美军《联合司令部计划》的历史考察与作用分析

姜泉旭

美军《联合司令部计划》通过“向所有联合作战司令部司令设立基本指导、使命、职责和兵力结构，以及为地区性作战司令部司令勾勒总的地理责任区和为职能性作战司令部司令明确职能职责”来塑造和展示美国军事力量的全球前沿存在。美军《联合司令部计划》既与美军二战后历次组织结构调整紧密相关，又与美军联合作战的发展历程遥相呼应，是研究美军的一个重要抓手。

美军《联合司令部计划》发展过程的阶段划分

美军《联合司令部计划》肇始于二战后，历经数十次调整，其发展过程始终镌刻着美军组织结构调整的印记。因此，本文以《1947年国家安全法》《1958年国防部重组法》和《1986年戈德沃特-尼科尔斯国防部重组法》的出台时间作为节点对美军《联合司令部计划》发展过程进行阶段划分。

美国防部五角大楼是联合作战司令部的中心

第二次世界大战是一场真正意义上的全球战争，这对美军的指挥控制理念产生了强烈冲击。1941年12月22日至1943年1月14日，时任美总统富兰克林·罗斯福与时任英首相温斯顿·丘吉尔在华盛顿召开“阿卡迪亚会议”，双方同意建立盟国参谋长联席会议，美地区性作战司令部的创立也由此拉开了帷幕。二战结束后，美国想更进一步贯彻“联合司令部”的理念，但在欧洲地区和太平洋地区收到了不同的反应，一方面，艾森豪威尔上将于1945年6月28日成为欧洲战区美军司令；另一方面，美太平洋陆军司令麦克阿瑟上将和美太平洋舰队司令尼米兹上将由于军种利益考量和个人性格差异导致太平洋地区继续维持分治的局面。

针对太平洋地区两个司令部并立的问题，尼米兹上将最先表现出不满，他于1946年2月1日提议在整个太平洋战区（不包括日本、韩国和中国）建立一个单一司令部，以便对该战区的所有美军实施统一指挥。这个提议遭到美陆军和美陆军航空队的强烈反对，担心此举会削弱其在太平洋地区对地面部队和航空部队的指挥控制权，经过大量的协商和妥协，他们与美海军达成共识。12月14日，时任美总统哈里·杜鲁门批准《司令部计划纲要》，即首版《联合司令部计划》，美国将全球作为一个整体的“联合司令部”，下设远东司令部、太平洋司令部、阿拉斯加司令部、东北司令部、大西洋舰队、加勒比海司令部和欧洲司令部。虽然《司令部计划纲要》只是作为一个过渡性文件，但是它为后来美军联合司令部的有序发展奠定了基础。

1947年7月26日，美国第80届国会通过了第253号公法，即《1947年国家安全法》，该法案第1编第211节第2条第3款规定“在总统和国防部长的授权和指导下，参谋长联席会议认为联合司令部符合国家安全利益就有责任在战略地区设立它们”，联合作战司令部体系由此正式确立。联合作战司令部是由各种联合司令部组成的系统，每个联合司令部拥有来自至少两个军种的部队，担负持续且广泛的任务，以及履行职能性或地区性职责。

《1947年国家安全法》对于美军《联合司令部计划》的影响主要体现在两个方面：一是通过建立联合作战司令部体系来直接确立美军《联合司令部计划》的法律地位，从过渡性文件调整为常设性文件，标志着美军《联合司令部计划》正式步入规范化发展的轨道；二是保证了美军《联合司令部计划》的指挥控制关系有法可循，即对上服从国家战略优先事项，对下指导联合司令部运行管理。美军《联合司令部计划》在获得实质地位后并没有发生巨大的改变，而是稳步发展，不断对现有的联合司令部布局进行优化。美军《联合司令部计划》在稳定阶段调整了原有的地区性联合司令部的设置，并开始积极探索专业作战司令部的配置路径，这与军事组织结构改革规律相一致。

1947年—1958年美军《联合司令部计划》的主要内容

早在1953年4月，时任美总统艾森豪威尔便向国会提交了《第6号重组计划》，规定美军指挥链应以“总统—国防部长—军种部长—军种参谋长”的方式运行，旨在削弱参谋长联席会议在指挥链中的地位。随着导弹技术的进步和核武库的扩充，美国核武库应存在于“强力的文官控制和清晰的指挥链”的呼声愈演愈烈。1958年8月6日，《1958年国防部重组法》获得通过，授权总统在参谋长联席会议的建议下通过国防部长组建联合或专业作战司令部和确定司令部的兵力结构。

指挥链的调整深刻影响着美军《联合司令部计划》的筹划和实施。随着《1958年国防部重组法》的实行，美军《联合司令部计划》也进入到了一个新的发展阶段—完善阶段，在前期发展的基础上进一步探索最优化配置。美军《联合司令部计划》在该阶段表现出来的最大特点就是频繁增设专业作战司令部。专业作战司令部实际上是军种利益的体现，与一体化作战所要求的联合性不相符，这也反映出了《1958年国防部重组法》存在的不足。

