依规治党视域下农村基层党组织建设研究

任志江 邝永霞

[摘要]进入新时代，依规治党在净化农村政治生态、强化乡村党员干部的能力素质、提升基层党组织建设质量等方面都取得了丰硕成果。然而面对世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，农村基层党组织面临着极为复杂的形势和异常艰巨的任务。为在世情、国情、党情深刻变化的新阶段更好地推进乡村治理现代化和实现乡村振兴战略，就必须将依规治党持续引向深入，着力将农村基层党组织打造为思想过硬、法规健全、执行到位、监督完善、问责有效的战斗堡垒。

[关键词]农村基层党组织;依规治党;重大意义;有效路径

[中图分类号]D267.2   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）10-0009-06

依规治党是实现全面从严治党的治本之策，是确保党和国家长治久安的可靠保证。农村基层党组织建设不仅直接决定着乡村治理现代化和乡村振兴战略的推进效果，也关系着第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的成败。因此，为更好地推进乡村治理现代化和实现乡村振兴战略，就必须将依规治党持续引向深入，着力将农村基层党组织打造为思想过硬、法规健全、执行到位、监督完善、问责有效的战斗堡垒。

一、依规治党向农村基层延伸的重大意义

世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，使新时代的农村基层党组织面临着极为复杂的形势和异常艰巨的任务。一方面是通过调整原有利益格局确保乡村社会稳定发展，另一方面是通过推动脱贫攻坚向乡村振兴胜利转轨，这是当前农村基层党组织面临的重大挑战。打铁还需自身硬，只有通过依规治党进一步加强农村基层党组织建设，才能有效应对各种风险考验。

（一）依规治党是加强农村基层党组织领导法治化的必然要求

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。法治化既是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，也是形成良好的党内政治生态和提升党的执政能力的重要前提与有效保障。中国共产党历来致力于党的领导法治化的理论构建与实践探索。党的十八大以来，为更好地落实全面从严治党战略和推进依规治党进程，各级党内法规制定主体基于党的领导法治化、规范化需要和党内法规制度的现状问题，陆续废止、修改、制定了一大批党内法规。“截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规3615部”“其中党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部”，从而“为保证全党团结统一、行动一致提供了基础性制度支撑”[1]。同理，作为乡村各项事务的领导核心，农村基层党组织自身的法治化程度既体现了其现代文明层次与基层执政水平，也直接影响着“三农”问题解决效果和乡村治理质量。因此，作为政党法治化建设的集中体现，依规治党是加强农村基层党组织领导规范化、科学化的必然要求。

（二）依规治党是提升农村基层党组织建设科学化水平的应然之举

任何事物科学化的关键都在于顺应时代发展之需和自身发展规律，党建工作的科学化亦是如此。2012年以来，习近平总书记在强调以雷霆之势反腐肃贪的同时也指出：应主要靠“制度治党、管权、治吏”，并在此基础上一再强调：“只有建好制度、立好规矩，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，才能筑起遏制腐败现象滋生蔓延的‘堤坝，才能推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”[2]这就明确了依规治党对提高党建科学化水平的根本保障作用。在实际工作中，依规治党不仅需要统一部署、整体谋划，也需要因地制宜、协同推进。这就不难理解，作为党的基层组织的重要组成部分，农村基层党组织的依规治党不仅是全面从严治党的具体化要求和向基层延伸的结果，也是提升其自身建设科学化水平的应然之举。

（三）依规治党是巩固农村基层党组织领导核心地位的现实需要

农村基层党组织面广量多，“截至2021年6月5日，党的基层组织总数为486.4万个，3.0万个乡镇，49.2万个行政村均建立党组织”[3]。这些组织不仅直接领导农民群众和乡村工作，还在贯彻执行党的路线方针政策的过程中接收处理大量来自基层的各种问题和反馈。因此，在构建共治共建共享的乡村治理新格局过程中，农村基层党组织先进性和纯洁性的保持程度、党员干部能力素质的大小和先锋模范作用的发挥效果，具有事关全局成败的重大作用和意义。然而，根据中央纪委国家监委的通报，2021年全国纪检监察机关共处分62.7万人，其中乡科级干部8.8万人，一般干部9.7万人，农村、企业等其他人员41.4万人[4]。这一方面说明全面从严治党持续取得重大成果，另一方面也反映了包括乡村在内的基层党员干部的违法违纪问题仍较严重，农村基层党组织建设任重道远。事实上，除一些农村党员干部的自身原因外，上述问题中亦有不少是因相关制度不健全、不完善等原因而造成。因此，推动依规治党向农村基层延伸是提高基层组织建设质量、优化乡村政治生态、推进乡村治理现代化，进而巩固党在农村领导核心地位的现实需要。

