主动撤销不动产登记的法律依据及条件

摘要：不动产登记机关能否自行撤销登记，实践中多有争议，《不动产登记暂行条例实施细则》关于更正登记的规定，已体现登记机关依职权主动撤销登记的基本要义。登记机关在符合特定条件下主动纠错、撤销登记，有助于还原不动产登记的客观性、真实性，维护利害关系人合法权益甚至公共利益。但登记机关撤销登记应当符合特定条件，并履行法定程序，不得随意撤销登记。

关键词：不动产登记;更正登记;撤销登记;自我纠错

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）07-0035-04 收稿日期：2022-06-06

作者简介：张祺炜，江苏省南通市中级人民法院行政庭一级法官。

“无恒产者无恒心”，全面、清楚、真实的不动产登记，既是维护交易安全，保护不动产权利人合法权益的基础，也是国家房地产管理的重要依据。实践中，因种种原因导致的不动产登记错误或者瑕疵时有发生，有的登记行为需要通过撤销的方式实现纠错目的。行政复议、行政诉讼是当事人撤销不动产登记的主要手段，实践中也多有观点认为登记机关无权主动撤销登记。虽然原《房屋登记办法》第81条仅规定登记机关依据有权机关的法律文书可撤销登记，《不动产登记暂行条例》并未规定撤销登记这一类型。但是，《不动产登记暂行条例实施细则》关于更正登记的规定，已体现登记机关依职权主动撤销登记的基本要义。完善不动产登记错误的嗣后“纠错机制”，由登记机关在符合特定条件下主动纠错、撤销登记，不仅有助于还原不动产登记的客观性、真实性，更是依法行政在行政机关自我监督领域的体现。

1 问题的引出

某市健康路15-19号营业用房位于某新村1-5幢西侧，系原市城南危房改造办公室根据建（91）第246号、建（92）第296号、建（93）第23号建设工程规划许可证开发建设的商业用房。2001年4月25日，原市城南房管所（以下简称原房管所）与原市城南危房改造办公室签订购房协议书，购买了上述房产，并持购房协议书、购房发票办理房产登记，登记建筑面积为258.88平方米。2003年7月，原房管所改制，上述258.88平方米房产一并列入改制资产转让给马某。2003年8月14日，马某成立A公司，2003年10月，A公司申請办理上述房产的转移登记，登记建筑面积仍为258.88平方米。此后，案涉营业用房所在某新村的业主委员会多次向有关部门及登记机关投诉举报，认为A公司的营业用房超过规划许可面积，属于违法建设，侵犯了小区业主的公共利益，要求登记机关撤销上述房屋中的错误登记面积。登记机关向A公司送达《通知》，通知其提交申辩意见及相关证据，A公司提交了书面申辩意见及相关证据。登记机关对照案涉营业用房先后几次的规划审批手续，参照实地查看测量数据，并结合房屋实际情况（包括位置、面积）进行测算，发现案涉部分房屋未按规划许可建造，超出规划许可证许可的面积，不具备产权登记条件，其产权转移登记应予撤销。遂作出撤销登记决定，决定撤销2003年11月原房管所与A公司办理的健康路15-19号营业用房超出规划许可面积部分的不动产登记。A公司不服提起诉讼，要求撤销登记机关的撤销登记决定。

法院生效判决认为，行政行为一经作出，行政机关及相对人就应当受到行政行为的约束。但是，即使法律未明确规定行政机关在哪些情形下应当履行纠正义务，也不意味着行政机关能够以法律没有规定而否认自身的纠正义务。根据原《房屋登记办法》第22条第1项、原《城市房屋权属登记管理办法》第16条第1款的规定可见，房屋权属证书的登记面积应当符合建设工程规划许可证等许可的面积，如果登记面积与规划面积不符，就属于行政行为所认定的基本事实不能成立，符合行政机关自我纠错的前提条件。本案中，结合原建设工程规划许可证、测绘图等来看，原房屋转移登记行为属于基本事实不成立的情形，登记机关撤销转移登记的理由符合客观事实，其对该转移登记自我纠错并无不当。登记机关作出撤销登记决定前，向A公司送达《通知》，告知其健康路15-19号营业用房产权登记面积存在的问题，对相关档案的查阅情况以及启动撤销登记程序的事实等，并告知A公司陈述申辩的权利，撤销登记行为的程序符合法定程序。遂驳回A公司的诉讼请求。

本案所涉纠纷引发以下几个问题：一是不动产登记机关依职权主动撤销不动产登记行为有无可行性和必要性;二是不动产登记机关主动撤销登记有无法律依据;三是不动产登记机关主动撤销登记是否应当符合一定条件和程序。

