公共危机情境下党建引领基层社区治理服务机制研究

肖翠翠 黄雯俊

摘要：公共部门与社会力量共治已成为基层社区治理的重要途径，其关键在于治理主体的权责划分。文章以新冠肺炎疫情防控背景下湖北省H市Q社区购菜问题为案例，结合调查访谈，从党建引领的视角探索基层社区治理中公共部门与社会力量协同共治的模式。针对社区治理中存在的治理主体参与不足、治理过程呈现单向维度等问题，文章提出，构建基层政府领导下的价格补贴、党员通过党建助力、居委会规划和调动资源的“基层政府—社区党组织、居委会合作模式”与“社区自组织模式”相结合的治理模式，是提高治理效率、推动社区建设的关键。因此，基层社区治理应以社区党组织党建核心引领为根本，以基层政府提供制度和经济保障为前提，以激发社会自治力量为关键，共同助力公共危机情境下的社区治理实践朝良好态势发展。

关键词：协同治理；公共危机；基层社区治理；党建引领；社会自组织

基金项目：北京科技大学公共安全与应急管理的重大基础问题研究（06107148）；北京市社会科学基金项目（21GLC048）；国家留学基金“青年骨干教师计划”资助项目。

作者简介：肖翠翠，北京科技大学文法学院公共管理系讲师，清华大学博士后；黄雯俊，北京科技大学文法学院公共管理系。（北京100083）

中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0076-07

一、问题提出

公共部门与社会主体的关系影响着社区治理模式的演变。在社会治理中，除了党和政府作为治理主体之外，还包含社会组织和公民等多方面有序参与的治理主体[1]，从而形成以党组织为领导核心，政府部门和社会力量等多方治理主体互相补充、共同参与的治理格局。党的十八大以来，随着多元主体广泛参与社区治理，共建共治共享的社会治理格局逐渐成为各地探索和推进社区治理现代化的重要内容。如今，城市社区党组织覆盖广泛，且内嵌于社区治理格局之中，基层党建引领城市社区治理具有良好的组织基础[2]；与此同时，我国的社区建设并不是由基层居民自我管理自发形成的，而是在国家力量推动下建成的“行政性社区”[3]。在这种情境下，公共部门、企业、社区居委会和社区自组织的联合是否可以协同合作实现基层社区治理的目标？社区各类资源是否得到有效整合和利用？社区工作是否有效满足了居民需求？这些都值得进一步探究。

针对当前的社区治理困境，不少学者提出了自己的见解。吴旭红等基于技术治理的角度认为，随着基层社会组织形态的变化，要遵循治理场域与治理技术适配的原则，从而提高社区治理的有效性[4]。蓝煜昕等认为基于后疫情时代的现实背景，社区韧性成为治理体系现代化的实现路径，而社区韧性来源于结构韧性、过程韧性、能力韧性和文化韧性，且需要建立在扁平化的多中心治理体系下[5]。徐选国等基于韧性社区建设的角度认为，社会力量能够联动多元主体拓展社区信任范围、整合资源网络，从而激活和强化社区韧性，使得社区具有能动性、冗余性和敏捷性以应对风险冲击[6]。朱健刚等则认为多元共治理论不足以解释中国社区治理格局，政治化逻辑与行政化逻辑相结合的“党领共治”模式才符合政党在场下的新的国家—社会关系[7]。曹海军等也认为，党组织通过政治、组织、能力和机制引领形成组织间的协作网络关系，从而构建起简约高效的基层管理体制[8]。

梳理已有研究发现，学者们多集中于从理论层面阐述基层社区治理中多元化主体协同治理的模式及作用，较少以案例分析模式对基层社区的多元化治理主体进行探讨。因此，本文运用公共政策分析中的个案研究法及访谈法，以协同治理为研究视角，通过对新冠肺炎疫情防控背景下社区购菜的典型案例进行剖析，探究公共危机情境下的基层社区治理机制，尝试厘清基层治理中党组织、政府、居委会、社区自组织的治理路径，为公共危机情境下基层社区服务治理提供独特视角。

