欧洲国家“案多人少”的应对之道

楚风雨

摘 要：随着缔约国的增加，各国人权意识的提高，欧洲人权法院案件积累问题严重。试点判决程序是欧洲人权法院针对大量重复性案件提出并于2004年首次适用的一个新程序。试点判决程序作为欧洲国家面对人权法院“案多人少”的应对对策，在对减轻欧洲人权法院的司法负担、对人权大规模的保护救助等方面，起到了非常重要的作用。然而，试点判决程序也面临权利救济的终局性、引发被告国国内动荡、缺乏有效的监督机制等适用困境，有必要作出相应的修改和完善。

关键词：试点判决程序;欧洲人权法院;《欧洲人权公约》

随着第二次世界大战的结束，人们对于第二次世界大战的反思带动了人权意识的觉醒，引起了人们要保障人权的共鸣。1950年，《欧洲人权公约》获得通过，以此为基础创建了欧洲人权保护机制。然而，欧洲人权法院设立以来，面临着执行难和积案严重问题，试点判决程序自2004年开始适用，此后跟随着欧洲人权法院改革的脚步不断发展完善，对减轻欧洲人权法院的积案的包袱、对人权进行大规模的保护救助，起到很大作用。试点判决程序提高了欧洲人权法院的司法效率，优化了司法资源配置结构，然而实践中适用该程序处理的案件不多。

一、欧洲人权法院的试点判决程序的源起

（一）试点判决程序的适用背景

欧洲人权法院在1959年成立，其成立基础是1950年缔结的 《欧洲人权公约》。随着时代的发展，欧洲人权保护机制也在不断地发展完善，截止到到2003年，欧洲理事会部长委员会共颁布了《欧洲人权公约》的13项议定书，在这五十年中，随着越来越多的国家加入欧洲理事会以及个人申诉程序的提出，起诉至欧洲人权法院的案件也越来越多，法院因为案多人少，积有大量未决案件。欧洲人权法院因每年收到的案件比它能够有效处理的案件多，导致运转困难，法院积案严重。

1993年《欧洲人权公约》的成员国数量相比于1953年成员国数量，已经增长了一倍多。同时，欧洲人权法院在处理来自各个国家的案件时需要耗费大量时间来挑选案件，这些时间大部分是在进行重复性工作，处理重复性问题，这就造成欧洲人权法院不能及时解决那些相对而言比较紧迫、尖锐的人权侵害案件，进而使得欧洲人权法院的宗旨难以实现。1998年11月1日，《欧洲人权法院公约第十一议定书》颁布，“单轨制”取代了“双轨制”，即议定书终止了原有的欧洲人权委员会和欧洲人权法院的职能，由新设的单一欧洲人权法院代替其职能。尽管在十一号议定书生效之前的四十余年里欧洲理事会部长委员会、歐洲人权委员会和欧洲人权法院已经作出决定和判决共3389件，十一号议定书新设的欧洲人权法院成立后五年内也处理了61633件人权案件，但是改革后的制度与机构毕竟起源于上个世纪80年代首次提出的提案，时代的发展对其提出了新的更高的要求。i 欧洲人权法院受理申诉的数量从1998年的18164件增加至2002年的34546件，虽然精简措施被法院强制要求实施，但欧洲人权法院仍然无法应对案多人少的困境。ii 针对于上述困境，2004年5月13日，欧洲理事会通过了《欧洲人权公约第十四议定书》，试点判决程序作为其中的一项措施，目的是希望通过提高欧洲人权法院的司法效率，改善“案多人少”的现状。

（二）试点判决程序的发展历程

在欧洲人权法院接收处理的案子中，涉及俄罗斯等东欧国家的案子最多，试点判决程序程序主要是针对由同一成员国国内的体制性或结构性问题引起的大量重复性的违法公约规定的案件。针对这一问题，欧洲理事会提出改革欧洲人权法院以保证法院的正常运作，试点判决程序作为其中一项重要措施虽然没有被纳入《欧洲人权公约第十四议定书》中，但是在该议定书的准备过程中被提出，并且被写入了《欧洲人权法院规则》，在《欧洲人权法院第十四议定书》的解释报告中也曾明确地提及过试点判决程序。iii

