城市旅游对基层社会治理的影响及对策

刘伊

摘 要：本文以湖北省恩施市为研究对象，分析城市旅游为基层社会治理带来的积极影响与主要挑战，再根据分析提出相应对策，力图最大程度发挥出城市旅游对于恩施市基层社会治理的积极促进作用。目前，城市旅游对恩施市基层社会治理的积极影响有：城市旅游推动党员队伍的发展；城市旅游促进特色文化氛围的形成；城市旅游推进社区社会组织的建设。其对恩施市基层社会治理构成的挑战主要有：城市发展过于依靠城市旅游；城市旅游占据了部分基层社会治理的资源；城市旅游使少数民族地区传统文化受挫；城市旅游使群体利益产生冲突。为应对挑战，利用发展城市旅游来推动基层社会治理创新，对策建议主要有：进一步搭建民主沟通桥梁，推动服务型政府平台的发展；放大城市特色，促进城市旅游产业的结合发展；促进精神文明建设，为城市旅游营造和谐的社会环境；协调多方利益，使社区人民共享城市旅游发展创造的成果。

关键词：城市旅游；基层社会治理；恩施市

中图分类号：F327；F592.7 文献标识码：A

2020年习近平总书记在主持经济社会领域专家座谈会时指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”在基层社会治理被愈发重视的当下，这一重要指示再次强调了基层社会治理的重要性，需发挥基层社会治理的活力，以其稳固为基础再进行创新，进而促进社会发展。恩施土家族苗族自治州的州府恩施市位于湖北省西南部偏远地区，但自然风景优美，旅游资源丰富，实施“西部大开发战略”以来，恩施市的旅游业发展迅速，并逐渐成为该市餐饮、住宿、交通等行业发展的重要带动产业。在旅游业快速发展的引领下，恩施市的基层治理也在不断进步。旅游产业作为第三产业的重要组成部分，具有综合性强、产业关联性广的特征，实现旅游业高质量、高效率发展，是新时代赋予旅游业发展的重要使命[1]。城市旅游以其独有的“引擎”特点在基层社会治理中起着重要作用，这一作用易被忽视，本文关注恩施市旅游业对基层社会治理的影响有助于找到基层社会治理体系和治理能力现代化的新出路，同时可以反过来启发城市旅游业的发展新方向。

恩施市位于湖北省西南部、武陵山腹地，居于被称为“地球黄金分割线”——神奇的北纬30度，国土面积达3 972 km2，辖7个乡、6个镇、5个街道、1个大峡谷风景区管理处，共165个行政村、50个社区居委会。常住人口达83.6万，以土家族、苗族、侗族为主的少数民族人口占40.6%。“恩施大峡谷”是恩施市最为闻名的自然风景区，天赋的壮观景象被专家赞誉可与美国科罗拉多大峡谷媲美。同时，恩施市为少数民族聚集地，少数民族色彩浓厚，著名的旅游地人造古城有“土司城”“施南古城”“女儿城”，其中“女儿城”是全国土家族文化集聚地，城中独一无二的土家吊脚楼让人过目难忘。自然与人文景观的结合完美体现了恩施市少数民族聚集地的风情与魅力。

恩施市城市旅游未被开发前，交通不便、基础设施相对落后、城市发展缓慢。为了发展城市旅游，恩施市着力对市内生态环境进行了修复、对基础设施加强了建设、对少数民族文化展开了深入挖掘、对市内特色产业进行了品牌建设。城市土壤运用布局得到了合理的调整、林木植被面积显著扩大；污水排放、公路交通、天然气能源供应、网络通讯设施得到了快速升级；土家族摆手舞文化价值得到了开发、多个特色旅游项目被打造出来；恩施土豆荣膺“全国绿色农业十大最具影响力地标品牌”称号，“恩施玉露”成为2018国事活动用茶和“第七届世界军人运动会”指定用茶等。

