑造为生活组织者的关键机制是赋予公职人员以社区公共身份。公职人员的职业身份是具有公共性的，但其公共性是面向全社会的，需要对其公共身份进行社区转化，使其公共性降低到生活社区层面。宿迁市探索的“党员楼栋长”制度就是一种社区公共身份的转化形式。这项探索启动时间不久，具体做法就是让在职党员担任所居住楼栋的楼栋长。当地组织部门专门制定了《推进“党员楼栋长”制度试点实施方案》，提出要健全“社区—网格—楼栋”与“社区党委（党总支）—网格党支部—楼栋党小组”双网融合的组织体系，充分发挥网格化党建引领城市社区治理作用，尤其是在疫情防控期间发挥“党员楼栋长”构筑安全线“最后一米”积极作用。该市宿城区计划在39个城市社区和9个新型农村社区中，选派1860名“党员楼栋长”，截至我们调研时，已产生党员楼栋长1 139名，其中在职党员460名。宿迁另一个城区宿豫区，则确定了党员楼栋长2 363人，其中在职党员420人。设立党员楼栋长，是宿迁将疫情防控经验常态化的一个做法。跟湖北一样，党员楼栋长本来只是应急之举，但是在实践中效果显著，就要将其固定下来。与湖北的做法不同，楼栋长主要是在生活时间进行社区参与，并不强制要求利用工作时间做事情。楼栋是居民生活中一个最基础的公共生活单元，是构成小区的基本集体行动单位。楼栋长尽管主要被定位于为居民提供服务和宣传政策信息，但有了公共身份，就可以参与到小区日常治理了。笔者在江阴市调研时，该市城区街道也在推进一项工作，就是要求街道办事处所有机关中层干部通过合法程序进入所居住小区业委会。这项工作属于“一把手工程”，由时任街道党工委书记亲自部署，旨在增强街道对辖区内日益突出的小区自治乱象的治理能力。当然，也因为是“一把手工程”，其具体实施效果很大程度上会取决于领导的“注意力”及其变动。但这个探索是值得肯定的，“通过合法程序”也表明政府不会通过行政力量强行干预。

公共规则维护者，是指公职人员能够遵守社区各类公共规则，比如业主自治公约、物业管理规定等，并能够成为社区内生公共舆论的建设性力量。笔者曾经分析过在住宅小区这个陌生人社会中，内生出公共规则和公共舆论的困境，其中非常重要的一点就是违规成本低，消极力量容易利用信息不对称主导小区公共舆论，亟需积极分子平衡甚至制衡消极力量。[10]宿迁市正在探索公开全部在职党员身份来实现这一点。我们调研时注意到所有住宅小区公示栏上，除了常规的社区居务、党务和物业管理信息公开外，普遍会有1～2个公示栏，用来公示居住在本小区的全部公职人员党员的身份信息。两个区在具体信息公开上有同有异：共同之处是党员照片、姓名和居住楼栋;不同之处在于，宿豫区公示力度更大，会将其工作单位公布出来，根据这个信息，人们就可以大致判断出，该人是教师还是政府机关干部。在党员公示栏下面，则是落款为宿豫区委组织部公布的党员干部“八小时以外”监督事项，共有5项，包括在小区内有无违章搭建、乱停乱放等行为，是否带头缴纳物业费、停车费等，还附上了组织部干部监督科的举报电话、邮箱和地址。宿城区则将在职党员按照楼栋进行公示，这样小区居民能够迅速知道本楼栋居住着哪些党员，其是否担任了楼栋长。

为什么说公示身份有助于在职党员成为规则维护者呢？关键就在于组织部门的5项监督内容。这些监督事项，都是小区治理中最主要的公共规则，小区失序，也都是从这些公共规则被破坏开始的。如果在职党员在这些事情上能够起到表率作用，当然就是在维护公共规则。“党员亮明身份”其实并非宿迁创举，比如一些农村就把给党员家庭户挂上了专门的党员标识牌，城市小区是个陌生人社会，党员身份更加匿名化，考虑到一些领导干部有很强的“隐身”意愿，宿迁能够将在职党员公示出来，其实并不容易。近些年，一些地方还会在年终时专门发文，要求所有公职人员带头缴纳物业费，也是出于同样的逻辑。表面看来，缴纳物业费似乎是物业公司与业主之间的市场契约行为，行政力量不宜干预。但是，缴纳物业费更具有公共意义，是享受住宅小区服务和生活秩序等公共品应该履行的义务，具有公共规则属性。在这个意义上，行政力量对公职人员群体履约行为的干预，其实是非常具有中国特色，又契合社区治理需要的实践举措。

“生活组织者”是高线要求，需要更多的投入，属于深度参与、积极参与。“规则维护者”则属底线要求，只是有限参与。并非所有公职人员都适合成为“生活组织者”，但成为“规则维护者”则应该作为普遍要求。

