关于我国水生生物资源养护立法的思考

文/王云中 涂忠

作者单位：1.山东省渔业发展和资源养护总站 2.农业农村部海洋牧场建设专家咨询委员会、农业农村部全国海洋渔业资源评估专家委员会

2012年，党的十八大将生态文明建设纳入国家“五位一体”总体布局，水生生物资源养护是“五位一体”中水域生态文明建设的重要方面。我国是水生生物资源养护大国，“十一五”以来发展迅猛，但在全面依法治国的大背景下其立法却相对滞后，在国家法律体系中的地位不明显，一定程度上影响了水生生物资源养护事业的高质量发展，开展水生生物资源养护立法已成当务之急。

一、我国水生生物资源养护现状

（一）水生生物资源养护工作开展情况

我国以增殖放流、投放人工鱼礁为代表的水生生物资源养护起步于20世纪70年代～80年代。2006年2月14日，国务院颁布《中国水生生物资源养护行动纲要》，以重点渔业资源保护、渔业资源增殖、负责任捕捞管理、自然保护区建设、濒危物种专项救护、濒危物种驯养繁殖与经营利用管理、外来物种监管、水域污染与生态灾害防治、工程建设资源与生态补偿、水域生态修复等为主要内容的水生生物资源养护事业在全国范围内得到快速发展。“十三五”期间，全国累计增殖放流水生生物苗种1500多亿单位，建成国家级海洋牧场示范区153个，取得了良好的经济效益、生态效益和社会效益；另外，休禁渔等渔业资源保护制度不断完善，海洋渔业资源总量管理制度首次实施，长江“十年禁渔”全面落地，珍稀濒危水生野生动物保护力度持续加大。

经过十几年快速发展，水生生物资源养护逐步由单一性、区域性、小范围活动向多措施、全国性、大规模行动发展。目前，我国已成为资金投入多、涉及范围广、社会支持度和参与度高、效果显著的水生生物资源养护大国。

（二）相关法律法规规范性文件制定情况

在我国水生生物资源养护事业快速发展的同时，相关法律法规制度也在逐步完善。目前，涉及水生生物资源养护的国家法律主要有《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称“《野生动物保护法》”）《中华人民共和国长江保护法》等，与其相关的还有《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律以及《中华人民共和国渔业法实施细则》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》等行政法规。据不完全统计，相关部门规章、地方性法规和政府规章、规范性文件等超过1000部，其中，山东省已将地方性法规——《水生生物资源养护管理条例》纳入省立法计划。

针对增殖放流，农业农村部已出台《水生生物增殖放流管理规定》部门规章，地方政府规章已有《江苏省水生生物增殖放流工作规范》《安徽省人民政府办公厅关于加强长江（安徽）水生生物保护工作的实施意见》《山东省渔业养殖与增殖管理办法》《广东省水生生物资源增殖放流规划》等；针对海洋牧场，农业农村部已出台《人工鱼礁建设项目管理细则》《国家级海洋牧场示范区年度评价及复查办法（试行）》《国家级海洋牧场示范区管理工作规范（试行）》等规范性文件；针对典型区域渔业资源管理，农业农村部已出台《渤海生物资源养护规定》《长江水生生物保护管理规定》等部门规章；针对渔具渔法管理，农业农村部已出台《渔业捕捞许可管理规定》等部门规章；针对珍贵、濒危的水生野生动物保护，农业农村部已出台《中华人民共和国水生野生动物利用特许办法》等部门规章。此外，我国目前已初步建立覆盖增殖放流、海洋牧场等方面的水生生物资源养护标准体系。

二、我国水生生物资源养护的立法需求

（一）需从法律层面加以规范

近十几年，我国增殖放流、海洋牧场发展迅猛，呈现多元化投资发展趋势，这对我国加快水生生物资源养护起到了积极推动作用，但若不从法律层面加以系统规范，不仅不利于水生生物资源养护持续快速发展，而且还存在较大生态安全隐患。增殖放流苗种质量无法得到保证，易造成种质退化、种群污染等；放流外来入侵物种，可能会降低当地生物多样性，严重的甚至引发生态灾难。海洋牧场的人工鱼礁选材不当，可能会污染投礁水域生态环境；选址或投放不当，不能发挥养护作用，还可能会影响投礁水域的水体交换等，出现局部水域缺氧、生物多样性下降等一系列问题。