近年来，恩施市逐渐成为旅游投资的热土，先后签约了青云崖旅游度假区、鹿院坪景区等带动性强、投资额大的旅游项目，计划总投资额超过50亿元。恩施市推出的“仙居恩施”的旅游主题形象已经超越了从旅游资源角度和游客感知角度出发的旅游形象定位，将旅游形象立足于旅游目的地的建设[2]。恩施市连续3年跻身“全国旅游百强县市”榜单，先后荣膺“2018中国最美县域”“中国旅游新发现”“中国百强旅游城市”“最美中国榜”“最佳中国城市旅游目的地”“中国最适合洗肺的城市”“十大国内自助游目的地”等荣誉。恩施市旅游业发展前景一片光明。

2008年恩施市的“创优”工作成效显著，推动了旅游目的地的建设，具备了中国优秀旅游城市的条件[3]。城市旅游为基层社会治理带来了多方面积极的促进作用，但其也对基层社会治理造成了一些挑战。

（一）城市旅游对恩施市基层社会治理的积极影响

1.城市旅游推动党员队伍的发展

城市旅游吸引了大量的外来游客，不仅带动了相关产业的发展，还让人们看到恩施市广阔的发展前景，因而优秀人才愿意回到家乡，为恩施市贡献力量，参与恩施市的建设。尤其是优秀党员的回流，使市内党员队伍的数量和质量逐步得到提升，基层党组织的能力也随之增強，其在恩施市内居民中的地位和影响力不断得到认可和巩固。2018年恩施市创造性组建了“尖刀班”，这是一种基层社会治理的创新方式，这个集体中聚集了大量优秀党员干部，其通过让党员下沉到社区中，为社区提供服务、宣传政策、团结干部与群众、主持开展社区活动、帮助社区成员解决疑惑和难题等，逐步增强社区治理能力和居民的自治能力，推动建立“共建、共治、共享”的基层治理格局。共产党员积极承担责任，在实践中充分发挥作用，使城市居民的生活变得更加美好，同时其较强的影响力和较高的认可度有助于政府在对当地旅游经济进行开发时得到支持。

2.城市旅游促进特色文化氛围的形成

恩施市为少数民族聚居地，其一直以来非常重视优良特色文化氛围的创造，其少数民族文化资源丰富且魅力四射。政府一方面大力挖掘并不断保护、传承少数民族优秀文化资源，创立精品旅游项目，如“土司文化”强调用自己的聪明才智和辛勤劳动创造美好生活，政府修建了仿古土司城4A级景区，对其文化精华进行了大力宣传。另一方面不断在居民中传播优秀文化，如恩施市中学体育课程中有“土家摆手舞”等课程、市内多个公园修建了土家族传统吊脚楼风格的休息区，江边文化长廊上写满了少数民族优秀传统文化的历史。发展城市旅游带来的这些变化都潜移默化地洗涤着居民的心灵，有助于增强居民的区域文化自信，并在文化上对家乡产生归属感，利于创造居民团结互助的风气，这对基层社会治理产生了积极影响。

3.城市旅游推进社区社会组织的建设

城市旅游为了不断吸引外地游客，为游客提供更优质的服务，不断推动市内多种旅游企业、社区社会组织的发展，如恩旅集团、恩施市旅游协会等，其能为旅游者提供专业、优质的旅游服务。这些组织参与进旅游业中，为游客提供便利，还能推动本地居民与游客的互动，间接帮助本地居民开展旅游经济活动，推动着本地经济发展。更重要的是，恩施市还将组织党员、社工、志愿者这3种群体结合起来举行便民活动，开展多种形式的文艺文化活动，将各方资源集中起来进行整合，创造出精准可靠的综合服务。这一方式为基层社会治理提供了大量的资源，其不仅使游客享受到高质量的服务，还使社区居民的生活水平显著提升，居民和游客共同得到幸福感和满足感。

（二）城市旅游对恩施市基层社会治理的挑战

1.城市发展过于依靠城市旅游

恩施市地理位置偏僻，交通不够便利，旅游业在城市发展中为支柱性产业之一，大量的居民从事着旅游业服务工作。城市旅游既有自然风光，又有人文景色，因而受季节变化的影响较小。但是其难以避免受到突发性事件的影响，尤其是在它承载着大量的发展重任时。因而一旦发生突发性事件，恩施景区会出现旅游资源与设施的利用率迅速下降、经营成本不断攀升、旅游经营者的压力不断增大等问题，同时，这会影响到旅游业相关产业。恩施市的发展过分依赖城市旅游，没有将其他产业快速发展起来，因而一旦出现突发的公共卫生事件，其经济发展将受到严重的限制，民生得不到有效保障，这是基层社会治理的一大挑战。

