遗失声明公示期应缩短或取消

摘要：随着《电子签名法》正式颁布实施，电子证照应用正在全社会快速推广，通过手机app完成实名认证，线上不动产登记申请已经获得立法认可。在此背景下，当不动产权证书遗失后，仍然要求权利人刊发遗失声明15个工作日后方可申请补证显得极不合时宜。为此提出修改《不动产登记暂行条例实施细则》相关条款的建议。

关键词：遗失声明;修改建议;缩短时间

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）07-0031-04 收稿日期：2022-05-20

作者简介：李红海，江苏省盐城市不动产登记中心。

近年来，随着“互联网+政务服务”的快速发展，不动产登记机构面临依法登记、方便企业群众办事和提升不动产登记效率等多重压力。随着《电子签名法》正式颁布实施，电子证照应用正在全社会快速推广，通过手机app完成实名认证，线上不动产登记申请已经获得立法认可。在此背景下，不动产权证书遗失后，申请补证仍然要求权利人刊发遗失声明15个工作日显得极不合时宜，已广为企业群众诟病。本文拟从相关法规的演变、实践困境和缩短（取消）公示期限的理由等方面进行阐述，就修改《不动产登记暂行条例实施细则》相关条款提出建议。

1 法规演变

1995年1月1日实施的《城市房地产管理法》规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度”。1997年10月27日，原建设部发布的《权属登记管理办法》（建设部令第57号，2001年8月15日建设部令第99号修改为《城市房屋权属登记管理办法》）第5条规定：“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证”。第35条规定：“房屋权属证书遗失的，权利人应当及时登报声明作废，并向登记机关申请补发，由登记机关作出补发公告，经6个月无异议的，予以补发”。其时，证书遗失，权利人须刊登遗失声明、登记机关刊发补证公告，6个月无异议方可补证。

2007年10月1日实施的《物权法》规定，“国家对不动产实行统一登记制度”，并且正式确立不动立登记簿为物权归属和内容的根据的制度。2008年7月1日施行的《房屋登记办法》（建设部令第168号）第27条第2款规定：“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明‘补发字样”。2008年2月1日施行的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第77条规定：“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明‘补发字样”。为贯彻《物权法》，《房屋登记办法》《土地登记办法》均强调登记簿的作用，淡化权属证书的作用，不再提权属证书是唯一合法凭证。对补证程序，并未明确刊发遗失声明必须多少个工作日，不再提及登记机构刊发补证公告。

2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第22条第2款规定：“不动产权属证书或者不动产权属证明遗失、灭失，不动产权利人申请补发的，由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发”。自然资源部《不动产登记操作规范（试行）》第1.6.3.2项作出相同规定，即权利人遗失、滅失声明刊发15个工作日后，方可补发。

2 背景分析

上世纪90年代，因多数人产权意识模糊，存在权属证书质押借款、担保的现象。因此，规定遗失声明6个月后无异议予以补发很有必要，其效用至少有二：一是防止极少部分人以遗失为名，重复领取权属证书，以权属证书进行质押借款，进行6个月时间的征询异议，便于利害关系人知晓并提出异议; 二是防止冒名顶替真正权利人申请补证从事不法行为，可通过遗失声明公示使真正权利人知晓，并在登记机构补发权属证书之前，向登记机构提出异议，从而阻止他人骗取补发的权属证书。2015年，不动产统一登记刚刚开始实施，相关法律规范还不够健全，电子证照、线上登记等尚未大面积推广，规定遗失声明公示15个工作日也还有一定的必要。然而，当下无论是营商环境对办结时间的苛严要求，还是法律规范与信息系统对不动产登记的有力支撑，遗失声明公示15个工作日已然失去意义也没有必要。

3 实践困境

（1）遗失声明公示期规定影响不动产处分效率。笔者遇到实际案例，某企业急需一笔银行贷款缓解经营压力，银行根据不动产登记簿核查情况已完成授信审批，却因为办理不动产抵押登记时，企业无法提供不动产权证书原件而不得不暂停。按照登记规定，需要企业作出遗失声明并由登记机构刊发15个工作日（21天左右），如此时长，无形之中增加了企业的财务成本。个别权利人急于办理转让、抵押登记，不惜铤而走险伪造不动产权属证书，骗取不动产登记（注：现有不动产权属证书的防伪功能远不及过去的房屋所有权证，登记工作人员很难靠肉眼识别）。权利人伪造证书的动机，就是为了逃避15个工作日的限制，提高不动产处分的时间效率。