“试点判决程序的创设在理论根源上反映了辅助性原则。辅助性原则是欧洲人权法院的基本原则之一，根据辅助性原则，人权的立法及其实施都是由成员国国内当局来控制的，只有当成员国国内当局不能发挥作用时，才需要动用国际权力来监督。” iv这就是说试点判决程序适用的前提便是“用尽国内救济”。试点判决程序的理论溯源体现了辅助性原则这一现象，表明了欧洲人权法院对《公约》缔约国国家主权的尊重。

试点判决程序的适用规则是在实践中发现漏洞、补充漏洞，逐步发展和完善的。2004年，欧洲人权法院最先将试点判决程序适用于布洛诺斯基诉波兰案，然后该程序于2006年在修顿·查普斯卡诉波兰案中适用，在此之后的三年里，欧洲人权法院并没有再次适用该程序。一直到2009年，欧洲人权法院又适用试点判决程序作出了另外四项判决，这表明试点判决程序正逐渐趋于成熟。

（三）试点判决程序的概念界定

Pilot judgment procedure是试点判决程序的英文名称，pilot一词有“引导性的”和“试验的，试点的”意思，有部分学者将其译为引导性判决程序，本文称其为试点判决程序，欧洲人权法院并没有正式明确过试点判决程序的定义，但是通过它在实践中的运用情况和专家学者的分析研究可以得出：所谓试点判决程序是指如果欧洲人权法院认为其接收的某些案件系《欧洲人权公约》的缔约成员国国内的体制性或结构性问题所导致的，法院可以从中选择其中一个或者几个案件采用试点判决程序进行审判，要求缔约国按照欧洲人权法院的判决中提出的一般性人权救济方式来改善缔约国国内体制情况，从而在根源上解决问题，避免类似案件再次出现。欧洲人权法院在适用试点判决程序时，不仅需要指出受理案件是否存在违背公约内容的侵权行为，还要针对引起案件的被告国国内的体制性或者结构性问题提出一般性解决方案，并监督被告国在规定时间内执行判决。

二、试点判决程序的制度与实践

（一）程序内容

1.适用步骤

总结试点判决程序的实践适用情况，适用引导性判决通常包括以下几个步骤： 第一，确认被告国的国内法律或者政治制度是不是存在体制性或者结构性问题; 第二，如果存在体制性问题，这种体制性问题是否会再次引起大量类似的申诉; 第三，具体分析案件，适用试点判决程序，了解人权侵害情况和被告国国内人权保护情况，根据客观实际为被告国修复体制性问题提出一般性解决方案; 第四，法院不再受理來源于同一被告国且由于同一体制性问题所引起的的其他的个人申诉案件; 第五，法院行使监督权，监督被告国在判决确定的时间内主动采取一般性措施，使案件判决落实执行。

2.判决执行

“条约必须遵守”是国际法上的一项基本原则，作为《欧洲人权公约》的缔约国一般情况下都会遵守并执行欧洲人权法院的针对其作出的判决。但是由于判决内容不同，各缔约国执行判决的方式方法也各式各样，判决执行的速度和程度均有所不同。适用试点判决程序作出的判决中针对涉案缔约国提出的一般性措施在缔约国国内实施的难度较大，所以有些国家会拖延执行判决甚至是拒不执行判决。对于判决得不到执行这一状况，《欧洲人权公约》规定由部长委员会来监察法院判决的执行情况。部长委员会对缔约国延迟或者拒绝执行欧洲人权法院的判决的情形时，可以采取以下措施进行应对：1.在欧洲理事会部长委员会的大会上，向被告成员国强制施以政治压力，以缔约国应遵守《欧洲人权公约》为由，要求被告国履行其及时执行欧洲人权法院的判决的义务;2.增加对案件的监督审查次数;3.由部长委员会部长与被告国的代表进行沟通;4.通过公开的临时决议。《欧洲人权法院公约第14议定书》规定，若被告国拒不执行欧洲人权法院的判决，经部长委员会三分之二以上成员表决通过，可以根据《欧洲人权公约》第46条的规定提请欧洲人权法院作出被告国是否应该履行《公约》义务的判决。