2.城市旅游占据了部分基层社会治理的资源

一方面，在基层社会治理过程中，政府被要求扮演辅助者的角色，在社区中协助两委和社区居委会，为社区居民提供服务。但是为了快速发展旅游业，政府将更多的时间投入旅游业中，包揽起旅游业方方面面的工作，难以花足够的时间在社区中协助社区事务的处理和提升基层自治能力。另一方面，为大力发展旅游业，政府还将更多的公共服务资源投入旅游业中，如进行基础设施的建设：修建仿造古城、开辟旅游新线路、新修停车场与公共厕所。除此之外，为应对旅游事故、公共安全威脅等危急情况，政府需要利用更多的精力和资源来加强公共应急政策的制定与落实。因此，政府投入基层社会治理的资源被挤占。

3.城市旅游使少数民族地区传统文化受挫

恩施市作为少数民族聚居地，其民族特色浓厚。为了大力发展旅游业，保留本地特色，少数民族文化传统得到了较好的传承与发扬。恩施市大量的少数民族文化遗产、文化风气、民族祖训共同构成了一个完整的本地文化体系，使本地居民具有较强的归属感和依赖感。例如，土家族非常重视礼仪与交往，其传统民间舞“撒儿嗬”又叫“跳丧鼓”，老人去世后，亲属邻里，都会前来吊唁跳丧鼓，陪去世老人的家属热热闹闹过一夜[4]。这与当前城市减少社会交往，讲求快节奏的生活风格产生了冲突。城市旅游带来了大量的人口流动，新思想的传入使传统文化与现代文化之间出现了裂痕，少数民族地区传统文化在一定程度上受到冲击。

4.城市旅游使群体利益产生冲突

城市旅游的发展带来了大量的外来游客和企业家，使原先的社会经济结构被打散，这使经济市场不断扩大，为恩施带来了更多的机会，但是也带来了一些威胁。其一，企业资本进入之后，原先的利益格局受到冲击，旅游地居民与地方政府、开发商、游客在利益分配、景区摆摊、房屋改造、土地征收、生态保护等方面的矛盾冲突屡见不鲜[5]，易出现政企合谋、政府权力寻租等现象，使居民的利益受到较大的损害。此外，未能从城市旅游中获利或利益得不到保障的居民易产生逆反心理，反感本地旅游业发展。其二，部分较为传统的居民不支持城市旅游的发展，相关意识淡薄，容易引发不必要的冲突，不利于社会稳定。

发展好城市旅游的难度不言而喻，以城市旅游的进步推动基层社会治理创新可从这几个方面展开：进一步搭建民主沟通桥梁，推动服务型政府平台的发展；放大城市特色，促进城市旅游产业的结合发展；促进精神文明建设，为城市旅游构造和谐的社会环境；协调多方利益，使社区人民共享城市旅游发展创造的成效。

（一）进一步搭建民主沟通桥梁，推动服务型政府平台的发展

为提升基层社会治理能力，首先要做的是增强党委的领导能力，将优秀党员队伍的模范作用充分发挥出来。要合理运用资源，既要重视城市旅游的发展，又不能忽视基层社会治理能力的提升。要为本地居民和外来旅游者共同提供公共服务，这样既可以提高恩施旅游经济效益，又能促进社会稳定。具体而言，可以从以下方面展开行动。一是建立健全城市旅游管理体系，完善基础配套设施、旅游危机事件处理机制，提升旅游服务人员的素质与应急能力。二是投入更多的资源到发展网络政务服务平台中，如建设官方网站、公众号，强化服务型政府建设，拓宽市民发声的渠道，提升为市民解决问题的效率，增加政府与居民交流互动的频率。

