我国生态移民补偿制的困境与完善建议

李子玉 朱雅琪

摘要 为了保护环境并解决人民贫困的现状，世界各国陆续开展生态移民工作。在生态移民解决生态环境问题、社会发展问题的同时兼顾公平，切实保障移民的权益。我国生态移民研究起步较晚，适应我国国情的生态移民补偿机制尚未建立。在此背景下，通过对我国生态移民补偿实践的考察，学习借鉴国外的生态移民补偿经验，发现目前我国生态移民补偿存在生态补偿法规不完善、生态补偿内容不科学、公众参与机制缺失、监督管理体系不健全等问题。为此，从完善生态补偿法规、细化生态补偿内容、强化公众参与机制、健全监督管理体系诸方面，提出完善我国生态移民补偿制度的建议。

关键词 生态移民;生态补偿;生态环境;补偿标准;社会政策

中图分类号 S-9  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）10-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.10.057

The Dilemma and Perfection of Ecological Immigration Compensation in China

LI Zi-yu，ZHU Ya-qi （School of Law，Xi’an University of Finance and Economics，Xi’an，Shaanxi 710061）

Abstract In order to protect the environment and solve the poverty of the people， countries all over the world have carried out ecological migration work.When the ecological migration solves the problems of ecological environment and social development，takes into account fairness， effectively protects the rights and interests of immigrants.The study of ecological migration started late in China and the compensation mechanism of ecological migration adapted to China’s national conditions has not been established.In this context， through the investigation of China’s ecological migration compensation practice， learn from the experience of ecological migration compensation outside the region， found that China’s ecological migration compensation is not perfect ecological compensation laws， ecological compensation content is not scientific， the lack of public participation mechanism， supervision and management system is not perfect and other problems.To this end， this paper puts forward some suggestions to improve China’s ecological immigration compensation system from the aspects of perfecting ecological compensation laws and regulations， elaborating ecological compensation contents， strengthening public participation mechanism and perfecting supervision and management system.

Key words Ecological migration;Ecological compensation;Ecological environment;Compensation standard;Social policy

作者簡介 李子玉（1997—），女，陕西商南人，硕士研究生，研究方向：民商法。通信作者，从事法学研究。

收稿日期 2021-08-15

全国生态环境保护工作会议于2020年1月在北京召开，生态环境部部长李干杰出席工作会议并强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以生态环境保护优异成绩决胜全面建成小康社会[1]。

近年来生态环境不断恶化，环境恶化地区人民生活贫困。为了保护生态环境、解决人民贫困问题，我国进行生态移民。2021年4月中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示，要健全生态产品保护补偿机制，包括完善纵向生态保护补偿制度、建立横向生态保护补偿制度和健全生态环境损害赔偿制度。生态移民过程中，针对移民的损失，应当建立生态移民补偿制度。我国生态移民补偿的实践与理论研究起步较晚，一定程度上落后于一些发达国家，适应我国国情的生态移民补偿机制尚未建立，在生态移民补偿的实践中仍有很多方面尚存在欠缺需要完善。

1 生态移民补偿的内涵及意义

1.1 概念界定与理论基础

1.1.1 基本概念。美国科学家考尔斯最早提出“生态移民”的概念，认为生态移民就是为了保护生态环境而实施的一种移民方式，将生态环境脆弱地区的人口迁入到生态人口承载力高的社区，选择更好的途径保护人们赖以生存的生态环境[2]。生态移民是非自愿的工程性移民，基于移民所蒙受的各种经济损失、放弃发展机会所带来的损失、生态维护的成本投入等，国家及各区域为移民提供的补偿即生态移民补偿。

1.1.2 理论基础。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，党中央、国务院高度重视生态环境保护工作，将生态文明建设上升到国家战略。中央在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中提出，有条件的地区逐步推进生态移民、加快健全生态保护补偿制度;中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示要健全生态产品保护补偿机制，对此提出了一系列具体要求;《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提出，建立以财政投入为主的多元化资金保障制度、加大对生态移民的补偿扶持投入。

1.2 价值意义

1.2.1 推进生态移民顺利进行。

生态移民补偿制度有利于推进生态移民顺利进行，达到生态移民初衷，恢复和保护生态环境。生态移民本身是典型的非自愿性移民，这项工程的社会受益大于私人受益，个人为了环境发展让与自身利益，这种“让与”若没有得到合理补偿，就无法保证移民能积极支持工程的推进[3]。合理的补偿机制能使移民对工程有更高的接受度，让移民自愿迁出自然资源枯竭或环境恶化地，增强移民积极参与工程的主动性，推动工程顺利进行。

1.2.2 解决移民贫困问题。

在生态环境恶化地，往往伴随着贫困问题，搬迁工程迫使移民放弃原有的生活环境，补偿有利于移民开始新的生活。良好的补偿机制有利于解决移民后续生计问题，提高移民生活质量，保障民生。以三江源生态移民中的青海省洛州久治县为例，移民搬遷后人们收入增多，消费结构发生了极大改变，人民生活更加富足。针对不同贫困地区的区域环境和贫困农户状况，运用符合当地情况的手段对扶贫对象实施精确帮扶、实现精准扶贫，是政府扶贫工作的准则。生态移民补偿制度为精准扶贫提供了一种新思路，有利于巩固脱贫成果。