但目前我国海洋牧场监管尚无法可依，这与生态文明建设的法治要求还有一定差距。2006年以来，我国水生生物资源养护取得的相关实践成果、理论成果、制度成果也迫切需要通过立法加以升华，并以此规范水生生物资源养护事业，实现更好更快发展。

（二）需出台多方位、立体化水生生物资源养护法律

现有法律法规和规章大都只涉及水生生物资源养护的某方面或某区域，存在分散零乱，系统性、整体性、协调性不够问题。比如，《中华人民共和国长江保护法》虽然包括水生生物资源保护等内容，但它是一部流域法律，仅限于长江流域水生生物资源养护。《野生动物保护法》仅涉及珍贵、濒危水生野生动物的保护，且基本限于通过建立保护野生动物名录、强化栖息地保护、划定相关保护区等宏观管理手段保持物种数量不再减少，侧重点是“保”，缺乏通过增殖放流、海洋牧场建设等更为主动的“养”来增加物种数量的养护内容。《中华人民共和国渔业法》虽设有“渔业资源增殖和保护”一章，但它作为一部产业法，促进渔业发展是主题，经济水生生物资源保护、养护内容涉及较少，即“保”和“养”的内容都较少，也很难完全兼顾。

另外，对经济水生生物的保护，目前只有部分部门规章中有所涉及，法律地位和效力不高。只有坚持渔业产业和资源养护协调发展，出台专门的水生生物资源养护法，“两条腿走路”，才能更好地平衡渔业产业发展和资源养护事业。据了解，其他国家如日本除《渔业法》《水产基本法》外，针对渔业资源养护的单行法比较多，主要有《水产资源保护法》《海洋生物资源保护与管理法》《沿岸渔场整顿开发法》《海洋水产资源开发促进法》《濒危野生动植物种保护和保存法》等，在依法加强对渔业资源保护、养护和管理，实现渔业可持续发展等方面，日本立法实践可供借鉴。

三、水生生物资源养护立法建议

当前，开展水生生物资源养护立法国内有实践、国外有经验，基础条件已经具备，现实需求较为迫切，立法时机已经成熟，建议尽快启动。

（一）牵头单位

建议由农业农村部牵头，会同生态环境部、自然资源部、水利部、交通运输部等多部委，成立水生生物资源养护立法领导小组，全面统筹立法工作。由农业农村部牵头，可更好平衡渔业产业发展和资源养护，确保“两条腿”一样长，既养护水生生物资源，又更利于促进渔业高质量发展。

（二）立法步骤

根据我国水生生物资源养护现状，可分三步走完成立法工作。第一步，加快出台海洋牧场管理的系列规范性文件，并以此为基础，出台海洋牧场建设管理办法部门规章；第二步，在《渤海生物资源养护规定》《长江水生生物保护管理规定》《水生生物增殖放流管理规定》《渔业捕捞许可管理规定》及海洋牧场建设管理办法等系列规章实践的基础上，出台水生生物资源养护管理条例；第三步，在水生生物资源养护管理条例实践的基础上，继而出台水生生物资源养护法。

鉴于当前水域生态文明建设的迫切需求，亦可在现有基础上直接启动立法程序，尽快完成水生生物资源养护立法。

（三）立法重点

水生生物资源养护法的“养护”应包括“保”和“养”，暂时主要涵盖水生野生动物的“养”、经济水生生物资源的“保”和“养”等内容，而水生野生动物的“保”仍执行《野生动物保护法》等。通过水生生物资源养护的立法，拟初步重点解决以下问题：一是从国家法律层面将水生生物资源养护纳入生态文明建设的总体布局；二是确立水生生物资源养护的实施主体；三是落实各级政府和主管部门的管理职责，构建多部门联动、全社会参与的养护大格局；四是制定稳定增长的水生生物资源养护资金投入长效机制；五是明确水生生物资源养护主要措施及相关要求；六是发布基于渔业增殖站的定点供苗制度，确立渔业增殖站的法律地位；七是实行水生生物资源有偿使用和生态补偿制度；八是构建水生生物资源养护生态风险防控制度；九是建立水生生物资源养护科技支撑制度；十是提出加强水生生物资源养护宣传的有关要求；十一是建立水生生物资源养护违法违规追责制度。

水生生物资源养护法出台并实践一段时间后，建议整合其他相关法律涉及水生生物资源养护部分的内容，对水生生物资源养护法进行修订，最终构建一个以水生生物资源养护法为核心，以相关行政法规、部门规章和地方性法规、规章为辅佐，全方位、多层次、多角度、协调一致的水生生物资源养护法律法规体系。