试论WTO上诉机构的停摆与复活问题

张瀚月

摘 要：WTO上诉机构作为WTO争端解决机构中的常设机构，在世界经济环境瞬息万变的今天，对国际贸易争端的有效缓解和解决起到了至关重要的作用，然而，其所而临的挑战也在不断显现。当下，WTO上诉机构正因人数不足而陷入无法审理上诉的空椅危机，这一危机虽是直接源于DSU规定的瑕疵，但更是美国恶意滥用规则以逞贸易保护诉求的结果，整个WTO争端解决机制因此瘫痪，国际经贸秩序不确定不稳定性增大。许多WTO成员国正在积极寻求解决问题的方法，我国提出的多边临时上诉仲裁安排作为主要改革方案已受到部分成员国的接纳。本文拟探究WTO上诉机构停摆的经过、原因，并主要评析作为主要替代路径的多边临时上诉仲裁安排的利弊，为WTO上诉机构的正常运转提供思路。

关键词：WTO争端解决机制;WTO上诉机构;MPIA

一、引入：WTO上诉机构的概况

WTO 关于争端解决机制最基本的法律文件是《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》附件二《关于争端解决规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，简称DSU）。它规定了适用于乌拉圭回合各项协议下可能产生的争端的一套统一规则，确立了WTO的争端解决机制。

事实上，无论是专家组还是上诉机构，它们都是在代表DSB做出裁决判断。依据DSU第19条的条约用语，DSB报告内容本身属DSB内部工作部门（专家组和上诉机构）针对具体争端解决而向DSB整体提出的建议方案（recommendation）。其转化为具有约束力的法律文件的程序前提是由该专家组或上诉机构将该建议案提交至DSB大会由众成员方表决通过。DSB裁断的效力仅及于具体的争端案件，而对其后的案件不具有判例法下的法的约束力。就此方面而言，上诉机构报告的性质与专家组报告的性质是相同的。

二、美国提出对上诉机构不满的理由

美国最开始以政治领导层过渡为理由反对上诉机构任命，后在DSB会议上陆续抛出各种理由，尽量为自己的行为辩护。理由既有程序层面的，也有制度层面的，最主要还是制度层面的，某些不满已经由来已久。

美国指出，上诉机构违反90天的审理期限规定。DSU第17.5条规定，上诉诉讼程序绝不能超过90天，且没有例外。起初上诉机构较好地遵守了这一时限，1996-2011年，101起上诉中有87起在90天期限内发布了报告，在超时案例中与当事方协商并获得了延期的同意。但自2011年“美国-轮胎（中国）”案开始，上诉机构开始忽视90天的要求，并不再获得当事方同意。2011年以来，上诉机构平均处理上诉时间达149天，而2014年5月以来，平均时间达到163天（不包括空客和波音案件）。美国建议，对超过90天发布的上诉机构报告，DSB应不予认可。

三、美国对于上诉机构的裁决结果不满

从争端数量来看，争端解决机制对美国的影响较大。美国是在WTO中最频繁运用争端解决机制进行起诉的成员，同时被起诉的次数也最多。1995-2018年，美国共对其他成员提出了123项磋商请求，占全球近1 /4，其中，对中国和欧盟分别发起23项和20项;收到152起关于美国措施的投诉，占全球的28%，其中来自欧盟、加拿大、韩国和中国的投诉分别为34起、20起、15起和14起;作为第三方参与了147起案件。从2002年起，美国被诉的次数开始增多，让其感受到了压力。

美国在90%的申诉案件中获胜，但在被诉案件中败诉率也很高。美国在一些重要案件中败诉，判决的先例价值意味着美国很难在后续的相似案件中翻盘。从被诉领域来看，除GATT1994中的一般原则外，在具体领域中，美国的贸易救济措施引发的争端数量最多，其次为知识产权、技术性贸易壁垒、动植物卫生检疫措施和投资措施等方面。从美国对外国销售公司税收待遇造成补贴，到《伯德修正案》将反倾销、反补贴税款分配给提起诉讼的企业而非全部上缴美国财政部，从反倾销“归零”做法，到“公共机构”认定和双重救济做法，再到羊肉、钢管等诸多保障措施，美国尤其在贸易救济领域的许多做法被判不符合WTO规则，由此导致对上诉机构的判决不满，认为上诉机构对美国贸易救济制度存在偏见。美国举例表示，上诉机构对补贴协议中“公共机构”概念的解释、TBT协议第2.1条非歧视义务的解释、保障措施“可预见发展”的解释等增加或减少了WTO成员的权利和义务。

四、现有路径：多边临时上诉仲裁安排

如今上诉机构最后一位职员也已离职，WTO争端解决机制可以说是在美国的一手操纵下陷入停摆，这无疑是反全球化浪潮的逆流。对此情形，各国并未放弃依靠世贸组织规则解决国际贸易纠纷的努力，在2020年1月，17位世贸组织成员已经发表声明称自己会采取仲裁机制应对上诉机构的停摆危机。2020年3月27日，中国、欧盟等十多个WTO成员联合发表部长声明，决定在WTO建立多边临时上诉仲裁安排，在上诉机构停摆期间利用DSU第25条规定的仲裁程序，审理参加方提出上诉的争端案件，该安排向其他WTO成员开放，拟加入成员只需书面通知WTO争端解决机构其认可该安排即可加入。另外，任何参加方也可以在书面通知争端解决机构后退出临时上诉安排。2020年4月30日，中国、欧盟和其他17个WTO成员正式向WTO提交通知，共同建立“多边临时上诉仲裁安排”（MPIA）。自该通知提交之日起，MPIA开始生效运行。

五、结语

WTO上诉机构“停摆”危机是全球经贸治理困境的突出体现，上诉机构停摆使得DSB这一“皇冠上的明珠”暂时蒙尘，不复往日光彩。为使全球经贸治理体系走出困境，各方对WTO多边贸易体制改革寄予厚望，WTO亦成为各方博弈的舞台。上诉机构由此成为一些成员撬动WTO改革的杠杆，并希望在新一轮多边贸易体系改革中继续发挥领导作用。WTO改革事关各方利益，正如WTO总干事所言“通过用力摇树，可能使树上的果实掉落，但是如果用力过猛则可能将树摇死”。WTO上诉机构作为WTO改革的一项重要议题，对后续经贸争端解决至关重要。争端解决机制一旦陷入瘫痪，一些成员可能单方面采用与WTO规则不一致的措施，因此，避免多边贸易体系的崩溃，也已成为绝大多數成员的共识。尤其是后疫情时代，一些成员可能采取贸易限制措施或产业刺激政策，以应对国内经济下滑，上诉机构如果无法运转，必然导致WTO在应对相关成员措施时显得乏力。因此，维护争端解决机制权威和国际法治，意义重大。今后一段时期内，中国需要“守正创新”，一方面，积极参与争端解决路径的创新尝试，以缓解上诉机构“停摆”带来的影响;另一方面，积极关注WTO争端解决的最新实践，并将上诉机构的改善作为优先事项，防止贸易治理体系走向碎片化。

参考文献：

1.吴朝阳：《WTO改革：代表性成员立场比较与前景展望》，载《国际贸易》2021年第9期。

2.王帆：《WTO争端解决机制的法律问题研究》，大连海事大学硕士学位论文，2004年。

3.毛燕琼：《WTO争端解决机制问题与改革》，华东政法大学博士学位论文，2008年。

4.任媛媛：《WTO争端解决机制中的仲裁制度研究》，法律出版社2015年版。

5.杨国华：《WTO上诉机构危机的原因》，载《北大法律评论》2018年第19卷第2辑。