1.2.3 从根本上解决生态环境问题。

合理的生态移民补偿机制有利于从根本上解决生态环境恶化问题。贫困地区的人们为了生计更大限度地索取自然资源，导致生态环境不堪重负，这是环境恶化的一大重要原因。如果不能让移民得到及时合理的补偿，移民不能摆脱贫困，进入新迁入地会再次索取自然资源，可能会对新迁入地造成更严重的破坏，影响新迁入地的生态平衡。人民富起来便不再拘泥于靠无限索取自然资源带来的财富，从根本上解决生态恶化问题，切实保护环境，建设美丽中国。

2 我国生态移民补偿现状

2016年9月，国家发改委在《关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》里，将生态移民归入了“易地扶贫规划”中，规定我国采用固定的生态移民补偿标准，同时规定地方各政府可以根据具体情况制定一些其他的补偿标准。我国的补偿金采用中央支付或者地方支付的支付方式，补偿资金来源全部依靠政府，采用一次性发放补偿资金的方式对移民进行补偿。

新《土地管理法》也规定“移民搬迁”活动受其管理，首次将“保障农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”写进规定里，明确补偿费由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。

2021年4月中共中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中表示，要健全生态产品保护补偿机制，包括完善纵向生态保护补偿制度、建立横向生态保护补偿制度和健全生态环境损害赔偿制度。

在这些文件的指导下，我国生态移民补偿有许多成功的实践，三江源地区、三峡工程、黄土高原贫困地区和广西、内蒙古、广西等地的移民补偿取得了很大的成功，移民满意度较高，生态环境得以保护发展。以三江源地区生态移民补偿为例，政府对移民进行了安置补助、日常补助、生产资料补助等，贫困地区人民获得安置物资，生态环境良性发展，草场和水源涵养功能得以恢复改善，其生态移民工程取得了一定的生态效益和社会效益，达到了“多赢”的效果[4]。但不可否认，其中也存在一些问题，需要找到原因并解决。

3 我国生态移民补偿的现实困境

3.1 生态补偿法规不完善

首先，有关生态补偿的立法规定分散在各个单独单行法中，没有专门的生态补偿立法。我国目前的生态移民补偿主要是通过政策性文件进行规范，以行政命令取代法律法规，甚至出现了某些措施超出法律法规的现象。移民权益和补偿措施缺乏保障。我国生态移民中涉及的环境保护问题多年来都以较为陈旧的《环境保护法》为参考，新的生态移民环境问题在该法律条文中更是处于空白状态。迄今为止《生态补偿条例》都尚未出台，《生态补偿法》更是需要很长一段时间才有可能颁布[5]。

其次，有关生态的法律立法层级不高，法律效果的发挥受限。《宪法》中并无与生态移民环境保护相关的法律条文，现在大部分有关生态环境保护的立法层级属于行政法规，虽然《环境保护法》和《水土保持法》属于基本法律，但是难以体现其基本准则的地位，形式主义流于表面。作为单纯的政策出台，执行性较低，难以达到规范和约束破坏环境的违法行为的目的。因此，存在基本政策有必要上升到法律层面的问题。

最后，有关法律、政策之间是不协调的，难免顾此失彼，难以达到预期效果。我国政府相继出台了很多生态环境保护政策及相关法律，但是有些政策及法律在制定时大多数是从某些具体的事项出发，而不是从恢复和保护生态环境的角度出发，很多政策都难以发挥保护环境的作用，顾此失彼，导致生态环境不能及时得到保护，生态移民很难进展。

3.2 生态移民补偿内容不完善

3.2.1 补偿标准不科学。具体表现在补偿标准“一刀切”以及补偿标准偏低的问题。一方面，补偿标准“一刀切”缺乏弹性。规划初期确定我国的生态移民计划以5年为一个周期，将补偿款一次性发给移民群众，在5年内不变，这个标准过于僵化。由于我国地域广阔，移民情况复杂多样，单一的补偿标准不足以应对多变情况。一些条件复杂的地区移民需要花费的资金远超过平均条件的地区，统一标准“一刀切”容易造成这些地区资金紧张，移民工程粗制滥造甚至无法进行等情况;就算是同一地区，每家每户情况也不同。以青海省玛多县为例，为了平衡全省收入，生态移民工程以户为单位平均补偿，草场面积大、牲畜多的牧民和草场面积小、牲畜少的牧民拿到的是同样的补偿款。这样就会导致草场面积大、收入水平较高的牧民认为搬迁损害了其利益，搬迁的积极性就较低[6]。补偿标准缺乏弹性，一定程度上影响移民工程的顺利进行。并且，移民补偿款補偿标准偏低的情况也经常发生。2004 年， 玛多县牧民户均年纯收入约 6 900 元，饲料粮补每户8 000元/年，看似补偿款大于牧民平均收入，但是该补偿远远不够。牧民搬迁前很多生活必需品都可以自给自足，然而搬迁后例如肉、奶、燃料等都需要自行购买，相比搬迁前实际生活压力更大了。情况相类似的还有青海省同德县，饲料燃料等补偿力度与实际需求相差甚远[4]。结合收支进行对比，移民补偿款标准太低，不利于移民恢复正常生活。

