中国城市生活垃圾处置状况及治理研究

龚文娟，赵 曌，BUTT A W

（1.厦门大学社会与人类学院，福建厦门361005；2.南昌大学玛丽女王学院，江西南昌330031；3.上海交通大学外国语学院，上海200240）

一、引 言

2019 年上海市生活垃圾分类治理在全国掀起讨论和学习热潮；2020 年以来全国多地相继出台并实施《城市（城乡）生活垃圾分类管理条例》，并开展生活垃圾分类强化执法专项行动；截至2020年底，全国先行先试的46个重点城市，生活垃圾分类居民小区覆盖率达86.6%[1]。生活垃圾的产生同每个人休戚相关，其处理方式亦是一个社会文明进步的标志。21世纪以降，每年我国城市生活垃圾产出量都在亿吨级以上，并保持上涨态势。从全国范围看，无论是垃圾清运量、垃圾处理设施数量、治理资金投入，还是无害化处理率，都存在地区间不均衡发展的问题。此外，垃圾填埋、焚烧和堆肥处理过程中产生氨、硫化氢等恶臭气体和二噁英等有毒气体，以及渗滤液对地下水和土壤的污染给周边居住群体带来不同程度环境风险和健康风险，随着人们环境和健康意识提高，环境风险可能向社会风险转化，从而提高城市治理成本。本研究在梳理2005—2019 年全国城市生活垃圾处置数据的基础上，分析全国垃圾处理现状及地区差异，总结当下垃圾治理过程中存在的主要问题，并尝试提出破解之道。

二、生活垃圾治理研究现状

生活垃圾的产生和处理链接私人消费行为与公共服务的提供，涉及制度、技术、环境、心理、风俗文化、道德等层面事项。有关城市生活垃圾治理的相关研究广泛分布在公共政策、处理产业化、公众意识与行为、社区治理、基础设施建设、技术更迭等领域，参与主体涉及政府、市场、社会，本文从以下几个方面梳理了既往相关研究。

（一）生活垃圾治理模式

我国生活垃圾治理走过了一条“从无到有”，从“末端处理”到“源头分类控制”到“综合治理”的道路。根据参与主体和参与程度的不同，学者们对生活垃圾治理模式进行了划分，有学者划分为引导型、强制型、自发型和混合型模式[2]，也有学者划分为自主供给、政府供给、市场供给和多元共治模式[3]，不同时空场景中，不同模式发挥效力。在建国后长达半个世纪的生活垃圾治理过程中，政府超负荷、市场主体参与乏力、社会主体缺位等困境一直困扰着治理工作的开展。近十余年，多元主体协同参与生活垃圾治理越来越受到肯定[4]，协同治理既包括治理主体的共同参与，也包括协调机制、奖惩机制的共同发力，以及政策工具与技术工具的共同推进[5]。同时，研究者们也注意到“一主多元”的协作模式下，因相关制度缺失、权力/信息不对等造成的政府、市场和社会的复合失灵[6]。

鉴于生活垃圾治理的复杂性和长期性，学者们主张加快生活垃圾分类专项立法，采取垃圾管理、回收利用和专门立法等立法模式，推动垃圾治理制度化和法制化[7][8]，完善立法、改进执法、强化守法[9]。

（二）公共政策

新中国成立以来，我国垃圾治理政策主体由政府向社会多元主体让渡，政策客体由末端治理向建立垃圾源头消减、回收利用和终端无害化处理的综合治理体系转变，政策手段由命令控制型-市场调控型向多元工具组合发展[10]。近年，随着全国各地生活垃圾分类活动铺开，地方政府的政策工具出现了一种转变趋向，即从激励性、混合性到强制性[11-12]，但这并不意味包揽型政府的再现，而凸显了政策工具在中国场景中的调试和优化。政策过程从“问题导向”转向“战略布局”[13]。地方优秀治理经验，通过政策学习得以推广。政策论坛作为政策变迁的驱动力具有吸纳多政策主体参与的优势，为政府政策发展、创新及公共问题的解决提供新思路[14]；通过学习、竞争、强制和模仿[15]，先行的地方城市生活垃圾分类政策会对周边区域具有示范带动作用[16]。宽容的政策环境可以催生多元化垃圾治理政策，但政策是否执行得好，稳得住，还“需要考察不同人群、空间、治理主体及分类程序、阶段等对分类治理的影响”[17]。