二、新冠肺炎疫情防控背景下Q社区购菜路径及问题分析

社区治理作为基层社会治理的“最后一公里”，在新冠肺炎疫情肆虐的背景下发挥了非常重要的作用。2020年初，我国疫情较为严重的城市主要交通道路封闭，大量社区实行封闭式管理，禁止人员出入，“购菜难”一跃成为市民主要的生活难题。保障市民的菜篮子供应稳定是基层治理的主要任务之一。然而，疫情影响下的城市交通几近停滞、大中小型企业大量停产、受困市民人数众多的现实，使得维护市民生活秩序的政策执行举步维艰。这无疑对基层社区治理结构和治理能力带来了严峻挑战。

為了应对新冠肺炎疫情，湖北省H市疫情防控指挥部采取了一系列举措严控疫情。2020年1月24日，H市防控指挥部发布通告要求道路交通全部关闭；2月3日，市区范围实行居民出行管控，小区居民每3天出去一次；2月11日，H市全力实施小区封闭式管理，无通行证的居民不得出入小区。随着H市封闭管理程度的加强，居民购菜成为难题，买不到菜、菜价过高成为居民抱怨的主要内容。H市解决购菜难问题的历程可以分为两个阶段：前期，H市疫情防控指挥部将物资采购和配送交由社区居委会，居委会普遍采用与社区商超合作的方式，社区居民在商超制定的套餐中选择，由社区和商超工作人员组织配送；后期，H市疫情防控指挥部决定在城区实施基本生活物资定点平价配送制度，形成“政府推动基本服务、社区商超下沉联动、社会力量补充供应”的组织配送方式。（见图1）

（一）前期治理模式问题剖析

在小区封闭的情况下，Q社区居民只能从商超制定的A、B套餐中进行采购。这种单一的物资采购方式有利于社区的统一配送和管理，但是仅由商超提供物资的治理方式无疑增加了商超的议价能力，这也导致商超提供的套餐价格高、品种单一、质量一般，较难满足居民的需求。这种组织配送方式看起来是社区居委会为了高效率完成地方政府下发的行政性任务而忽视民生需求的失误，实则是单一治理模式导致的困境。

一是治理主体参与不足。社会力量参与社区治理的不足容易使得治理过程中存在资源无法有效调配、部分群体利益被忽视、治理方式僵化等问题。前期治理模式下，地方政府和社区居委会是主要的治理主体。事实上，疫情防控中地方政府和居委会的工作人员承担着整个城市的防控工作，将物资采购、配送工作完全交由他们承担，无疑加重了工作人员的负担。Q社区居委会某干部在谈到工作时说：

“当时什么都要做，要每天统计每个小区每户人家的体温，要在小区门口站岗，一旦哪个小区出现病例，就要统计行程轨迹、进行消杀……上面布置的任务太多了，每天忙昏了头、压力大，在外面工作我们也害怕被感染！小区封闭后，居民不能买菜，这个事情也迫切需要解决，我们人手又不够，事情一多力不从心。”（2020-12-31，对Q社区居委会工作人员的访谈）

繁重任务与有限治理能力之间的矛盾以及有限治理主体与多样化居民需求之间的矛盾，容易引发居民对政府、居委会工作的不满，使得购菜难问题的治理效果大打折扣。

二是治理过程呈现单向维度。基层政府通过行政命令将物资采购交由社区居委会，而居委会在没有充分了解居民利益诉求的基础上直接与社区商超进行合作的治理模式，短期内看似解决了购菜难的问题，实则为更多治理问题的出现埋下了隐患。