二、新中国成立以来农村基层党组织依规治党的历史回溯

（一）在社会主义革命和建设时期，农村基层党组织在土地改革、社会主义改造和人民公社化运动等方针政策的指导下领导农村工作

1950年1月，中央下发《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》。随之从该年冬开始，在党的领导下，各级政府在新解放区开始分期分批地进行土地改革。与此同时，各地将这一运动与整党运动结合，在清除党内坏分子的同时发现和培养积极分子。在此基础上，1951年12月，中央通过《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，在要求已完成土改任务的地区“根据运动发展的一般规律和发展农村生产力的必要性”开展互助合作运动的同时，强调指出：“党在各种不同地区的农村支部，应该在党中央这种方针的指导下，教育自己的党员积极地分别参加这些不同的农业互助和合作。”[5]51-521953年12月，在《关于发展农业生产合作社的决议》中，党中央进一步指出：经过两年来在全国各地实行互助合作，证明其中所规定的方针政策是正确的，因此为继续促进农业生产，在认真执行农业生产互助合作基础上，结合地区发展水平发展农业生产合作社。为此，“乡村党的组织在农业生产合作社的工作，必须善于联系社员的实际生活”，“不断地提高社员的社会主义觉悟，不断地排除富农的影响，不断地克服社员的个人主义思想，从而进一步地巩固农业生产合作社”[5]176。于是到1956年底，农业社会主义改造基本完成。此后，随着“大跃进”运动的掀起，1958年8月通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出：“人民公社是形势发展的必然趋势”，“要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。随后，1961年6月通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》强调：“人民公社中的党组织，必须根据党的方针政策，加强对人民公社各级和各部门工作的领导，但是，不应该包办代替各级管理委员会的工作。”[5]637“文革”期间为保证农业生产，1967年3月中央下發《中共中央关于农村生产大队和生产队在春耕期间不要夺权的通知》，强调要“认真贯彻毛主席提出的‘抓革命、促生产的方针”[5]830。

（二）在改革开放新时期，农村基层党组织在深化农村改革、破解“三农”问题、推进新农村建设等方针政策的指导下领导农村工作

1978年后，家庭联产承包责任制的推行不仅带动农村个体私营经济的快速发展，还拉开了通过撤社建乡来探索农村基层党组织领导村民自治的大幕。为确保农村基层党组织在农村工作中更好地发挥领导核心作用，党中央于1999年2月印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对基层党组织正确处理乡村改革发展稳定关系、推进农村经济政治文化等各方面建设、提升组织自身建设质量等都提出了明确要求。此后，为深入贯彻“三个代表”重要思想和有效破解“三农”问题、推进社会主义新农村建设，2003年9月，中央印发《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》，为村党组织和乡镇党委建设提出“五个好”的建设目标，即领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、小康建设业绩好、农民群众反映好。然而在取得成果的同时，这一时期个人至上、拜金主义、腐败文化等也渗透到党内，部分农村党员干部理想信念丧失、违纪违法事件时有发生，不仅恶化了党内政治生态，也严重损害了农村基层党组织的先进性和纯洁性。2011年5月中办、国办联合印发《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，为农村基层干部对照自查、上级党委和政府部门监督检查提供了制度依据。

（三）在中国特色社会主义新时代，农村基层党组织认真贯彻落实全面从严治党战略，在有效扭转被弱化、虚化、边缘化的基础上着力引领推进乡村治理现代化和乡村振兴战略

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规在规范农村基层党组织活动和党员干部行为中的重要作用，强调用制度管权、管人、管事。因此，为坚决打击和遏制农民群众身边的腐败行为，提高农村基层党组织的组织力和党员干部素质，巩固党对农村各项事务的全面领导地位，农村基层党组织建设更加制度化、规范化和科学化。如，在思想教育方面，农村基层党组织广泛开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育等一系列集中教育活动，着力从思想认识上转变党员干部的观念意识，夯实党在农村地区的执政根基。在党内法规方面，2018年10月开始施行的《中国共产党支部工作条例（试行）》，为解决农村流动党员管理难、组建农民专业合作组织党支部等问题提供了有效指引;2018年12月修订施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》，又对农村基层党组织的组织设置、职责任务和各项建设提出明确要求;2019年8月施行的《中国共产党农村工作条例》，则进一步强调“坚持和加强党对农村工作的全面领导”。通过上述思想建党与依规治党相结合，农村基层党组织的政治生态明显优化，组织力显著增强，人民群众也切实感受到了全面从严治党带来的变化。