（三）产业化及治理技术

从垃圾治理的国际经验来看，美国、德国、日本等发达国家非常重视生活垃圾的综合利用和产业化发展。垃圾堆肥、垃圾焚烧发电、处理后的骨料用于铺路等，是综合利用的典范。在日常生活中，政府对垃圾源头分类管控严格，日本甚至通过推广使用“实名制”垃圾袋，对居民实行垃圾收费制[18]。在国内，2000 年，住房和城乡建设部将北京、上海、广州、深圳、南京、厦门、桂林等城市，选定为“生活垃圾分类收集试点城市”[19]，以探索有关垃圾处理的政策、技术和方法。福建省率先实行垃圾处理产业化，政府对卫生部门进行产业化改组，通过“合同”把卫生工作承包给企业，PPP（Public-Private-Partnerships）模式兴起，大量社会资本涌向垃圾焚烧市场。国内垃圾处理产业化发展方兴未艾。

技术革新对于生活垃圾治理实现无害化、减量化、资源化和产业化至关重要。垃圾无害化处理技术方面，除卫生填埋、焚烧和堆肥三大方式外，近年学者们探索了城市生活垃圾综合处理工艺，包括：综合分选-好氧堆肥、综合分选-厌氧发酵和综合分选-焚烧等技术，以提高资源利用率[20]。在管理技术方面，北京、上海、杭州等城市利用大数据①大数据的理念与技术在Nature杂志上刊发后，迅速得到全世界关注，并不断革新，多国将其运用于环境治理与保护领域。2016年，中华人民共和国生态环境部组织编制了《生态环境大数据建设总体方案》，致力于充分运用大数据、云计算等现代信息技术手段，全面提升生态环境保护综合决策、监管治理和公共服务水平。方案详见http：//www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201603/t20160311_332712.htm技术，通过绿色二维码、云平台实时数据更新等方法，对生活垃圾进行智能化分类、清运与资源化综合利用。此举不但提高垃圾处置效率，更让信息公开透明，老百姓知道“垃圾去了哪里”，提升分类治理的信心和对政策的支持度。

（四）公众垃圾分类意识和行为

垃圾治理重在源头。作为生活者的万千公众，是生活垃圾源头治理的主体，但研究发现在践行绿色消费、减少污染产生、关注生态环境和分类投放垃圾等行为领域，公众表现出“高认知度、低践行度”[21]。根据居民参与垃圾分类动力的差异，叶林等人将城市社区居民划分为行动者、主动者、被动者和不动者四大类[22]。居民行动力不足，垃圾分类社会意识缺失[23]，政民互动不协调，是推行城市生活垃圾分类的主要障碍。

在垃圾分类过程中，动员方式也很重要，居民被动员的程度越高，越可能进行垃圾分类[24]。垃圾分类设施的便利性是影响分类的重要因素，居民的分类知识有待加强，分类责任感和价值观有待培养，且垃圾分类制度设计和实施过程中还应考虑清洁工人的地方性知识和实践[25][26]。

在居民生活垃圾分类行为研究中，一个重要的分析单元是社区，这里汇聚了政府、公众、市场、社会组织等多方主体，是各方表达主张和环境参与行为发生的重要空间。社区认同、社区参与和社区支持对居民生活垃圾分类行为产生正向影响，同时，社区垃圾分类设施与服务体系完善程度，正向调节环境责任感、垃圾分类效能感与居民垃圾分类行为之间的关系[27]。在生活垃圾综合治理中，社区具有组织职能、监督职能、宣传辅导职能及有害垃圾单利回收职能[28]，但同时面临人口结构困境、实施主体困境和自监督成本困境[29]。聚力于包括硬件配套、组织与宣传、激励制度等要素在内的社区环境营造，对提升生活垃圾治理有所助益[30]。

