江苏：开门问民意，如何问得准？

陈月飞 倪方方 申旭豪

这几天，今年新成立的江苏省人大常委会办公厅民意征集处，正在整理群众对《江苏省物业管理条例》实施情况的意见。此次征得意见建议达20000余条。

在全国省级人大层面率先成立专职民意征集机构，是这两年江苏省改进民意征集工作的缩影。从以往将法规全文放在官网坐等群众提意见，到主动扩大征集面、优化调研方法、强化意见反馈，持续改进的征集方式能让民意表达更畅达吗？

从“守株待兔”到“主动出击”

征集对省物业管理条例实施情况的意见建议，是江苏省人大常委会办公厅民意征集处成立以来的第4个民意征集项目。“总点击关注大概60000多人，参与调查问卷15900多人，征集到文字性意见建议26400多条。相较之前泛泛的意见建议，改进征集形式后，意见更具体、更有深度。”民意征集处处长杨晓东说。杨晓东经手的上一个民意征集项目是《江苏省养老服务条例（修订草案稿）》，获得文字意见建议2026条。

与之相较，以往法规也放在人大官网开门征集，普遍只能征得寥寥数十条意见。这并非个例，常州市司法局地方立法处处长岳林云就坦言，当地民意征集点布到基层，但老百姓参与热情不高。而去年淮安市立法项目有十多个，通过各种渠道才收到两三百条意见。“住宅专项维修资金使用牵涉家家户户，却一条意见也没征集到。”淮安市司法局立法处副处长李文涛曾就此询问一些小区业委会主任，有人表示没有意识到这项立法的重要性，法规名称为《建筑物及其附属设施维修资金管理办法》也过于专业。

“你如果不主动出击，靠群众自觉提交的太少。”杨晓东和同事们现在会圈定重点人群设法定点投送。“省养老服务条例修订时，考虑到老人上网少，民意征集办就从每个设区市抽取10家养老机构征集意见，并委托他们向老人投放问卷，总共投送了128家。”杨晓东说。

江苏省各地也在尝试征集扩面。8月出台的宿迁市第六届人大常委会2022年至2026年立法规划，就邀请6万多市民参与投票“这5年立什么法”。《无锡市文明行为促进条例》制定时，邀请市民从30条不文明行为中投票选出10条予以重点规范。无锡市人大常委会法工委副主任姚爱军介绍，由于对媒体特别是新媒体动员充分，有6万无锡市民参与投票，立法宣传受众面达百万人次。

较大规模民意征集以往偶尔为之，近年越来越多。作为江苏省统计协会会长单位，江苏中创市场调研咨询有限公司承接过省内多个民意征集项目。公司研究总监冯学悟说，近年来政府部门决策或立法机构立法等，在组织专家论证之外，对民意征集辅助决策、风险评估、提升相关群体满意度日益重视，也更加注重购买社会服务，让专业机构参与调查统计。

上规模的征集组织难度不小，信息技术则提供了新途径。“近年来，越来越多的人民群众表现出直接参与立法、明确表达诉求的行动自觉。”镇江市人大常委会法工委主任王宏说。自2020年该市人大常委会首次在市民高度活跃的“0511梦溪論坛”网站公开征集地方立法意见以来，共获得网民50000余次点击、1000余条留言。

通过更多剖面达成更广覆盖

民意征集始终面临效率和规模的矛盾。以往以多场研讨、听证、座谈的形式，听取相关部门、法律专家、行业相关人士、代表委员及群众代表意见，专家建议吸纳比例远高于公众意见。

座谈带来的有价值意见多，但覆盖面小;广覆盖征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？南京市人大法制委立法处处长张倩认为，民意征集扩面与小范围座谈并非对立，覆盖各典型人群、靶向征集利益相关方意见才是目的。她以南京市人大常委会刚出台的关于加强长江江豚保护的决定为例，“如果只是泛泛征求公众意见，大家可能只会说江豚保护很重要，至于该怎样保护，都不知道。立法中，南京市人大常委会既听取部分法律专家意见，还特地邀请长江江豚保护志愿者、公益组织甚至经常在长江边拍摄江豚的摄影师参加座谈。这些人长期追踪江豚，一方面感情深厚，另一方面也有理性层面的专业积累，给我们提供了很多很好的建议。”

为让意见征集兼具针对性和覆盖面，基层立法联系点是江苏省实践较多的制度设计。2016年，常州市确定15家单位为市政府立法联系点，2019年增加8家民营企业为立法联系点，今年又扩大到28家。“也会进行新陈代谢，把一些积极性不高、参与度不高的联系点剔除，引入新鲜血液。”岳林云说。

南京也从基层选择建立了80个基层立法联系点，每部法规都会在此征求民意。去年下半年，制定《南京市雨花台烈士陵园保护条例》时，雨花台区两个立法联系点就通过征求周边群众意见，平衡了维护烈士陵园肃穆氛围和关照周边居民到陵园日常休闲锻炼的关系。“我们对体育锻炼活动的合适范围、适当时间作了规定。”张倩介绍。