三、依规治党向农村基层进一步延伸发展的现状问题

（一）适用于农村基层党组织建设的党内法规尚不协调

依规治党的前提是有规可依。当前涉及农村基层党组织建设的党内法规虽已初具规模，但问题在于程序性法规与实体性法规之间的配套不完善、不协调，具体来说就是地方党内法规制定主体围绕农村基层党建的制度输出能力较弱，难以同党内法规实现良性互动。如在党内法规制定方面，党中央曾要求：“党内法规制定工作要以新修订的《中国共产党党内法规制定条例》为遵循，使党的领导和党的建设各方面法规制度相协调，下位法规制度同上位法规制度相衔接，实体性、程序性、保障性法规制度相配套。”[6]为此，2012年以来，为加强农村基层党组织建设、优化农村基层党内政治生态，一系列针对农村基层党组织建设的党内法规陆续出台，如新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》、新出台的《中国共产党农村工作条例》等，从而为农村基层党组织建设提供依据。但在现实中，地方党内法规制定主体在制定配套法规时往往也较为原则，难以消除实体性法规在贯彻执行中的“缝隙”，容易导致农村基层党组织和党员干部在具体执行时把握不好“度”，从而造成“有规难依”的困境。此外，一些地方党内法规在因地制宜方面未能有效结合当地的经济政治文化特点，未能在顶层设计预留的空间中体现地方特色，从而使法规的科学性和执行效果打了折扣。

（二）农村党员干部在遵纪守法方面的先锋模范作用尚未有效体现

不难理解，广大群众主要通过身边党员干部的言行、作用、表率等来判断基层党组织的性质和功能。“现在农村有3500万名党员，超过全国党员总数的三分之一，是我们党在农村的基本队伍”[7]。因此，农村基层党组织要通过带领农民群众推进“三治”融合的现代治理进程、实现农业现代化和乡村振兴战略，就必须首先充分发挥党员和干部在遵纪守法、率先垂范等方面的先锋模范作用，为群众树立先进榜样。然而，近些年来一方面农村流动党员人数增加，对乡村建設工作缺乏积极性，而留守党员的年龄偏大，文化素质较低，难以发挥先锋模范作用，同时后备党员数量不足;另一方面，乡村党员和干部缺少教育培训的机会和平台，加上自身对党纪国法的关注度不高，因此遵纪守法意识还不理想，尚难有效起到先锋模范作用。

（三）农村党员干部违法乱纪现象依然偏多

尽管全面从严治党战略取得了新辉煌，但农村党员干部违法乱纪现象依然偏多。如2018年以来，为缓解基层民主实践中村支书与村主任之间的矛盾，加强基层党组织对农村各项工作的全面领导，以适应乡村治理现代化和乡村振兴战略之需，党中央对村“两委”成员“一肩挑”赋予了新的时代内涵，即由村主任或村支书一人兼任转变为村支书通过法定程序兼任其他职务，也就是“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”[8]。显然，这一转变对农村党员干部的自身素质和能力提出了更高要求。然而，广大农村特别是偏远地区、民族地区的农村，由于村支书的文化水平不高、能力不强，对党纪国法的理解往往不到位，加之出于个人利益的考虑，在法规制度执行过程中容易出现选择性执行、打折扣执行等问题，从而造成党纪国法在基层的“部分失效”。更有甚者抱着侥幸心理公然违法乱纪，损害民主法治建设，对社会造成不良影响，阻碍了乡村治理现代化和乡村振兴战略的进程。