（二）放大城市特色，促进城市旅游产业的结合发展

旅游业是综合性极高的产业，与其他产业的关联度高，有利于产业间的融合[6]。恩施市为少数民族聚集地，城市特色鲜明，需对其进行深入发掘与放大，使旅游业相关产业结合起来。一是要以电子商务为平台，调动线上与线下资源，借助该平台开展直播活动，一边推广、销售本地优质生态产品，一边加强旅游宣传，凸显城市特色，如大力宣传本地“富硒养生”的优势力度，展示产业优势，尽量突出“硒特色”[7]，以此促进本地线上销售的经济收入的提升，使恩施市经济水平、人民生活水平得到提升。二是要以手机应用程序为平台，如抖音、快手等短视频平台，运用大数据，为游客提供“一对一”智能化定制服务，宣传景区特色，提供游玩攻略，丰富服务项目，引起游客的兴趣，吸引游客造访。

（三）促进精神文明建设，为城市旅游营造和谐的社会环境

为重视精神文明建设，在大力弘扬社会主义核心价值观的同时，需将其融入当地居民规范与旅游规范中，提升本地居民与外来游客的文化素养。其一，可开展评选活动，选出“和谐社区”“文明家庭”“积极青年”等荣誉称号，让社区居民参与到精神文明建设中。其二，通过张贴横幅、拍摄宣传短片等方式构建良好的社会文明风尚，倡导本地居民与游客共同提高素质与公德心。其三，不断提升旅游企业及其服务人员的道德素养，使其在为游客提供服务的过程中，让游客收获到服务满足感，也被服务人员的优良素质、本地良好的道德风尚所感染，进而自发参与到城市良好社会风气的建设之中。

（四）协调多方利益，使社区居民共享城市旅游发展创造的成果

面对各方利益冲突与矛盾，需要建立科学有效的利益分配保障体系，协调各方主体的利益[8]。城市居民是基层社会主治理的主体之一，应发挥居民自治的能力，并激发其动力，让居民共享城市旅游发展的果实。其一，面对过度商业化的状况，需对其进行制约，以保证居民的利益。面对居民利益受损，可以采用提供补贴等方式维持利益的平衡。其二，需激发居民的主导地位意识，号召建立利益共同体，使居民及其他的主体共同加入旅游公共管理中。其三，需要重视可持续发展，防止旅游业过度发展带来的生态环境损害，重视对生态的保护，合理运用生态资源，在这个过程中可以创造一些公益岗位，解决部分市内就业问题。

毫无疑问，数年来，旅游业的快速发展为恩施市创造了大量的经济效益，让恩施市呈现出一片欣欣向荣之景，但是其潜在的危险不可被忽视。只注重经济效益而不关注基层社会治理状况、本地居民的生活状况，就无法使经济效益得到长效的维护与发展。需要在两者之间找到平衡点，在发展旅游业的同时带动基层社会的和谐、稳定、团结、互助。另外，要推动基层社会治理现代化，还需要在提升基层社会治理过程中重视增强居民自治、多主体共治的能力，反过来助力旅游业的发展，实现新时代旅游业高质量、高效率发展。

[1] 戴斌，张进福，马仪亮，等.中国旅游发展笔谈：品质旅游[J].旅游学刊，2018（12）：1-14.

[2] 杨勇，郑宇飞.恩施市旅游业战略定位与发展目标[J].科技视界，2014（35）：189.

[3] 刘迪海.恩施市创建中国优秀旅游城市通过验收[N].恩施日报，2008-12-29（1）.

[4] 孙小棠.少数民族特色文化发展探討：以恩施土家族苗族自治州为例[J].今古文创，2021（24）：63-64.

[5] Wang L ，Yotsumoto Y . Conflict in tourism development in rural China[J]. Tourism Management，2019（2）：188-200.

[6] 涂多扬.社会治理视角下城市夜间旅游的发展研究：以福州市为例[J].石家庄铁道大学学报（社会科学版），2022（1）：17-22.

[7] 孔宁宁.乡村振兴背景下乡村旅游产业发展对策：以恩施土家族苗族自治州为例[J].乡村科技，2019（36）：14.

[8] 贾棉.旅游城市规划中的旅游问题研究[D].武汉：华中师范大学，2011：6.