（五）文化及社会情境

无论城乡，从文明素养、社会公德、习惯的养成[8]，到熟人关系、邻里监督、面子观念[31][32],再到垃圾回收和处理设施的设计、摆放位置等，都是影响生活垃圾治理过程与效果的重要文化与情境因素。生活垃圾治理既是公共行动，也是私人生活的日常实践，因此，生活垃圾治理作为“一种以人为本，以居民生活道德为导向的治理艺术”[17]，其制度设计、立法、执法、合作、协调等多主体行动都无法剥离文化和社会情境，需因地制宜，因时制宜。

综上所述，城市生活垃圾治理辐射政府、市场、公众等多主体，是一项持久性、系统性强的全民参与工程。既往研究从制度、行动者、技术、文化等多面项探讨了环境社会治理的机制和困境，地方研究和案例研究为垃圾治理实践提供了有益的经验总结，固然重要。同时，本文认为有必要基于全国性城市生活垃圾处置状况数据（包括地区差异分析），纵观城市垃圾治理的困境和发展趋势。

三、城市生活垃圾处置状况

（一）城市生活垃圾清运状况

进入21世纪，每年我国城市生活垃圾清运量都在亿吨级以上，并保持上涨态势。2005年，我国城市生活垃圾清运量为15576.8万吨，2019年则已达24206.2万吨，相较于2005年垃圾清运量增长了55.39%。由图1 可见，城市生活垃圾清运量在经历了2005 到2010 年的小幅波动之后一直保持增长态势，2016 年城市生活垃圾清运量突破20000万吨。

图1 2005～2019年全国城市生活垃圾处理情况

本文根据地区经济发展水平及地理位置，将全国31 个省市分为东中西三个部分（不包括香港、澳门和台湾地区），对各地城市生活垃圾清运状况进行了统计分析。东部省份包括：辽、京、津、冀、鲁、沪、苏、浙、闽、粤、琼；中部省份：黑、吉、晋、蒙、豫、赣、湘、皖、鄂；西部省份：桂、云、贵、川、渝、陕、新、甘、青、藏、宁。如图2所示，2005—2019年，全国城市生活垃圾清运量呈现逐步上升趋势，但地区间存在明显差异。我国东中西部地区城市生活垃圾清运量所占份额与三地经济发展水平基本一致，东部最高，中部次之，西部最少。东部地区垃圾清运量占全国垃圾清运量百分之五十以上，2008年突破8000万吨。与东西部地区垃圾清运量上涨趋势不同，中部地区垃圾清运量略有回落。

图2 2005～2019年我国东中西部地区历年城市生活垃圾清运量

（二）城市生活垃圾无害化处置状况

1.处置设施状况

近年来我国不断加大对环境污染治理的投资额度。城市环境基础设施建设投入是环境污染治理三大部分之一，其每年所占份额均超过50%。由2005年的1466.9亿元，增长到2017年的6085.7亿元，增长率达314.86%。市容卫生投入也由2005 年的164.8 亿元上涨到2019 年的684.41 亿元，增长率达315.30%。相较于城市环境基础设施建设6085.7 亿元的投入，市容卫生的投入显得有些微不足道，2005—2019 年，每年市容卫生投入仅占城市环境基础设施建设投入的10%左右（见图3，中国统计年鉴2018年换届，基础设施建设投资数据缺失）。

图3 2005—2019年全国城市环境基础设施建设投资及市容卫生投资状况

2.处置量状况

城市生活垃圾无害化处理率①城市生活垃圾无害化处理指采用先进的垃圾处理工艺、科学技术和设备，处理城市生活垃圾，以降低垃圾及其衍生物对生态环境的负面影响。目前国内垃圾无害化处理方式主要包括：卫生填埋、焚烧和堆肥。城市生活垃圾无害化处理率指经过无害化处理的垃圾占总垃圾的比率。在经历了2000—2006年的徘徊期后，在2007年呈现出快速上涨态势，2019年我国城市生活垃圾无害化处理率已高达99.2%，较2007年提高了37.17个百分点。2016年由国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称“十三五”规划）提出“十三五”期间，全国城市生活垃圾无害化处理率达到95%，实际上，2016年末我国城市生活垃圾无害化处理率已达到96.6%，提前完成目标（见图1）。