（四）对农村基层党组织的党内外监督有待加强

加强党内外监督是全面从严治党向农村基层延伸的有力保障。然而，受制于各种因素，现阶段对农村基层党组织的有效监督尚不健全。一方面，就党内监督现状而言，自上而下的组织监督由于缺乏对农村基层党组织、党员干部具体情况的了解，导致组织监督处于心有余而力不足的乏力状态;同级监督囿于利益关系而难以积极行使监督权利，甚至一些党员干部因奉行“好人主义”或担心打击报复而主动放弃监督权利;自下而上的民主监督由于处于相对弱势地位，往往陷入不敢监督的境地。另一方面，就党外监督现状而言，首先是农村基层党组织党务公开的内容和范围有限，因此，党外监督往往因无法获取足够的信息而难以发挥监督职能。其次是部分村民因不相信监督有效或因担心行使监督权会给自身带来麻烦，而使其监督意识薄弱，因此除非其个人利益受损，否则少有积极行使监督权利的村民。再次是村民大会和村务监督委员会对农村基层党组织和党员干部的监督亦常流于形式，党外监督难度加大。

（五）党内法规制度执行反馈和问责机制尚不健全

党内法规的执行力是法规制度发挥效力的关键，而其执行反馈和问责机制的健全程度则直接关系到其执行力的强弱。就农村基层党组织的现状来说，党内法规制度的执行反馈与问责机制都尚不健全。一方面，依据《中国共产党党内法规制定条例》，地方党内法规制定主体为省、自治区和直辖市党委，因此涉及农村基层党组织建设的程序性党内法规应由上述主体制定。然而由于上述制定主体与农村基层党组织相距较远，加之双方缺乏稳定有效的沟通平台和沟通方式，因制定主体与执行主体之间充分交流不足、及时反馈不畅，不可避免地损害了党内法规制度的执行力。另一方面，针对部分农村基层党组织有规不依、执规不严，以及选择性执行、打折扣执行等问题，地方党内法规制定主体应以《中国共产党问责条例》为基础，根据地区特点制定配套的责任清单和问责实施办法，以增强法规的权威性和有效性。但就问责的实际情况而言，还存在如直接责任多、领导责任少，“灭火式”问责多、事件本身问责少，以调离、转岗等理由逃避追责等问题。

四、依规治党向农村基层进一步延伸发展的有效路径

“党内法规的生命力在于实施，党内法规的价值和规范效力必须在实施中得到实现”[9]。依规治党要在农村基层落地生根，可从以下几个方面着手推进。

（一）加强党规党纪教育培训，着力提升农村党员和干部的党规修养

党内法规的有效实施有赖于党员干部自觉自愿将党内法规入脑、入心、入行，因此有必要通过加强党规党纪教育培训，确保农村党员和干部学规、知规、懂规、用规，提高遵守和维护党内法规的自觉性。从教育培训形式来讲，一方面要借助“三会一课”、主题教育、民主生活会、党员民主评议等活动宣传党内法规，提升农村党员干部的法规意识，潜移默化地影响其思想和行为;另一方面，要增强教育培训活动的吸引力，以农村党员干部喜闻乐见的方式创新教育培训活动，如，通过举办党内法规知识竞赛、开展遵规守纪模范人物评比活动等，提升农村党员干部对党内法规的关注度。从教育培训内容来讲，可开展针对性培训，以查漏补缺的方式对农村党员和党员干部的弱点、缺点进行教育培训，使其了解如何按照党内法规处理各种关系和各项事务，提高其“实战性”知识储备和实践能力。此外，为丰富党规党纪教育培训平台和资源，可借助学习强国、微信公众号等互联网平台拓宽教育培训的渠道和资源。

（二）推动农村基层党内法规协调完善

从党内法规的供给侧入手推动农村基层党内法规建设，避免无规可依、有规难依的情况发生，从而为依规治党的有效落实奠定坚实基础。具体来说，针对现阶段农村基层党组织建设的实体性法规较多、程序性法规较少的问题，一方面，要坚持“于法周延、于事有效”的原则，保持程序性法规与实体性法规平衡发展。在党中央出台指导性党内法规后，地方党内法规制定主体要根据实际情况及时制定适宜于当地的实施办法，保证法规制度相互衔接、系统配套，以防“牛栏关猫”。另一方面，要坚持从实际出发，提升程序性党内法规的针对性和实用性。要避免使用模糊性词汇，既防止“一刀切”，便于农村基层党组织具体问题具体分析，又避免农村基层党组织自由裁量权过大，导致党内法规制度虚置。此外，根据《中共中央关于加强党内法规制度建设意见》中关于“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”的要求[10]，可尝试将试点城市在制定、实施农村基层党内法规方面的有效经验推广至其他地区，以加快农村基层党内法规建设进程，提升制定主体的制度输出能力。

