光污染防治亟需纳入法制轨道

阿计

8月1日，新修改的《上海市环境保护条例》（下称“条例”）正式实施。此次修法的最大亮点是将“光污染”列为重点议题，在环保立法实践中首次对光污染防治作出了较为全面的制度安排，堪称具有风向标意义的立法突破。

光污染，这个对许多人而言看似陌生的名词，事实上已是日益侵入日常生活的新型环境污染。伴随着城市日新月异的变迁，高楼大厦透亮壮观的玻璃幕墙宣示着富丽堂皇的城市气派，但眩晕夺目的反射强光也让人迷失了方向;流光溢彩的广告灯、霓虹灯、电子屏、灯光秀塑造了繁华似锦的“不夜城”，但“人工白昼”也打碎了人们的休息权……形形色色的光污染，不仅会遮蔽灿烂的星光，徒增能源消耗，更会伤害人类身心健康，埋下交通安全隐患，还会颠覆生物自然生长规律，破坏生态平衡……其危害不一而足。

光污染防治的关键在于正视其带来的环境风险，并以立法形式确立治理机制。然而，尽管近年来我国环境立法已步入日臻完善的快车道，光污染仍是其中的立法短板。在国家层面，仅有环境保护法对排污单位提出了防治光辐射的笼统要求，具体规范却呈空白状态。在地方层面，虽然一些地方立法、城市规划、行業标准等等已将光污染纳入防治之列，但多为原则性、零星的规定，缺乏系统而明晰的认定标准、监管措施和处罚规则。制度供应的严重匮乏，必然导致监管乏力、处罚失据、投诉无门的普遍困境。

相较之下，此次“条例”的重大进步在于，不再拘泥于粗线条、碎片化的制度构造，而是立足源头防治、绿色照明、居住环保等理念，在整合、优化既有规定的基础上，实现了光污染防治制度的全面升级和完善。从建筑外墙采用反光材料，到道路、景观、户外广告的照明，再到住宅区及周边照明，以及夜间施工照明等多个维度，均设定了严格的限值要求和约束规范，并对违规行为设定了相应罚则。如此全方位、精细化的法制方案，蕴含的正是“有效”“管用”的立法追求。由此，“条例”掀开了具有实质意义的崭新一页。

应当看到，光污染防治以重彩浓墨之势纳入“条例”，其深层动因是破解关乎市民切身权益的现实民生难题。有统计显示，2021年1月到11月，上海市民有关光污染的投诉比2017年同期猛增了84%。这既标示了民众的环境权利意识，也意味着环境立法的视野亟需超越大气、水、噪声等传统污染类型，深度延伸环境治理的覆盖面。可以说，“条例”以“维权”为导向的诸多制度设计，回应了市民群体的诉求，拓展了环境权利的疆域，也见证了关怀民生的立法初心、守护权利的立法使命。

环境立法的核心难题是妥善处理发展与环保之间的内在矛盾，光污染纳入其中同样如此。灯火辉煌象征着城市的品质和活力，防治光污染并非一刀切式地扼杀城市的烟火气息，而是对城市发展与市民生活的冲突作出合理的平衡。比如，历经多年建设的上海外滩夜景照明工程，已成为向全世界展示上海形象的标志，这一景观既是不可或缺的“城市名片”，也是全体上海市民的荣耀。因而“条例”虽然明确禁止景观照明直接射向住宅居室窗户，但为外滩、北外滩和小陆家嘴地区开了必要的“口子”，同时强调，上述地区“因营造光影效果确需投射的”，有关部门“应当合理控制光照投射时长、启闭时间，并向社会公布”。

这样的立法设计，既满足了城市发展的需求，也坚守了环境权利的底线，足见环境立法应有的理性和智慧。

从更深的层面而言，光污染是城市发展进程中不可避免的负效应，且城市的发达程度往往与污染的严重程度有着内在的关联。也正因此，近年来北京、广州、深圳、南京、杭州等重要城市纷纷开启光污染防治的立法探索，以及此次“条例”极具标杆价值的立法突破，无不彰显了城市谋求环保型发展的意识自觉，昭示了地方立法直面本地实际问题的责任担当。

由此产生的示范效应，当能辐射至更多城市的地方立法，乃至推动防治光污染的国家立法。而这一立法变革过程，也将从根本上重塑城市发展的理念，并最终孕育出更为成熟、先进的城市文明——让人间灯火与璀璨星空和谐共存，让都市繁华与环境权利并肩前行！