2006年之后东中西部无害化处理率出现快速增长势头。2005年到2019年，东部地区一直保有较高的垃圾无害化处理率，并在此基础上持续稳步上升；而中西部地区无害化处理率未与二者的经济发展水平成正比，西部地区城市无害化处理率高于中部地区。2008年，西部地区垃圾无害化处理率首次高于当年全国无害化处理率66.80%的水平，2009 年突破70%，2010 年达到80.24%，两年平均增长率约为7.24%。2005年到2018年，与东西部地区城市生活垃圾无害化处理率持续上涨的趋势不同，中部地区呈现出曲折上涨态势。2005 年到2006 年垃圾无害化处理率出现下降趋势，从2005 年的39.55%降到2006年的34.36%；2006 年之后无害化处理率止降反升，2011 年达到70.44%。截至2018 年，东中西部地区城市生活垃圾无害化处理率均达到97%以上（见图4）。

图4 2005～2019年我国东中西部地区城市历年垃圾无害化处理量/处理率对比数据来源：2006～2020年《中国统计年鉴》。

（三）垃圾处理方式的地区差异

根据各省所处地理位置，本文将全国31省市进一步细分为东北（黑、吉、辽）、华北（京、津、冀、晋、内蒙古）、华东（鲁、沪、苏、浙、闽、赣、皖）、华南（粤、桂、琼）、华中（豫、湘、鄂）、西北（陕、甘、青、宁、新）和西南（渝、川、云、贵、藏）7个地区（不包括香港、澳门和台湾地区），并利用数据与图示，详细比较了七地间垃圾处理方式的异同。

表1 显示，截至2019 年全国无害化垃圾处理厂（场）数量排前三位的地区分别是华东、华北和华南；除华东以外，卫生填埋依然是各地垃圾无害化处理的主要方式。

表1 2019年全国无害化垃圾处理厂分布情况表 单位：座

2005 至2019 年，我国各地的无害化卫生填埋场数量并没有呈现快速增长态势，部分地区甚至出现了减少现象。华东地区卫生填埋场的数量由2003 年的209 座，下降到了2019 年的128 座。卫生填埋虽然拥有处理量大，投资少等优点，但它需占据大量土地资源，而寻找空地处理垃圾，对于土地资源稀缺的大城市（例如华东地区的上海，华北地区的北京、天津）是一项难题。

2005至2019年，无害化垃圾焚烧在全国得到迅速发展，却也呈现出地区间不均衡发展的态势，主要表现为东部地区快于西部地区，经济发达地区快于落后地区。华东地区发展最快，该区域的垃圾焚烧厂由2005 年的25 座，增加到2019 年的177 座；而西北地区由2005 年1 座垃圾焚烧厂增加到2019 年10 座。垃圾焚烧能够快速实现垃圾减量化处理，缓解城市用地紧张状况，但投建垃圾焚烧厂也意味着高投资、高技术、高风险。

与卫生填埋和垃圾焚烧不同，2005 至2019 年，全国大部分地区减少了使用无害化堆肥方式处理生活垃圾。到2010年，减少数量最多的三个地区分别是华东、华中、西南。在7个区域中，只有华北地区和西北地区增加了堆肥厂，但增加的数量也只有个位数，远比不上两地5年间卫生填埋厂增长的数量。

四、城市生活垃圾治理困境与发展趋势

（一）城市生活垃圾治理困境

进入21 世纪之后，国家加大对城市生活垃圾处置及相关问题的关注，发布了一系列相关政策文件，要求全国各地加强城市生活垃圾“减量化、无害化、资源化”处理[10]。我国城市生活垃圾清运量、无害化处理量都呈现出快速增长态势，至2018 年，生活垃圾无害化处理率已达99%，但这并不意味着垃圾问题已经得到妥善解决，我国垃圾处理仍然面临“存量巨大、二次污染难杜绝、公众意识需调动、监管体系待完善”等问题[33]。主要困境表现为以下方面：