“当时买菜只能在手机小程序下单附近商超的套餐。那个青菜套餐里面，主要是萝卜、土豆，青菜就这么一点，还不新鲜，东西又贵。我们会用手机的还好，至少能买菜，那些不会用手机的老人怎么办？”（2020-12-30，对Q社区B小区居民的访谈）

这种通过行政命令、内部决策的自上而下的单向度模式虽然有利于掌控事态发展、及时解决问题，但是也加重了社区居委会的行政属性，冲击了社会的内生秩序和自发力量[9]。基层社区治理应该将政府自上而下的模式和社会力量自下而上的模式结合起来，让多方治理主体能够进行协商，实现利益协调。

（二）后期治理模式分析

1.基层政府—社区党组织、居委会合作模式。H市各社区在市政府的统一规划下推出基本供应套餐（“惠民套餐”）。其中，Q社区的惠民套餐包括4种蔬菜基础套餐（6个品种、15斤左右），猪肉基础套餐（2斤）。这种统一标准的订购模式，既满足了市民的生活需求、防止物价飞涨，也便利了基层工作人员的统一采购、配送。基层政府—社区党组织、居委会合作模式（见图2）下的惠民套餐成为该社区物资采购的首选。

首先，地方政府负责政策和补贴。政府是基层社区治理的关键一环，占据主导地位。为了提高治理效率，基层政府应该承担领导责任、把握总体方向，起着领导和引导的作用。面对广大市民的购菜难问题，H市政府充分考虑各种因素后，决定对供应套餐实施价格补贴，在城区实施定点平价配送，并要求各城区、各社区尽快做好配套措施。在Q社区制定的惠民套餐中，蔬菜基础套餐售价52元，政府补贴12元，居民到手价40元；猪肉基础套餐售价66元，政府补贴6元，居民到手价60元。各社区根据部署要求开展后续工作，维持了公共危机情境下的社会秩序和稳定。

“价格补贴之后，菜价便宜了不少。虽然还是比平常贵一些，但是那个时候紧急时刻，能以这个价格买到菜大家还是很满意的。而且菜的品质也升上去了，我当时还看到群里发的视频，那些烂的菜都被统一销毁了。”（2020-12-30，对Q社区A小区居民的访谈）

其次，居委会规划和调动资源。社区居委会兼具“自治性”与“行政性”双重属性，一方面要反映居民需求、提供服务；另一方面要承担来自基层政府的行政工作。H市政府在出台生活物资定点配送的通知后，由社区规划和制定具体的套餐内容。在治理前期，Q社区套餐单一、价格差异大、菜品种类稀少等问题引起了广大居民的不满，社区居委会以居民需求为出发点，在听取了居民意见的基础上调整“惠民套餐”，增加套餐数量，并每日更新套餐里的菜品。这一举措赢得了居民的认可。除了规划“惠民套餐”，居委会还承担了菜品采购、订单统计、配送物资等任务，成为连接企业和居民的桥梁。作为社区自治的过程中的核心载体[10]，Q社区居委会有效协调了社区范围内的所有商超，对社区资源进行充分调动和有效整合，同时，联系、调动社区内的志愿者们，将居民每日所需物资进行统计并配送，有效缓解了居民的购菜难问题，提升了社区治理的效率和水平。

再次，党组织“双报到”制度助力。基层党组织嵌入社区，发动党员群体进入基层治理实践中，能够有效发挥其在基层治理中的引领作用和服务功能。疫情发生后，H市各级党组织要求在职党员实行“双报到”工作机制，即要求在职党员的组织关系在工作单位，同时需要到居住地的社区党委进行报到，统一服从社区党组织的安排，补充社区的志愿力量。在Q社区，每栋楼由2～3位党员通过微信群接龙或上门询问的方式统计每日的惠民套餐预订信息，并以小区为单位上报社区。社区将生活物资配送至小区门口后，由每栋楼的党员取货并送至每户居民的家门口。党员“双报到”工作制度有效调动了广大党员群体下沉一线参与社区治理的积极性，缓解了疫情防控期间人手不足的问题，打通了物资配送的“最后一公里”。Q社区一名党员同志说：