2 登记机关自行撤销登记行为的意义

从不动产登记的作用来看，不动产登记行为虽然表面上是对权利人享有物权的一种公示，但也是行政机关对房地产管理的手段。登记行为不仅涉及权利人的私权利，还关涉不动产税收的征收，甚至国家对房地产市场的宏观调控等问题。因此，登记错误不仅可能影响登记簿记载的权利人个人利益，也在一定程度上影响到公共利益。实践中，权利人通过行政复议、诉讼的方式主张撤销不动产登记，往往是认为不动产登记侵犯了其合法权益。但也存在不动产登记不当增加了权利人利益，权利人默不作声的情况。本案中，A公司的房屋登记面积为258.88平方米，超过规划面积，显然缺乏主动申请纠正登记错误的动力。从行政机关自我纠正的角度来看，依法行政期待的理想目标是旨在避免和减少违法的行政行为，行政行为合法、合理、合目的是行政机关作出行政行为的终极目的。对于违法或存有瑕疵的行政行为，自我纠错、自我修复是依法行政的应有之义，但由于缺乏具体的制度安排，使得有的行政机关对于一些明显违法的行政行为往往无动于衷，过度依赖外部力量进行评价和纠正。如不动产登记领域，有的登记机关明知登记错误，仍以没有有权机关的法律文书为由拒绝纠正，导致不动产登记长期处于错误状态，增加了当事人维权周期和负担。因此，登记机关的自我纠错与外部监督相比，还具有高效、节约救济成本的优势。

3 登记机关自行撤销登记行为的法律依据

《不动产登记暂行条例》第3条规定了不动产登记的类型包括首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记，并未明确规定“撤销登记”这一类型。《不动产登记暂行条例实施细则》第81条规定，不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正;但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。该条是登记机关依职权更正登记的规定。对于更正登记的内容，上述实施细则笼统规定“不动产登记簿记载的事项有错误”。不动产登记实践中，更正登记的事项包括不动产的自然状况、权利内容等。不动产的自然状况记载错误，包括面积登记错误、门牌号错误、楼层错误等，权利状况错误，包括权利人归属状况、抵押权担保的主债权范围、不动产上所附的查封登记、异议登记等错误。由此可见，不动产更正登记的范围已不限于通常理解的笔误、记载错误，而是涉及到了不动产权属问题。撤销登记也包括在广义的更正登记里，《不动产登记暂行条例实施细则释义》明确，“依职权更正登记实际上已经涵盖了依职权撤销登记的情形，故而《细则》未对原《房屋登记办法》第81条规定的依职权撤销登记作出规定”。因此，《不动产登记暂行条例实施细则》关于更正登记的规定，可以作为登记机关主动撤销登记的法律依据。另外，《最高人民法院关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》亦明确，房地产管理机关可以撤销错误的注销抵押登记行为。既然登记机关可撤销错误的注销抵押登记行为，撤销错误的登记行为，乃当然之义。

4 登记机关自行撤销登记的限制

依法行政原则要求对违法的行政行为进行纠正，而基于行政行为公定力、时效、信赖保护原则、善意第三人等因素，则要求维持行政行为的存续力。因此，登记机关自行撤销登记行为应符合特定条件，受到一定限制。

一是行政行为违法性程度的限制。如果登记行为的违法性是重大且明显的，即符合《行政诉讼法》第75条规定的无效行政行为的标准，登记机关可以主动撤销登记行为，尤其是在登记时间较长，当事人由于起诉期限问题难以通过诉讼途径纠正登记行为的情况下，登记机关针对无效登记行为的自行纠错，能够实现实质化解纠纷的目的。如果行政行为的违法性没有达到重大且明显的程度，则应考虑复议、起诉期限的影响因素，不宜随意撤销，尤其是违法程度轻微的，应限制撤销行政行为而采取补正的方式。

二是善意第三人和公共利益的限制。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第11条规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。上述关于判决撤銷登记行为的限制，对于登记机关主动撤销登记同样适用。反之，如果不撤销登记反而会给公共利益造成损害的，则登记机关应在信赖保护、善意第三人、公共利益之间进行衡量，作出最为合理的处理方式。本案中，A公司的房屋虽然从原房管所买得，存在一定信赖利益，但由于房屋实际面积与规划面积不一致，实际上形成了违法建设，从而侵犯了所在小区的公共利益，故登记机关可撤销错误的登记行为。

三是撤销程序的限制。根据程序正当原则，如果一个具有法律效力的行政行为将要涉及或影响公民、法人或者其他组织的权利义务，就应当给予其表明意见的机会。《不动产登记暂行条例实施细则》关于更正登记的规定明确，登记机关在对不动产登记变更前，应当听取权利人的意见。由于不动产关涉权利人重大利益，如拟撤销登记的不动产面积较大、价值较高时，行政机关还有必要通过组织听证的方式，接受当事人提出的事实、理由和证据，并在不予采纳当事人意见时，充分说明理由。