首先，如前文所述，我国城市生活垃圾存量大，年递增速度快，有限的处理能力难以消化巨量垃圾。要逐步消化存量，解决递增快问题，最紧要的是源头减量分类。但源头分类面临诸多困境，如制度类的困境，垃圾分类、回收、循环利用等专项立法不完善，监管奖惩制度不明晰；规范类的困境，缺乏清楚明晰的垃圾分类规则和标准操作规范，例如作为其他垃圾的大棒骨，常常被居民扔进餐厨垃圾桶。个体知识水平与分类行为之间存在密切联系[34]，分类和处理知识在公众中的普及率低，使得公众在垃圾分类过程中“不知所从”；设施与情境类的困境，公共服务设施建设不完善，在设计和建设方面跟不上公众分类投放的需求。

其二，生活垃圾治理区域间发展不平衡。财政经费是制约城市垃圾无害化处理发展的一个重要因素，虽然国家逐年加大对环境污染治理的投入，但是与城市生活垃圾处理相关的市容卫生投入却仅占投入的10%。全国东中西部垃圾处理无害化发展的不同步就充分体现了经费不足带来的发展不均衡。东部地区城市经济相对发达，在垃圾处理技术、设施和治理模式上会有更大选择空间，而经济水平相对落后的中西部省份和城市的生活垃圾处理设施数量相对较少、处理水平较低。除了资金投入、技术和治理模式差异外，东中西部地区的城市生活垃圾处理行业发展也较不平衡，我国城市生活垃圾焚烧处理设施主要分布在长三角和珠三角地区，这与地区土地资源状况和经济发展水平密切相关。区域发展不平衡不仅体现在东中西部地区垃圾治理模式差异上，还体现在城乡垃圾（环境）治理水平上。

其三，公众参与效率低。一方面，公众通常会从“自身利益”角度考虑参与垃圾治理。“自身利益”包括时间、精力、金钱、方便程度等，从这些方面考虑是否参与垃圾治理、以何种方式参与、参与程度以及是否持续性参与等①多项基于全国数据的实证研究发现，我国城市居民环境认知水平与环境行为参与水平较低，且公众从事私人领域环境友好行为普遍优于公共领域环境友好行为。。换句话说，参与的情境性和随意性较强。另一方面，参与意愿低跟激励不足相关联，包括正面激励和负面激励两方面。赏罚不明的制度设计助长了参与治理的情境性和随意性。

其四，缺乏社会多元主体支持的“运动式”治理使治理效果不具有可持续性。急于求成的“一股热”治理，在政策和财政支持撤出后，治理效果立马“现原形”。缺乏多元社会主体支持的垃圾治理行动，注定昙花一现，例如，政府在垃圾治理中一肩挑，市场主体参与效率低，导致垃圾分类质量忽高忽低，且效果不具稳定性。社区作为垃圾治理的重要单位，其潜力并没有被充分挖掘。在X市的调研中，市环卫局的工作人员谈及：“垃圾分类工作就是‘烧香拜佛’，烧高香才能拜得真佛”。这里的“佛”指参与垃圾制造和垃圾分类治理的多元利益主体，包括企业、公众、社区、单位等；“真”指把垃圾分类做实，形成公众日常生活中的习惯；“香”是指在垃圾治理中，社会各界的投入，包括资金、宣传等；而“高”是指各类投入的持久性。意指要动员最广泛的社会力量参与垃圾分类治理，不能依靠“运动式”或“口号式”治理，需要持久地将垃圾分类、循环利用理念渗透到人们意识中、生活习惯中，经过日复一日的“惯例化行为”，将政策认同转变了习惯和义务。

（二）城市生活垃圾治理的发展趋势

其一，治理主体逐步转化为多元社会主体。源头方面，要求生产者（通过技术革新）和消费者（通过改变生活习惯）减少废物产出；分类回收方面，要求消费者（包括单位和个人）有意识对垃圾进行分类投放，并提出全面征收城市生活垃圾处理费，要求环保单位和垃圾处理方在垃圾收集、转运和处置过程中分类处理；终端无害化处理方面，明确建立特许经营制度，将市场力量引入公共事业领域，同时规定了从事城市生活垃圾经营性活动的企业的市场准入条件、许可程序和责任等（如《城市生活垃圾管理办法》），这些举措意在将社会力量引入公共事务管理，鼓励多方环境利益相关者，特别是普通公众参与生活垃圾治理和生态环境保护。