五、公职人员社区参与的治理意义

一些地方探索将公职人员塑造为居民生活的组织者和公共规则维护者，实践效果各有差异。一方面，许多做法时间还比较短，还有待实践检验;另一方面，公职人员群体本身也有分化，群众被动员起来监督也需要一个过程。但这些实践经验所蕴含的治理意义不容忽视。

首先，契合社区治理内生需求，也就是通常所说的“痛点”。所谓痛点，就是单位体制解体后，城市基层社会重组，市民重新组合在住宅小区里，彼此缺少社会关联，高度原子化、个体化、分散化，缺少组织性。小区不等于一家一户的加总，而是像村庄一样具有公共性。小区的居住环境，包括生活秩序，是一项公共品，是需要居民合作来自我供给的。但是，居民数量众多，个体化程度高，自发合作成本高到难以有效达成。也就是说，他们需要有关键群体来组织他们，形成公共秩序。贺雪峰教授多年来一直强调，乡村治理的关键问题是重新将农民组织起来，[11]潘维教授说执政党的当务之急就是扎根基层组织社会。[7]提高基层组织社会的能力，不仅是执政党建设的需要，更是社会的内生需要。在大多数社会群体社区参与积极性不高的前提下，关键群体和积极分子就显得尤为重要。

其次，嵌入“生活时间”和“生活空间”。激活公职人员群体，一定要区分开“工作时间”和“生活时间”，区分开“工作空间（即本职岗位）”和“生活空间（即居住社区）”。简单说，激活公职人员，是要在“八小时之外”、工作单位之外做文章。公职人员数量庞大，是城市基层社会最可宝贵却又“沉睡着”的治理资源。城市是陌生人社会，都市生活的特性，决定了大多数普通居民在社区参与上是“冷漠”的，他们专注于个体生计与生活。社区公共精神衰落，几乎是人类社会进入工业时代，进入城市社会以来的必然规律。在这种情况下，公职人员，特别是党员这个组织化程度最高的群體，就更显其重要性。9200万党员和数量庞大的公职人员能够在生活中成为城乡居民的组织者与规则维护者，基层治理就有了最可依靠的力量和最有效的抓手。社区基层组织跟群众之间，就有了更有效的桥梁。

最后，具有正向示范意义。外在要求只有在绝大多数人可及的标准上，才能真正发挥实效，否则就会沦为形式。面对绝大多数人的要求，不能是“顶格要求”，而应该是底线要求。公职人员固然不同于普通居民，但毕竟也要像他们一样过普通生活。公职人员回归生活世界，其首要目的，也是像普通居民一样过好生活，才能更好地投入到本职工作。在这个意义上，在生活时间激活在职党员，不能违背这个基本规律。公职人员群体也是有分化的，有些人性格外向、精力旺盛、群众工作能力突出，能够达到成为群众生活组织者的要求。组织者不需要很多，否则，厨子多了照样做不成饭，反而增加组织成本。这样的高线要求，就无须针对全体公职人员，而只作为激励少数的措施，并匹配相应的激励制度。对大多数普通公职人员，要求他们做到规则维护者，是可及性很高的要求。社区公共规则属于软规则，大量违反公共规则的行为，够不上违法，即便触及法律，动辄执法，成本也太高。软规则对普通人的约束就必然较弱。乡土社会里，软规则有社会性制裁支撑，一个人经常违背村庄公共规则，时间久了就做不起人，在村里没有面子，会受到社会性制裁。城市是陌生人社会，无法内生出社会性制裁，软规则对普通群众缺乏强制力。但公职人员不同，软规则可以与组织纪律要求结合起来，软规则也就有了硬约束。一个小区里，有几十上百个公职人员家庭，他们带头遵守公共规则，在遇到有普通居民违反公共规则时，能够在业主群、在小区公共场所仗义执言，就能够生产出公共舆论，规则也就有了严肃性，对那些违背规则的人和负面舆论形成强有力的对冲与制衡。日常生活中大多数人倾向于明哲保身，多一事不如少一事，少数消极分子对自身利益（无论是否正当）比较敏感，善于策略性表达，特别是挟公益之名行谋私利之实，有一支积极的力量能够及时制衡，就能够尽可能塑造出社区相对良性的公共舆论，对大多数的中间分子产生正向示范效应，至少不被少数负向示范影响。和平年代，在职党员和公职人员每每通过抗洪抢险、疫情防控等重大突发事件中的“最美逆行者”而获得群众认可，显现出先锋模范作用。但群众同样需要日常生活中的平凡先锋。激活公职人员群体，就是要让他们成为群众日常生活中的、活跃在身边的“英雄”。这样的“英雄”，就是群众生活的组织者，社区公共规则的维护者。这是一个必要而且可及的要求，我们需要在这方面进行更多探索。