（2）遗失声明公示期间权利人找到证书便不愿配合登记机构后续工作。遗失声明刊发期间，有的权利人找回原权属证书，便不再愿意配合登记机构处理后续事宜。目前，针对遗失声明公示期间权利人找到证书的情况，各地登记机构做法不一。有的要求申请人再作出撤回遗失的声明，在登记机构官方网站刊发，然后允许申请人撤回补证申请;有的要求申请人申请换证同时撤回补证申请。当权利人不愿配合时，登记机构常常为之无奈。

（3）遗失声明公示期间第三人异议让登记机构陷入两难境地。第三人认为，其在登记机构刊发遗失声明征询异议期间提出异议，登记机构理应停止补发新证;权利人认为，即使人民法院查封不动产或利害关系人申请办理了异议登记，也不能阻止补发新证，登记机构应当为其补发新证。实践中，有的登记机构直接停止补发新证，有的登记机构会让第三人申请异议登记。笔者认为，第三人提出异议，如果是主张其与权利人存在债务纠纷，应当通过诉讼，申请人民法院查封不动产;如果第三人主张不动产登记错误，应当通过申请异议登记、更正登记或诉讼解决，但都不能阻止权利人申请补发新证。

4 修改原因及建议

（1）没有法律法规依据。《民法典》《不动产登记暂行条例》均没有对遗失补证行为作出遗失声明刊发15个工作日后补证的规定。只是在《不动产登记暂行条例实施细则》（部门规章）《不动产登记操作规范（试行）》（规范性文件）作出了规定。

（2）背景发生变化。一是原《物权法》确立了登记簿推定效力，权属证书的作用已大大弱化，甚至已经有权利人登记后不领取纸质证书的现象;二是当前“互联网+政务服务”正全面推行，电子证照的效力已经立法认可，电子证书被社会广泛使用;三是登记窗口都已配备身份证读卡器、人证比对等设备，过去冒名顶替的情形已不会发生;四是物权保护、抵押登记意识已深入人心，不会再有“押证借钱”的情况发生;五是救济通道畅通，第三人与不动产权利人的民事纠纷应当通过民事诉讼解决。

（3）补（换）证并非设权登记行为。登记机构补发、换发权属证书（证明）并不改变不动产登记内容，只是根据不动产登记簿记载信息重新制作权属证书（证明）的动作，没有发生任何的权利内容的变化，不会对权利人或利害关系人的实体权利造成损害。《最高人法院关于審理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第2条规定：“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。

（4）第三人异议不能阻止换（补）证行为。《不动产登记操作规范（试行）》1.6.3.3条明确规定：“不动产被查封、抵押或者存在异议登记、预告登记的，不影响不动产权证和不动产登记证明的换发和补发”。换言之，即使第三人申请了法院查封登记，亦或是抵押权人其他利害关系人也不能影响不动产权属证书（证明）的换发和补发。

（5）证照电子化已是大势所趋。随着《电子签名法》等一大批法规出台或修订，全国各地不动产登记机构积极开展登记模式创新，推广使用电子证照，不动产权属纸质证书（证明）已经不能作为必要的登记申请材料。以笔者所在城市为例，每年向市区30多家银行业金融机构颁发几十万件《不动产登记证明（电子版）》电子证明，这些领取电子证照的金融机构在申请抵押权变更、转移、注销时，无须提供纸质证明。再比如，权利人通过互联网发起转移登记申请的，在线上平台完成身份识别验证后，仅需查询调取登记簿信息，提供发生转移原因证明材料等，即可完成缴税、登记、领取电子证书的全过程，原权属证书在转移登记核准登记时，自动公告作废。因此，通过互联网平台申请转移登记时，即使纸质证书遗失也不影响转移登记，更不需要声明公示15个工作日。

鉴于上述原因，笔者建议尽快启动《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》修订，将刊发遗失声明15个工作日缩短至3个工作日以内，或直接取消必须刊发遗失声明的规定，权利人直接向登记机构书面声明证书遗失作废即可重新申请补证。建议正在起草的《不动产登记法》《不动产登记规程》对此作出相应规定。