其二，治理理念由末端治理过渡为从垃圾的“生”到“亡”的全程治理。早期的垃圾治理强调解决垃圾堆放、消纳和无害化处理等末端治理环节，未来不断完善垃圾源头减量、回收利用和终端无害化处理的综合治理体系，即形成垃圾减量化、资源化和无害化的闭合循环，体现了循环经济的理念。

其三，区域间统筹发展。现阶段我国城市生活垃圾处理基本以属地内建设处理设施，自行解决为主，俗称“谁家的孩子谁抱走”。未来垃圾治理统筹发展，主要对象为地理上相对邻近的市、县，由上一级政府主导制定相应的政策法规，协调财政、管理、参与主体等机制，通过共建共享基础设施和技术，优化资源配置。垃圾治理的区域间平衡发展将成为未来衡量环境服务水平的重要标准。

其四，治理手段技术化、专业化和产业化。未来，清洁能源生产和使用将得以推广，生产者将采用资源利用率高、污染排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术。此外，改革垃圾末端处理体制，实行企业化管理，“引入竞争机制，通过公开招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作”。早在十八届三中全会就明确指出：“发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。”技术发展方面，采用资源利用率高、污染排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术。通过人工智能、云计算等数字化发展推动城市生活垃圾治理优化，例如推行“互联网+垃圾治理”。

其五，治理持久化与日常化。通过宣传、教育等方式，经过日复一日的“惯例化行为”，将全民参与生活垃圾治理和环境保护理念渗透到人们生活习惯中，改变垃圾治理的随意性和“运动性”，让其成为全民关心的可持续性发展的公共事务。

五、城市生活垃圾治理发展方向

我国的高垃圾处置率建立在低垃圾回收率基础上，目前主要依靠卫生填埋和焚烧处置城市生活垃圾。事实上，垃圾治理不仅包括末端无害化处理，还囊括源头减量分类，中间资源化管理等环节，是一项复杂的系统工程。面对我国人口基数大，垃圾存量高等难题，要推动我国城市生活垃圾治理向循环良治的方向发展，实现垃圾源头减量化、再生循环资源化、末端无害化处理，需要动员并依靠多元社会主体参与城市生活垃圾治理。

作为公共事务的引导者，政府需要为城市生活垃圾治理提供制度保障和财政及文化支持。第一，建立系统的城市生活垃圾管理政策体系。立法是环境政策的基石，以制度保障和规范城市生活垃圾治理。我国城市生活垃圾治理相关制度并不完善，例如城市生活垃圾管理产业化制度、垃圾管理收费制度、资源回收利用制度、公众参与垃圾治理制度等，新型垃圾治理体系和循环经济的建立都有赖这些环环相扣的制度保障；第二，完善政策法规之间的衔接，对于一些相互交叠，相互矛盾的法规应系统清查并纠正，考虑各地实际情况差异，应予地方垃圾治理法规先行先试；第三，明晰相关法规的可操作性。现存的部分法规过于空泛，难于操作，应明确其责任主体，执行标准和罚则等；第四，配套相应的经济政策和文化政策，为垃圾管理创造良好的市场环境和社会文化环境。加大财政专项投入，合理配置投资，完善硬件设施，同时，运用好市场杠杆，鼓励将垃圾治理这一纯公共物品转化为准公共物品，以制度的形式固定下来，同时引入社会资本到公共事业管理中。配套的文化政策必不可少，中国作为一个传统的“差序格局”国家，要在全体市民中建立公共责任感和负责任的环境友好行为模式，长期的舆论导向和文化宣传是基础；第五，鼓励公众积极参与城市生活垃圾治理，向公众开放参与渠道，并通过法律规范公众的参与行为。第六，统筹区域间垃圾治理，优化资源配置，降低区域间垃圾治理发展的不平衡。政府作为城市生活垃圾治理体系中的主要利益相关者，不仅要在制度建设、人事财政安排方面起主导作用，还应担负起创造积极向上文化氛围，培育公民性，鼓励市民参与公共事务治理的职责，完成社会文化培育与制度管理的契合。