（三）抓好农村基层党组织的“关键少数”，增强相关法规的执行力

领导干部不仅是基层党组织建设的主体和对象，也是营造风清气正的政治生态的重点，因此依规治党的有效实现离不开这一“关键少数”的以身作则、率先垂范。这就需要一方面明确选用人标准，将能否模范遵守党内法规作为选用乡镇党委和村干部的重要参数。特别是村党组织书记的选拔任用，不仅要贯彻落实村党组织书记“一肩挑”，而且要深刻认识到“村党组织书记‘一肩挑政策落实的关键在于村党组织书记的人选，选对了人政策就成功了一大半”[11]。此外，还要把懂农业、爱农村、爱农民作为基本要求，将文化程度、工作水平、创新能力等作为选人用人的重要指标。事实上，这些因素与能够自觉遵守党内法规、杜绝违规违纪的要求，存在着相辅相成的密切关系。另一方面，要建立健全农村基层党组织书记作为乡村依规治党第一责任人的考核与激励机制。虽然遵规守纪是党员干部的职责和义务，但将其作为考核指标更能彰显党内法规的权威，有利于以正向激励方式调动基层党员干部带头遵规守纪的积极性，增强党内法规的执行力。

（四）加强信息公开，构建多方联动的农村基层权力监督制约体系

加强对农村基层党组织和党员干部的监督制约，首当其冲的是要做好信息公开，除村内各项重大决策要及时向乡镇党委报告和坚决落实“四议两公开”外，还应建立健全信息公开清单，这样既利于基层党组织和党员干部自警自省，又便于其他主体知情监督。在此基础上，要构建多方联动的农村基层权力监督制约体系。一是乡镇党委、纪委和县巡察机构要加強对农村基层党组织和党员干部的监督，将巡察监督下沉到村并使之常态化;二是村务监督委员会要主动收集和受理村民关于村务的意见和建议，依法行使监督职权，确保各项村务始终公开、公平、公正;三是社会公众和新闻媒体应加强对农村基层党组织和党员干部的监督，充分发挥社会舆论监督的强大作用，不断压缩农村基层的腐败空间。

（五）健全农村基层党内法规制度的执行反馈和问责机制

党内法规的生命力在于执行，因此健全党内法规制度的执行反馈和问责机制是提升其执行力的有力保障。一方面，党内法规制度的执行反馈机制能评估党内法规是否科学、有效、合理，能及时反映党内法规的问题所在，为动态优化党内法规提供实践依据。这就要求党内法规的制定主体应及时、经常地与农村基层党组织和党员干部沟通交流，科学分析党内法规的实践效果，以便不断健全完善相关制度。另一方面，党内法规制度的问责机制能有效解决有规不依、执规不严等问题，切实提高党规党纪的权威性和执行力。值得指出的是，建立健全问責机制并非压缩党内法规制度的试错空间，而是对阻碍或破坏法规制度的行为进行问责追究，以确保依规治党的深入推进。健全这一问责机制要以《中国共产党问责条例》为基础，以权责对等为基本原则，将问责追究落实到党内法规执行的全过程和全方位。

参考文献：

[1]中共中央办公厅法规局.中国共产党党内法规体系[N].人民日报，2021-08-04（1）.

[2]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：61.

[3]中国共产党在百年伟大历程中不断发展壮大[N].人民日报，2021-07-01（1）.

[4]中央纪委国家监委通报2021年全国纪检监察机关监督检查审查调查情况[N].中国纪检监察报，2022-01-21（1）.

[5]黄道霞，余展，王西玉.建国以来农业合作化史料汇编[M].北京：中共党史出版社，1992.

[6]决定召开十九届四中全会[N].人民日报，2019-08-31（1）.

[7]全面提高新时代党的农村基层组织建设质量：中央组织部负责人就修订颁布中国共产党农村基层组织工作条例答记者问[EB/OL].（2019-01-11）[2021-12-14].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-01/11/content_5357090.htm.

[8]中国共产党农村基层组织工作条例[EB/OL]. （2019-01-11）[2022-01-12].https：//www.12371.cn/2019/01/11/ARTI1547162185106193.shtml.

[9]欧爱民.中国共产党党内法规总论[M].北京：人民出版社，2019：410.

[10]关于加强党内法规制度建设的意见[N].人民日报，2017-06-26（1）.

[11]董江爱，郝丽倩.新时代实施村党组织书记“一肩挑”的困境及出路[J].社会主义研究，2021（2）：123-131.

责任编辑：祁欣欣