3.适用条件

如果欧洲人权法院欲针对某一案件适用试点判决程序，会提前询问此案的被告国是否同意适用，但是被告国同意与否并不能影响法院适用该程序，被告国只能提出建议，最终决定是否适用试点判决程序的决定权还在欧洲人权法院一方。

若法院准备适用这一程序，案件必须满足以下条件：第一，原告诉至欧洲人权法院的案件是由于被告国国内的体制性或结构性问题;第二，《欧洲人权公约》中明确保护的某项权利由于被告国的这一体制性或者结构性问题而受到了侵害;第三，向法院提起诉讼的原告都来自于同一个国家，即为重复性案件。

4.作用机制

欧洲人权法院自2004年作出第一次试点判决以来，一直灵活地使用这一程序。并不是每一类重复案件都适合试点判决程序，也不是每一个试点判决都会导致案件延期，特别是在系统性问题涉及到公约规定的个人最基本权利的情况下。系统性问题是试点判决程序的一个中心点，在确定某一案件涉及的系统性问题问题时，欧洲人权法院主要集中在问题的两个方面：一方面，提请注意法院已经待决的大量案件，这些案件是否起源于被告国的相同的体制性或者结构性问题;另一方面，被告国的体制性或结构性问题是否违反了《欧洲人权法院公约》，侵害了公约所保护的个人权利。

欧洲人权法院在确定存在系统性问题决定适用试点判决程序处理案件后，委员会请法院在其判决中确定侵权行为的潜在系统性来源，并向被告国说明应采取哪些适当措施（即一般性措，包括预防性措施和补救性措施。预防性补救措施旨在解决所确定的实际问题;补偿性补救措施规定对因问题而遭受侵犯的人的损害）来应对这一问题，必要时会协助被告国执行判决，从而避免源自同一结构问题的重复案件提交法院。

值得注意的一点是，试点判决程序能发挥作用最主要是源于欧洲人权法院的判决在其成员国国内的效力。而法院判决的效力主要来源于：第一，欧洲人权法院、欧洲理事会和欧洲人权委员会在其成员国中的威信，成员国自愿服从法院的判决;第二，执行欧洲人权法院的判决，在国内采取判决中的一般性措施，有利于解决被告国国内的体制问题，提高被告国的法治水平;第三，公约第46条规定，“各缔约国承诺在其为当事方的案件中服从法院的终局判决”。“条约必须遵守”，拒不执行欧洲人权法院的判决，等于表明要退出《欧洲人权保护公约》，这意味着该被告国会失去“欧洲共同体”这一棵“大树”，并且有损该缔约国在国际上的形象，被告国迫于政治压力而服从法院判决。

（二）实践情况

本文以布洛诺斯基诉波兰案为例进行介绍。本案的具体案情是，二战前由于波兰领土变更，波兰东部省份被纳入苏联，造成了历史上有名的“布格河索赔”问题。波兰国内在1946年就立法规定，遣返者有权获得因放弃原有财产造成的损失赔偿。然而在以后的50年中，波兰陆续废除了上述有关行为的法律。欧洲人权法院于1996年第一次收到了“布格河索赔”者的诉讼请求。通过审理，欧洲人权法院作出判决，判处被告国赔偿原告损失。然而在执行该判决时，欧洲人权法院终于意识到一个关键点：由于波兰国内的相关法律与公约的内容存在着冲突、不一致，这导致了波兰国内大量的类似案件。基于此种情况，2004年，欧洲人权法院提出：被告国应当在国内改革体制，采取适当的法律或者政治措施，让“布格河索赔”者得到赔偿。欧洲人权法院的试点判决程序也就从此创立。