作为生活垃圾最广大的制造者，公众也是力量最强大的垃圾治理主体。公众对垃圾治理认知水平的提高和对政府相关政策的支持是垃圾减量化、资源化和无害化的关键。作为消费者，公众在日常生活和工作中产生垃圾；作为垃圾治理参与者，公众有责任和义务进行垃圾分类回收。公众在私人领域中，可关注相关环境知识，提高个人环保意识，改变反环境的消费习惯和生活方式，逐步养成垃圾分类，绿色消费等行为习惯；在公共领域，积极主动获取垃圾治理信息，对相关政策制度的制定（或修订）建言献策，走出“邻避主义”，形成与政府部门的良好互动关系。公众参与公共事务管理能防止公共权力滥用，保障公民权利的实现，使公共政策更加科学和民主，从而提高公共政策的合法性[35]。

社区是链接政府政策与公众参与，集“制造-治理”生活垃圾于一体的关键单位，是有效联结社会多元主体开展垃圾综合治理的空间。社区既是“制造-治理”生活垃圾的物理空间，也是社会空间和认知空间。在这里，可以动员居民进行垃圾源头分类，可以宣传垃圾分类知识，可以监管垃圾分类行为，也可以检验垃圾分类相关制度设计，反馈治理效果，同时降低垃圾不当处理带来的环境风险及向其他社会风险转化的概率。

各类企业、单位和组织，是垃圾源头减量、中间资源化、末端无害化治理的重要载体。通过提高垃圾处理行业的处理工艺，严格技术标准，为垃圾减量化、无害化提供重要保障。由于垃圾处理产业化发展趋势，使得民间资本和企业行为涌入这一公共服务领域，这是市场化、社会化和法制化的一个综合体现，也是政府、非政府组织和企业的对接，因此对企业准入资质、运作标准和治理质量评估应该执行更严格的标准，企业自身也应提高技术标准和管理规范。

除上述垃圾治理的直接利益相关者以外，专家、媒体和非营利组织，分别代表科学/科技、舆论和公益服务对垃圾治理的介入。其一，科学研究成果运用到实践中，并在实践中不断改进，垃圾处理专业化、科技化需要技术和专家支持，产学研相结合的道路是垃圾优化治理的重要途径，政府应当支持并增加科研投入，积极鼓励与垃圾处理相关的环保科技研发和社会影响评估研究，发动高校和科研机构的能量，资助环保科研和垃圾处理风险的社会评估研究，增强环境保护科学研究和社会评估研究的后发动力；其二，媒体通过发布和传递信息引导全社会积极参与垃圾治理，动员媒体向公众宣传普及垃圾处理知识。由于媒体是社会的主要信息提供者（媒体的身份），因此它的选择和表述方式（特别是密集化、集中化的播报）能够左右人们对问题重要性的排序，而人们对问题的重要性认知直接影响问题建构的进程和速度。媒体的评论性特点，使其报道可以形成强有力的舆论压力，促使政府决策系统接收来自公众的愿望和诉求，使得公众议程有可能转为政府议程，进而促使问题制度化并获得解决的可能。我国媒体呈现出多元化、规模化等特征，这无疑为人们广泛获取社会信息并进行交流提供了更多途径；其三，作为公共物品提供者的非营利组织应发挥沟通政府、公众与其他利益相关者的作用，成为政府和公众沟通的中介和桥梁。鼓励民间环保组织积极组织和动员公众参与垃圾分类回收工作。发动民间环保组织对公众进行宣传和教育，让公众意识到垃圾分类回收和保护环境对自身生活的意义，不断扩大关注垃圾治理的社会基础。

城市生活垃圾治理作为一项重要的公共事务主题，涵盖了技术、组织、人、制度和文化多面项，需要全民动员与参与，用制度建立立体多层次的监管体系，并配合以良善的社会文化建设，才有希望将我国的垃圾治理事业推上“减量化、资源化和无害化”的循环治理道路。