六、余论：让一部分人，先熟悉起来

城市社会是一个陌生人社会，居住小区是陌生人社会的基本单元。大家因为购房，从五湖四海偶然住到一起，要重新适应跟陌生人在一起的新型社群生活。居住小区共有设施设备和公共空间的存在，决定了小区居民不得不频繁发生公共交往，这就需要形成好的管理秩序，维护好公共空间，进而塑造出良性的社群生活秩序。新型社群生活的关键，是社群成员能够组织起来，实现对居住小区公共事务的有效治理。

陌生人社会的特点是缺乏社会资本，“中国式小区”尤其如此。[12]陌生人组成的新型社群自发合作成本高、难度大，需要有少数人站出来，代表大多数人负责日常管理，维护社群公共利益。在一个有着丰富社会资本的社群中，少数人可以被社会自发识别出来，并获得有效的社会激励。缺乏社会资本，就可能出现少数动机不纯的消极分子“窃取”小区权力，谋取私利，或者积极的人因为缺乏激励而退出。这是现在城市居住小区治理产生各种乱象的社会基础，可以称之为“社会失灵”。

社会失灵需要外力介入，政府便是最可及的外力。但是，政府及其基层组织不能把所有小区的全部事务管起来，这样既不经济也不现实，更与现代政府理念和现代社会发展规律相悖。一条可行的路径是，政府通过有限且有效的方式，实现对社会自发合作的“催化”。催化社会合作需要“催化剂”，中国城市基层社会中最可动员的催化剂资源，便是广大的公职人员群体。普通居民因为职业分殊和生活分化，往往成为“互不相关的邻里”，[13]传统的社区建设手段难以在这样大规模的社群中发育出社会资本。相比之下，同一居住小区内的公职人员群体却完全可以率先形成熟人社群，发育出社会资本。社区基层组织因为缺乏足够有效的机会和手段，很难去熟悉每一位居民，却很容易做到熟悉每一位住在社区的公职人员。要实现这一点，只需要一点制度上的合理设计就可以了，比如向社区报到、亮明身份、参与社区会议等。社区没法熟悉每一位居民，却可以先熟悉每一位公职人员，使他们成为熟悉居民、联系居民、组织居民的桥梁纽带。简言之，要让陌生人社会中的一部分人，先熟悉起来。

体制内人员形成的社会资本，可以称为体制性社会资本，可以通过体制内的自我动员生产出来。新冠肺炎疫情暴发两年多以来，许多地方实行机关党员干部下沉社区，就产生了这样的社会资本。要将其与社区治理结合起来，关键就是公职人员社区化，实现公职身份向社区身份转化与再造。公职人员社区化，用社区身份再造公职身份，目的是用平等的社区身份，取代等级化的职业身份，并发挥其职业优势。探索合理有效的激活方式，使数千万公职人员真正成为群众生活的组织者，应该是创新具有中国特色社区治理的重要途径。

说明：本文系国家社科基金项目“县域城市社区治理现代化”（项目号：20BSH153）的阶段性成果。

注释：

①按照学术惯例，本文所涉人名和除市区名之外的具体地名均已做技术处理。本文所引一手材料均来自笔者的田野调查，为行文简洁恕不一一注明。

②该小区是海淀区首批高端住宅小区，居住群体“非富即贵”。据社区书记介绍，当年售房时盛况空前，许多山西“煤老板”直接现款买房，“整麻袋整麻袋的钱”。

③这位街道办事处主任特别举了一个名为教委宿舍的小区的例子，疫情防控时，这个小区是整个街道最难管理的，一方面有些老师特别善于从上级政府相关文件中“咬文嚼字”，对社区封控的有关措施提出挑战，让参与封控的基层干部和下沉党员很被动;另一方面，在生活物资保障中，一些老师经常表达不满，对物价、商品质量、物资分配等提出各种意见。

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Community Participation of Public Officials： Path and Significance

Wang Defu

（School of Sociology， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： Public officials are important local resources for community governance. The community participation of public officials is often simplified as "community volunteers"，which is mixed between "working time" and "life time" and fails to fully release its governance efficiency. To realize the deep community participation of public officials， it is necessary to find the meeting point between the comparative advantages of their professional endowments and the internal needs of community governance， and mold them into residents' life organizers and maintainers of community public rules， so as to provide a possibility for effectively solving the "social failure" of stranger community cooperation in "Chinese-style communities". Activating the community governance efficiency of public officials is not only an effective form of community governance led by Party construction， but also a feasible path of community governance innovation with Chinese characteristics.

Key words： community governance; community participation; civil officials; in-service Party members; Party construction guidance

■责任编辑：王  缙