三、试点判决程序实施效果评析

（一）积极影响

首先，诚如试点判决程序的适用的目的，它避免了重复性案件被诉至欧洲人权法院，提高了司法效率，节约了很大一部分司法资源，优化了司法程序，减轻了法院的案件积压状况。

其次，欧洲人权法院在适用试点判决程序处理案件的判决中对被告国提出的一般性措施的实施，对于被告国国内人权保护的体制建设有重要意义，可以快速精准地提高被告国的人权保护水平，完善国内立法。同时，判决使得被告国国内结构性或者体制性问题得到解决后，未来该国向欧洲人权法院提出的申诉就会越来越少。

再者，法院适用试点判决程序作出的判决内容对非当事国也能产生一定的影响力，促使非当事国主动改善其国内体制问题及实践，从而使得其他非当事国避免再次因相同或相似案件诉至欧洲人权法院。

最后，执行欧洲人权法院适用试点判决程序做出的判决，使得被告国调整国内结构性或者体制性问题，进而促进了《欧洲人权公约》保护人权宗旨的实现，最终能够使得欧洲地区乃至全球范围内人权保护水平的提高。

（二）实施困境

根據《欧洲人权公约》第34条规定，所有签署《欧洲人权公约》的缔约国任一国的国民都享有申诉权，在其受《公约》保护的人权遭到侵害而又用尽国内救济无法获得合理赔偿之后，就可以将案件诉诸欧洲人权法院以寻求救济。然而，如前所述，在适用试点判决程序之后，法院将不再继续受理来自被告国的相似案件。也就是说，欧洲人权法院对此类案件的裁决是终局性的，在一定程度上削弱了《公约》规定的原告的个人申诉权。

同时，法院适用该程序作出的判决在被告国国内引起的动荡也不容忽视：通常情况下，法院判决的一般性措施会要求被告国制定一系列法律文件来保护被告国国民（包括原告）的人权。然而，一种权利是否能够得到保障并不仅仅取决于法律是否规定、制度是否健全以及公民是否具有足够的权利意识，而更加取决于国家和社会是否拥有支撑这种权利的充足资源。v换句话说就是，被告国要有足够的资源和成本来执行欧洲人权法院判决中的一般性措施。改革国内体制，制定法律文件所需要的资源和成本是不可估计的，没有哪个国家会愿意为了保障公民的某些权利而不惜一切代价。还有重要的一点是，被告国国内的政治环境背景和法律文化传统不是在一朝一夕就能改变的。因此，适用试点判决程序的难点在于如何保障判决的有效执行。

试点判决程序缺乏有效的监督机制。如果适用试点判决程序后，作为被告国的缔约国延迟或者不执行欧洲人权法院的判决，而法院一旦做出判决，就不再接收来自该国的相似案件了。这样一来，被告国国内的结构性问题不能得到解决，被告国国民因为国家的结构性问题而遭受的人权损害也无法通过向欧洲人权法院提起个人申诉而获得保护，结果会适得其反，违背《欧洲人权公约》保障人权的宗旨。在欧洲人权法院后续的改革中，《欧洲人权公约第十四议定书》没有对公约的监督机制作彻底的改革，而是更多地涉及了监督机制运作方式。然而，该议定书的规定并不是为了追究成员国不遵守法院终局判决的责任，而是希望通过欧洲人权法院向该成员国施加政治压力，促使该成员国执行原判决。因此，该监督程序的作用并不明显。