“作为一名党员，我很高兴为大家服务、参与社区这件事情。这栋楼18层，我主要负责1-8楼，另外一名同志负责9-18楼。通常是每天晚上6点后统计大家的套餐（在微信群里接龙）报给社区，对于不会使用手机的老人，我就到老人家里问他们需要什么。第二天下午4点左右去小区门口取菜，然后我再一个个地送到每户人家门口。累是挺累的，但是党员必须发挥模范作用，以身作则、服务群众，很自豪能够帮助到大家。”（2020-12-30，对Q社区党员的访谈）

2.社区自组织模式。社区作为生活场所，集中了广大居民对公共利益的开发、维护、增值的期盼。作为群众性的社区管理机构，社区自组织具有较强的基层发动能力和组织能力，便于利用广大群众和社区组织对社区内各种资源进行开发与整合，以促进社区发展，其核心特征是自治性和民间性[11]，能够为表达诉求和参与治理提供平台。业主委员会作为新兴社区自组织形态，逐渐成为业主进行自我管理、自我服务的有效载体[12]。Q社区某小区的业主们自小区建成以来，在业主委员会的带领下经常就小区的发展问题积极讨论，小区内的信任感和认同感不断加深，逐漸形成社会资本优势。社会资本优势越大的社区越容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态[13]。在H市实施封闭式管理后，针对Q社区制定的惠民套餐只能满足基本生活需要而忽视了个性化需求的问题，业主委员会调动具有采购渠道的业主联系商贩采购物资，后续的取货和分发流程则交由业主志愿者负责。除了业主委员会，该小区业主也自发组成了临时性的活动团队，包括水果团购群、海鲜团购群等。这种社区自组织模式（见图3）在小区全面封闭期间，有效补充了政府、社区主导模式的不足，兼顾了小区内的公共需求和个性化需求，提高了物资的供给效率。

三、公共危机情境下基层社区治理实践的根本、前提与关键

传统公共危机情境下的社区治理主要以政府和街道办事处为主体，将社会问题置于条条块块之中。但是，公共危机的不可预见性、连锁性以及由此带来的信息失真、群体恐慌等问题，暴露了公共部门在应对危机时的治理资源不足、治理能力有限等问题。党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。因此，基层社区治理的关键在于明确治理主体的权利和责任，即在基层政府提供制度保障的前提下，充分发挥社区党组织的引领作用，推动社区居委会回归本位，激发社会力量的活力，促进不同主体各司其职，满足社区居民的多样化需求，实现社区共治。

（一）基层社区治理的根本：基层党组织核心引领

近些年来，基层党组织的角色、功能渐进地发生着变化，包括从单纯强调管控功能向强化拓展服务功能以回应群众服务需求的转换，从政治动员的方式向居民间利益调适的方式转换等[14]，在城市社区治理实践中扮演着秩序建构和提供群众基础的双重角色[15]。因此，要充分发挥基层党组织在社区治理中的核心作用，推动基层党组织与社区治理的良性互动。H市党组织在实践中采取的“双报到”制度便是基层党建的重要创新。从党组织发展来看，基层党组织建设为党员群体服务社区提供了平台和制度保障，有利于党员群体增强服务意识、履行职责和义务，推动基层党组织建设实现全覆盖。从社区发展来看，在基层党组织的引领下，党员群体的模范作用有利于推动社区形成自我管理、自我服务的良好氛围，引导社区多方主体积极参与社区治理。社区党组织要将工作的落脚点放在社区服务、社区建设和社区发展上，将党建工作与社区治理相结合，引领社区治理共同体建设，为社区治理指明方向。

