论社会保障法律制度的建设目标

滕腾

摘 要：我国的社会保障法律体系还不健全，现有法规多是为了解决改革中出现的问题进行的应急措施，不同法规之间、不同制度之间还缺少必要衔接，甚至有冲突。现有立法滞后于现实需要，立法覆盖面过窄，关于社会救助、社会福利的许多问题，还有许多立法空白地带。法律可操作性、执行力有待增强。因此，定位社会保障法律制度的建设目标，并以此为基础，探讨社会保障立法的基本原则，对完善社会保障法律体系有一定理论意义。

关键词：社会保障法;建设目标;社会保险

社会保障法制是指调整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和，包括国家立法机关制定的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规、命令和条例等。社会保障制度本身就是一项法制化事业，由于社会保障调整的是不同社会阶层的利益分配格局，本质上属于社会再分配，因此，只有由代表民意的立法機关来制定规制才能真正集中体现国家在社会保障方面的意志，并具有最高权威性与强制性。[1]社会保障法制系统具有统率性、规范性、最高层次的特点，是社会保障制度运行的客观依据和行为准则，是实现社会保障制度良性运行的保证。因此，有必要从各个层面完善社会保障法律制度。

一、社会保障法律制度模式的争议

新中国成立后，我国制定的社会保障方面的法律法规绝大多数是针对城镇居民，农村社会保障立法进程缓慢。完善农村社会保障法律制度，既符合广大农民的利益要求，也是经济和社会发展的客观需要。

如何构建覆盖6亿多农民的社会保障法律制度，学界有争议。一是主张制定统一的社会保障法，彻底打破城乡界限，取消身份差别，通过社会保障一体化，建立城乡统筹的社会保障制度。[2]二是反对说，认为现阶段还不具备一体化的条件，一元化的制度安排是最终发展目标，但不适合作为现实政策的出发点。[3]三是主张应逐步实现城乡统筹，这是一种整体的、灵活的、多样化的保障模式，而不是统一、划一、相同，[4]不是马上完全消除不平等，而是在承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”，逐步缩小城乡差距。[5]

关于第二种反对说，《社会保险法》颁布时增加了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的规定，这意味着中央采纳了“全国一统”的观点，反对说也不再具有现实意义。

大多数学者认为第三种观点更符合中国国情，认为当前我国东西部发展水平不一致，差距较大，在短期内实现城乡社会保障体系完全一体化不具有现实性，应逐步实现统一。要从农村实际出发，制定适合农村实际情况的社会保障法律法规，再逐步与城市接轨，最终建立城乡一体化的社会保障立法体系。

二、社会保障法律制度构建的层次

具体而言，社会保障法律制度建设应分为三个层次：一是以全国人大或人大常委会制定的《社会保障法》为核心，对社会保障法立法宗旨、基本原则、基本内容以及社会保障资金的筹集和管理等方面作出原则性的规定，为城乡社会保障的统筹提供法律依据;二是制定关于社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置的单行法，这几个平行的、内容相互协调的法律不同于作为基本法的社会保障法，能在各自调整范围内起到基本法的作用[6];三是以国务院、有立法权的地方人大及政府制定的下位法为补充。

有学者建议，在统筹具体社会保障项目方面，应从难度相对较小的最低生活保障开始，然后是社会保险，重点是养老保险和医疗保险，最终建立起城乡一体化的社会保障立法体系。[7]

目前上位法还无法全面调整社会保障法律关系，地方立法规范社会保障工作就极为重要，地方结合本地实际情况，制定适合当地情况的地方法规和规章制度。一是要注意下位法须与上位法相协调。社会保障法律制度是一个分工协调性系统。由于社会保障的内容庞杂、规模宏大，需要按照总括与分工的原则来制定多部社会保障方面的法律制度，因此，在社会保障法律与法律之间、法律与法规之间、法规与法规之间，既存在分工，又需相互协调。这就要求立法机关同时制定的多部社会保障法律既不能重复交叉，又需要相互配合，共同构成一个完整的社会保障法律系统。二是要注意立法的规范性。社会保障法律制度是一个规范性系统，社会保障立法作为社会保障制度的所有实施对象及整个运行过程的依据，不能存在含糊不清或相互矛盾的内容，须用规范性的文字和尽可能通俗的语言严密、具体规范社会保障事务。

三、兼顾与社会经济发展水平相适应原则

目前我国处于社会保障水平初级阶段，农村人口在总人口中占比较大，城乡差距较大，若农村社会保障标准高于农村实际生活生平，则农民负担会加重，反之，标准制定太低又不能满足保障的最基本需求。因此，在社会保障立法实践中，维护社会保障制度的正常运行是根本目标，应结合短期利益与长期利益，既考虑社会经济发展对社会保障的客观要求，又要客观估量所处时代的经济承受能力，立足实际，考虑社会保障资金筹措的现实困难，在人民可承受范围内，从较低水平开始逐渐提高。遵循社会保障与生产力发展水平相适应，与经济、社会相互协调、相互促进的原则。

需要说明的是，我国各地发展不均衡，东西部差距较大，因此，制定全国统一缴费比例、统一待遇标准是不现实的，有必要授权地方人大和政府根据当地实际情况制定具体针对性较强的法规和规章。从这个意义上看，目前社会保障应当在统筹思想指导下，分阶段、分步骤逐渐实现一体化。

注释：

[1] 郑功成.加入WTO与中国的社会保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[2] 胡荣.中国社会保险制度改革的模式选择[J].社会学研究，1995（4）.

[3] 郑功成.加入WTO与中国的社会保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[4] 景天魁.城乡统筹的社会保障：思路与对策[J].思想战线，2004（1）.

[5] 郭影帆、高平、郭熙.统筹城乡背景下社会保障问题研究[J].江西社会科学，2009（8）.

[6] 史探径.中国社会保障法的几个理论问题[J].法学研究，1998（4）.

[7] 林俏.城乡统筹社会保障法律制度研究[M].清华大学出版社.2016：189.