（三）解决对策

对于欧洲人权法院适用试点判决程序的功与过的评价，实际上是保障人权与提高效率的一场博弈。对于此类问题，“帕累托改进”看起来应该是个建设性的探索。

“帕累托最优”是资源分配的一种理想状态，如果某个程序或者制度能够在没有使任何一个人境况变坏的前提下，使得其中一个人的境况变得更好，那么采用这个程序或者制度就会实现一次“帕累托改进”，从而达到“帕累托最优”状态。欧洲人权法院的积案严重的现状，依靠试点判决程序一个进路不可能达到“帕累托最优”，但确实是一次“帕累托改进”。个人向欧洲人权法院提起诉讼的前提是“用尽国内救济”，这说明被告国国内的体制现状已经不能满足公约水平的人权保障，法院判决的一般性措施能够完善其国内立法，提高国家法治水平，同时也可以减少国内法院的类似案件，节约被告国国内的司法资源。试点判决程序对于涉案缔约国的利益是多方面的，除开执行法院判决中的一般性措施所需要的巨大成本这一因素，相信缔约国都是非常愿意接受该程序的。然而对于国家而言，资源投入和财政支出往往比权利保障更加迫切，只有在合理的范围内，欧洲人权法院的判决才有实际意义。因此，欧洲人权法院可以尝试在适用试点判决程序作出判决之前增加一个实体性环节——设立一个专门的机构负责调研涉案缔约国的经济水平和法治水平，综合评判之后向合议庭提出适合涉案缔约国社会经济水平的一般性方案建议书。

若要欧洲人权法院的适用试点判决程序作出的判决能够在被告国国内得到有效执行，还需要在被告国国内层面选择或者成立一个特定的部门作为辅助机构配合欧洲人权法院判决的执行。vi然而，这一特定部门的最终选择确定，要经过《欧洲人权公约》的所有至少是大多数缔约国的同意。由于为欧洲人权法院执行判决选择国内辅助机构会涉及到缔约国国内各政治势力的利益分配，所以要在各国国内经过相对较长的时间的政治博弈才能确定。在这个过程中，每个缔约国各自提供、认可一个特定部门来配合欧洲人权法院的工作要比所有缔约国同意提供一个相同的机构的效率要高一些，这个方法值得考虑。

最后，每一个完整的法律程序都要有完善的监督管理机制有和严肃的责任追究机制来保障其有效性。从《欧洲人权公约第十四号议定书》的规定，可以看出试点判决程序运行过程中对于被告国延迟或者拒不执行欧洲人权法院判决的行为的责任追究机制不够严厉，该追责机制所起到的威胁作用仅可以充当执行法院判决的激励方式，长此以往很有可能会造成该程序运行困难甚至瘫痪。针对此问题，建议对于被告国延迟执行欧洲人权法院的行为按照判决上的截止时间计算每超过一天处以一定财政处罚性罚款（经济制裁）或者由法院判决将拒不执行判决的被告国解除《欧洲人权公约》的缔约国身份（非经济制裁）。合理的问责措施才能维持欧洲人权法院的威信，将法院从判决不执行和案件增多的恶性循环中拯救出来，从而保障法院的有效运行。

四、小结

试点判决程序的适用使得欧洲人权法院可以在一般而不是个别的基础上处理这些重复性案件，命令各国采取措施，高效率地确保因结构问题而被剥夺权利的每一个人的权利。它遵循一项直接的、正式的、有约束力的法律义务，以确保遵守一项普通法，这可能包括在必要时修订立法或建立有效的国内补救办法。试点判决程序判决的高效性和一般性，对法院应对“案多人少”的对策来说是一种新思路。试点判决程序的研究对解决中国法院尤其是基层法院“案多人少”的问题有相当层度的借鉴和参考意义。

参考文献：

i 参见欧洲理事会网站：http：//www.coe.int/en/web/commissioner/systematic-human-rights-work，2021年7月1日最后访问。

ii Council of Europe， Explanatory Report of Protocol No.14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms，para2.

iii参见刘丽：《欧洲人权法院权利救济新举措——引导性判决程序评析》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2012年第3期，第39-42页。

iv 参见刘晓：《欧洲人权法院判决效力改革研究》，载《政法学刊》2016年第3期，第48-56页。

v 桑本谦：《理论法学的迷雾：以轰动案例为素材》（增订版），法律出版社2015版，第15页。

vi Glas，Lize R. “European Convention on Human Rights. ”Neth. Q. Hum. Rts. 30 （ 2012）.