开放式征集还是设计问题？

以往民意征集获得意见少，与征集“用户界面”不友好也有关系。“因为法规篇幅长、专业性强，群众一般都不知道如何提意见。”杨晓东说，通过官网发表意见的群众只占8%左右，其他91.4%都来自移动端。群众进入官网后，须要找到征求意见页面再填写，复杂的流程也影响了积极性。

“法规很多都是几十条、十几页，现在我们把征集重点和社会热点结合起来，把选择题、评价题和开放式问答题结合起来，形成一份篇幅适当、重点突出、便于填写和转发的调查问卷。”杨晓东介绍，问卷还要把群众想说但没考虑到的设成题干进行引导，让群众意识到“原来我还确实有这样的诉求”。

问题设计是否科学很关键。冯学悟认为，首先应掌握丰富第一手资料。以老小区装电梯为例，应避免让居民选择“同意”或“不同意”。应深入掌握不同意的深层原因。“不同意装电梯可能是费用问题，那问卷就可设计‘在分摊多少费用以下您同意装电梯？。”冯学悟说，事先充分调研、大致掌握楼内居民收入水平等后设计问卷，才能征集到最真实的民意。

去年南京首次举行大规模立法听证会，就是这么做的。这次听证不仅市民代表是在公证处见证下摇号产生，还规定了听证主题。张倩介绍，前期论证认为，听证会不能只停留在开放式征求意见，而要靶向听取意见。以三个议题之一的电梯保修期限为例，“如果只单独把这个条款拿出来不作阐释、不提供初始选项，可能电梯使用者就会希望免费保修期越长越好，电梯制造单位则相反。所以我们在充分论证基础上提出3年和5年两个选项。”

更精准更高效，还缺什么？

“我省大力推广‘夜经济‘夜市一条街等，对摆摊不应有过多限制。”7月25日，南京市京西大厦立法听证室，太仓市城厢镇综合行政执法局的张瑞西就正在征集意见的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例（修订草案）》，建议适当放宽“占道经营”有关规定，给予市、县及以下地方政府一定自主权。

就此次民意征集，省司法厅作了方法改进——听证会小型化、连续举办、不设主题，群众“有话说”就可报名参加。在城管执法一线干了6年，张瑞西看到省司法厅网站听证报名信息，就带着25条建议来了。

“像张瑞西这样参与热情高的群众虽然也有，但毕竟是少数。目前考虑最多仍是如何扩大影响力。”杨晓东坦言，当前除了省物业管理条例修改意见征集超过20000条，其他项目征得意见数量尚不够，“至少千位数才有一定代表性。这就需要我们调整方式培育重点人群，争取和巩固热心群众。”

南京市民王兴宏是杨晓东口中的热心群众之一。7月10日晚，当过三届小区业委会主任的他和淮安等地业委会负责人联合组织召开了一次线上线下结合的省物业管理条例实施情况意见建议研讨会。纯民间的研讨会吸引了省内外160多位业主、物业企业负责人、开发企业负责人、代表委员、专家学者等参加，形成了一份意见汇总报告交省人大常委会。

在王兴宏看来，媒体、社会组织等新兴征集渠道与体制内征集渠道结合，才能获得更真实的民意。

“有关部门对民意征集越来越重视，征集制度基本具备，进步也看得见，但要真正让群众坚定法治信仰，还需持续改进，特别要建立良好的反馈机制。”王兴宏举例说，根据《江苏省制定和批准地方性法規条例》，可向省人大常委会提出地方性法规解释要求的主体并不包括个人或群众组织。这会造成如果群众对某些条款有疑虑，没有办法得到及时解释。“毕竟相关执法检查或条例修改调研几年才开展一次。”

及时反馈难不仅有制度障碍，人手也是问题。目前，江苏省人大常委会办公厅民意征集处只有4个人，处理大量已征得的意见就十分忙碌了。

为弥补人手不足，第三方调查统计机构正被广泛引入。在冯学悟看来，不同征集渠道各有优势，“面对政府机构群众不一定会说实话，但对独立的第三方可能大家的顾虑就会少很多。”但第三方机构的调查也有其局限。冯学悟认为，政府部门间如能共享数据，就能在征集前通过“画像”设计更有针对性的方案，“比如帮助铁路部门搜集民意，如果知道这一片区居民状况、历史诉求，并作事先评估，征集的效率和准确性就会更高。”她进一步建议，民意征集项目取得的数据远少于政府部门日积月累的庞大数据，要融合“大”“小”数据，不可偏废。

对下一步工作，杨晓东表示：“我们想通过以点带面的方式，把群众关注度和热情提升起来，最终达到所有立法、执法检查项目都进行深入民意征集的目标。”