（二）基层社区治理的前提：政府提供制度保障

在“行政发包制”模式下，治理任务逐级下发，使得基层政府的压力增大[16]。而公共危机的不确定性也对基层政府的应急能力、动员能力提出了更高的要求。基层政府为了快速应对治理任务、解决社会问题，通常使用行政权力等强制手段控制事态发展，这种缺乏足够灵活性和弹性的管理方式，与多样化、差异化、分散化的公众需求相违背，同时也限制了社会的自发力量，束缚了社会的活力。因此，基层政府要从过去的全能式政府管理模式向划清政社职能边界、实现政社良性互动的模式转变。在明确社会治理目标后，政府需要制定清晰的制度、政策，选择合适的治理策略、工具调动资源，引导社会力量积极参与治理。H市政府出台定点配送的制度后，仅对物资进行价格补贴，并将物资配送的具体工作授权给社区党委、居委会等。政府提供制度保障、搭建多方主体共同参与治理的平台而不是直接参与社区治理的方式，实现了政府和社会力量的有机结合，合理调配了社会资源，也推动了社会力量的成长。

（三）基层社区治理的关键：激发社会自治力量

一方面，社区居委会要回归自治本位。社区居委会作为基层社区治理的单元，是实现社区建设、推动社区发展的主體。然而在实践中，政府的行政职能延伸到社区，将大部分繁杂的行政性事务交由社区居委会承担，不仅使得社区高度依赖政府和行政资源，也增加了工作人员的精力和时间，难以满足社区居民多样化、个性化的要求，降低了治理效率。社区居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，应该围绕社区居民的利益诉求开展治理。为了充分激发社会活力、发挥社会力量、提高社区治理效率，社区居委会应厘清居委会的职能和角色定位，树立“自治本位”的理念，逐渐“去行政化”并回归自治属性，以社区居民的需求为治理目标和导向，在社区党组织的引领下引导居民参与治理、完善居民参与机制、推动社区服务和社区建设。

另一方面，社区自组织要积极嵌入社区治理。在基层社区治理主体多元化的背景下，积极发展社区自组织是实现社区治理现代化的内在要求。社区自组织是连接居民和社区的桥梁，建立在社区居民的利益诉求之上，能够为社区物资供给、社区资源调配提供良好助力，具有非营利性、自治性、志愿性等特点，以服务组织成员或者社区居民为主要内容，弥补了社区居民委员会在利益表达的差异性、时效性等方面不足的问题[17]，成为基层社区治理过程中不可或缺的重要组成部分。社会自组织内部的成员之间互相信任、有共同的目标，对组织的认同感较高，有助于达成共识，促进社区社会资本的积累[18]，有效维护自身利益。然而，目前我国社区自组织发展存在种类不平衡、发育程度低、独立性不够等问题。为此，可通过开展各项活动将具有相同爱好和利益的人群聚集起来，进而将社区碎片化的个体整合成组织，并使其成为社区治理的中坚力量。

四、研究结论

社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，社区共治模式就是实现不同利益主体间的共同治理过程，必然涉及各治理主体之间的协同和资源整合。本文基于新冠肺炎疫情防控期间湖北省H市Q社区在解决封闭期间购菜难问题的探索，从协同治理、社区自组织等视角，对公共危机情境下的案例社区购菜路径及其问题进行了分析。研究结果表明，在社区治理的各个环节均体现出社区党组织、居委会、其他社会力量以及公众之间的资源整合及协调，这种协调建立在地方政府制度性保障的基础上，并由社区党组织核心引领，使得居委会回归自治属性、自组织嵌入社区治理中。地方政府需要改变过去大包大揽的模式，下放权力，向基层社区治理的保障者、监督者转变；社区、自组织和公众也要通过协商对话的制度积极参与社区治理。当然，基层社区治理在不同地方的实践存在差异，各方治理主体的协调机制也不尽相同，作为重构基层社区治理模式的重要力量，社区党组织、居委会、社区自组织的参与广度和深度必须被持续关注。

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责任编辑：钟雪