20世纪80年代初，美军多军种联合营救在伊朗人质的行动以及进攻格林纳达的行动中，再次暴露出军种间合作不畅的弊端。两任参联会主席大卫·琼斯空军上将和小约翰·维西陆军上将对于改革持相反意见，然而，时任美国会参议员巴里·戈德沃特和众议员威廉·尼科尔斯却一直大力提倡改革，最终带来了影响最为深远的美军组织结构改革。《1986年戈德沃特-尼科尔斯国防部重组法》重新平衡了地区性司令部和各军种之间的相对权力，并扩大了参谋长联席会议主席和作战司令部司令的权力。

1958年—1986年美军《联合司令部计划》的主要内容

美军《联合司令部计划》随着《1986年戈德沃特-尼科尔斯国防部重组法》的实施而逐渐进入成熟阶段，具体表现为职能性作战司令部与地区性作战司令部的联系越来越紧密。美军《联合司令部计划》的发展过程不仅反映了二战后美军组织结构的改革历程，由初创到稳定到完善再到成熟，还体现了美军指挥链的调整过程，由最初的军种妥协建立到授权参谋长联席会议建立再到授权国防部长建立，自始至终都围绕着“联合”二字而展开。目前，美军联合司令部体系已形成了中央司令部、北方司令部、南方司令部、非洲司令部、印太司令部、欧洲司令部六个地区性作战司令部和战略司令部、运输司令部、特种作战司令部、网络司令部、太空司令部五个职能性作战司令部共存的新格局。

美军《联合司令部计划》发展过程的影响因素

纵观美军《联合司令部计划》的整个发展过程，其影响因素可归结为内外部环境变化、美军军种间分歧和技术领域的进步。内外部环境变化是核心因素，它影响美军《联合司令部计划》的出台时间和频率；美军军种间分歧是关键因素，它影响美军专业作战司令部的设置；技术领域的进步是重要因素，它影响美军联合作战司令部的组织结构。

美国面对的国际环境和国内环境是形成美国家战略需要考虑的先决条件，而美军《联合司令部计划》的发展又是美国家战略调整的“显示器”。一方面，国际环境变化直接影响美军《联合司令部计划》的出台时间，更确切地说，这种变化对文件的出台与否产生重要影响。以美非洲司令部成立的背景为例，二战后，非洲大部分地区属于美欧洲司令部的责任区，其重要性在美军组织结构中一直处于较低层级。然而，1998年8月，在肯尼亚内罗毕和坦桑尼亚达累斯萨拉姆几乎同时发生美大使馆爆炸事件，加之中国在非洲投资规模的增加，彻底改变了美国对非洲的看法，“非洲在地缘政治的重要性与日俱增，并成为政府的高度优先选项”，因此，美非洲司令部于2008年10月1日正式成立。除此之外，以色列与其阿拉伯邻国签署《亚伯拉罕协议》后，地区紧张局势有所缓和，为更好地与以色列应对中东地区的“共同威胁”，2020版《联合司令部计划》将以色列从美欧洲司令部责任区调整至美中央司令部责任区。

美军专业作战司令部的发展

各军种接受不同的战争理论，也对他们的指挥控制理念产生了极大影响

另一方面，美国国内环境的变化，特别是政府的更替，对美军《联合司令部计划》的出台频率产生重要影响。《1986年戈德沃特-尼科尔斯国防部重组法》规定参谋长联席会议主席至少每两年审查一次各作战司令部的使命、职责、兵力结构与地区边界，并把调整建议呈交给国防部长和总统。然而，在美军《联合司令部计划》的实施过程中，其出台频率有时会随美政府的更替而加快。1988年版《联合司令部计划》与1989年版《联合司令部计划》的出台时间相差约一年四个月，1992年版《联合司令部计划》与1993年版《联合司令部计划》的出台间隔小于一年，其原因正是这几年间美国经历了从里根政府到布什政府再到克林顿政府的改变。与此同时，艾森豪威尔总统和克林顿总统任期内分别发布了五版和六版《联合司令部计划》，发布频率之高也实属罕见，究其原因可发现两任政府均处于美国国内的“过渡时期”，刚经历战争不久，可以用最直接的经验对美军军事组织结构进行改革。

美军军种间产生分歧的根源是信奉的战争哲学不同，美陆军接受了克劳塞维茨《战争论》中的思想，崇尚陆权和集中指挥，而美海军则吸收了马汉的思想，认为海权是维护国家利益的主要手段和提倡分散指挥，美空军和美海军陆战队在某种程度上也带有上述两种战争哲学的印记。美军各军种信奉不同的战争哲学产生不同的指挥控制理念，从而在联合作战的趋势下尽力实现本军种利益最大化，这一点在美军《联合司令部计划》中专业作战司令部的设置上表现最为明显。

2008版美军《联合司令部计划》地区性作战司令部司令的责任区

专业作战司令部指“由单一军种兵力组成的执行广泛、持续且通常是职能性任务的司令部”。美军各军种关于“集中和分散”“基于职能和基于地区”两种观念的争论由来已久，首版《联合司令部计划》便是美军军种间妥协的产物。美军《联合司令部计划》虽然强调对美军所有兵力的统一指挥，但是美军军种间分歧的历史与美军联合作战的历史始终相伴随。因此，专业作战司令部便成为这种分歧在美军《联合司令部计划》上的反映。1946年，美陆军航空兵部队提议战略空军司令部应由一个指挥官控制并进行全球作战，而美海军则坚持该司令部既不能控制其他司令部的部队，又不能额外承担搜救任务。随后，参谋长联席会议通过发布美军《联合司令部计划》单独条款承认了战略空军司令部的地位，但是在其具体实施过程中，又在美军各军种间引起了强烈的争论，直至1951年，战略空军司令部才成为第一个真正意义上的专业作战司令部。其他专业作战司令部的设置过程也大都体现了美军各军种间的分歧，虽然现在美军联合司令部体系中不再有专业作战司令部，但是这种分歧在地区性作战司令部和职能性作战司令部中的资源分配上仍然无法弥合。

技术领域的进步影响美军联合作战司令部的组织结构

美军善于将技术领域的进步转化为军事能力的提高，根据美军军种属性来看，美陆军善于将技术和士兵相结合，美空军习惯将技术和装备相连接，美海军倾向将技术和后勤相统一，而美海军陆战队则擅长将技术和士兵、装备与后勤相融合。美军《联合司令部计划》的发展过程中同样也有技术领域进步带来的影响，特别是职能性作战司令部的组建，其核心就是将某一重要能力突显出来并直接转化成作战效能的“倍增器”。

随着美太空系统和反卫星能力的提升，1983年3月，时任美总统里根发布了针对苏联弹道导弹的《战略防御倡议》，又称“星球大战计划”。参谋长联席会议对此进行了多次有关太空作战控制的演习，认为有必要加强太空资产的协作，经过多方讨论后，美太空司令部最终于1985年9月23日在科罗拉多州斯普林正式运行。网络空间技术的发展同样优化了美军联合司令部的组织结构，美战略司令部下属网络司令部的成立便是一个有力的例证。美军一般从两个方面理解技术领域的进步：一是积极看待自身进步，并将之作为优势不断扩大；二是极力渲染对手优势，并将之作为威胁加紧应对。这两种理解都会导致美军军事组织结构的变化，反映到美军《联合司令部计划》上，便是职能性作战司令部数量和责任的增加。与此同时，技术领域的进步对美军联合作战司令部的影响也是一个渐进的过程，最初一般为下属联合司令部，随着技术的不断深化，最终升格为一级联合作战司令部。

美军《联合司令部计划》发展过程的作用分析

美军《联合司令部计划》发展过程直接表现为美军组织结构的调整，实则体现了美军联合作战发展的演变，与此同时，美军《联合司令部计划》发展过程也是与美国家安全战略和美军全球兵力管理机制耦合的过程。

美国家安全战略重心的改变会带动美军《联合司令部计划》的调整，这一点在美中央司令部的设立和责任区划分上表现得尤为明显。《联合司令部计划》已经成为美国防部配置和指挥美军全球兵力的框架，并成为美国防部寻求实现美国家战略目标的方式。美国家安全战略优先事项通常是宏观的和概述的，在美军具体实践中，无法与美军战役战术行动形成有效对接，而美军《联合司令部计划》便担当了“战略可视化”的角色，将美国家安全战略与美军作战司令部匹配起来，将战略优先事项与作战司令部使命和责任区连接起来，这样保障了美国家安全战略能够得到顺利执行。

巴里·戈德沃特和威廉·尼科尔斯

“联合作战”思想是美军指挥与控制系统不断发展的产物，美军真正意义上的联合作战发端于第二次世界大战时期，其发展过程始终伴随着三对争论，即集中与分散、职能性与地区性、专业性和综合性。因此，美军《联合司令部计划》发展过程中也可以看到不同观点激烈碰撞的影子，每一次碰撞都会进一步加深美军对于联合作战的认识。现如今，美军各种新型作战概念此起彼伏，其核心都是服务于美军联合作战，差异体现在以何种军种为主导和以何种技术为主体，而美军《联合司令部计划》的演变与美军联合作战的发展一脉相承，两者形成一个良性互动，最终目的指向促进美军联合作战实践深入进行。

美军全球兵力管理机制是美国防部对其所属兵力进行有效部署的方法体系，最终让决策层以更加全面的视角在全球范围内合理运用兵力以及精确评估风险。美军全球兵力管理机制和美军《联合司令部计划》都是美国家指挥当局与美军作战司令部相互作用的产物，前者体现在实施应用层面，后者体现在政策指导层面。当美国家安全战略落实到美军作战行动时，美军《联合司令部计划》作为美军全球兵力管理机制的上位法之一，厘清了地区性作战司令部地理边界和职能性作战司令部职责使命，为美军全球兵力管理机制的有序运行提供了指导。