3.2.2 补偿资金来源单一。

目前生态移民补偿的资金单纯依赖国家纵向支付，融资渠道单一，没有建立多元补偿机制。仅仅依靠中央财政支持一定程度上导致了补偿资金不足、后续补偿缺失的问题。尽管生态补偿中出现了几例利用市场进行补偿的实践，其利用效果也是微乎其微。根据“谁受益谁补偿”的原则，因生态环境保护受益的企业和地区应当对补偿进行分担，弥补国家补偿的缺口，帮助解决移民基础生活设施和后续产业发展问题。

3.2.3 补偿范围狭窄。

当前，能够列入补偿范围的只局限于规定的几个方面，例如住房补偿和搬迁费用补偿等，忽略了对机会成本以及移民生态贡献的补偿。移民因为搬迁损失的不止有可见的物质性财产，更有很多非物质性财产。例如搬迁前可以在附近打工、在迁出地获得的其他财产等。移民后还增加了许多新的支出，搬迁后的取暖费、燃气费、物业费等，都应当属于补偿考虑的范围。

3.2.4 补偿方式单一。

我国当前的补偿方式以资金补助为主，通常都是一次性给付补偿金，很少涉及其他方面的补偿。移民转出其赖以生存的环境，生活和生计都发生了巨大的改变，原有的收入方式不复存在，众多移民文化水平偏低又没有其他技能，难以凭借其自身的力量找到新的岗位。补偿金到手后要用于搬迁后的各种开支，城镇生活花销大，补偿金很快就所剩无几。没有后续收入的支持，移民入不敷出，生活会重新陷入困境。

3.3 公众参与机制缺失

环境保护不仅要依靠政府管理职能的作用，还必须发挥好公众参与在环境保护中的作用。“谁的权益谁有发言权”，生态移民中要注重移民者的参与作用，更好地满足移民诉求。建立公众参与机制有利于防止政府与移民之间产生不必要的纠纷，从而提高政府工作效率与工作质量。然而，在我国实际移民问题处理过程中，移民者自身的参与程度其实并不高。当前，我国生态移民补偿问题上，存在公众参与度较低，移民群众法律维权意识缺乏，公众参与机制缺失等问题[7]。

在公众参与权缺失的情况下，很难保障每一个移民的参与权，使得他们有效地表达自己的诉求。移民者的具体诉求无法得到满足，最终可能会使得移民者与政府之间产生矛盾，使得移民者对政府极度缺乏信任感，阻碍工作实施。

3.4 监督管理体系不健全

生态移民补偿所涉事项复杂，落实监督权对实现生态移民补偿有序进行具有不可或缺的作用。监管制度的不到位、不完善或监管不力，都会对移民进程和社会稳定造成不同程度的损害。

首先，环境监督不足，行政监察和社会监督方式不完善。例如政府并未尽到相应的职责，在移民补偿实施中履行职责不当，出现政府官员越权审批、违法执行，行政执法力度较弱等情况，以及对于补偿标准、补偿资金、项目相关落实等跟进不足。其次，司法监督薄弱。监督权力以及权力的行使是司法审查最重要的功能，但是在实践中存在司法机关对纠纷、申诉、立案判决的偏差不实，司法机关所做出的不合理的处理。最后，社会舆论公众监督较弱，监督力度不够。从目前现实的情况来看，媒体作为主要的社会监督者，并未有效地履行其社会监督的责任，对于移民补偿过程中不公平不切实际的情况未有效反馈，或者反馈不足，导致监督产生偏差。

4 国外生态移民补偿的实践考察

相比我国，国外一些国家对于生态移民补偿研究更早，在生态移民的补偿方式、补偿标准、补偿立法等方面的研究对于我国有较大的参考意义。

4.1 国外生态移民补偿的实践考察

4.1.1 完善的立法。

美国生态移民立法首次体现在1909年颁布的《扩大宅基地法》中，规定移民的土地受法律保护[8];其后又出台了例如《麻梭浅滩和田纳西流域开发法》和《统一协助重新安置和不动产征用法》等明确规定生态补偿移民制度;在21世界初出台了一系列农业法规，专门划出补贴金用于农业生态环境保护，不仅包括生态服务价值付费，还包括破坏生态环境行为的恢复性补偿。亚洲国家中，日本很早就认识到生态移民补偿的重要性，在20世纪 70 年代初，日本政府出台的《琵琶湖综合开发特别措施法》和《水源地区对策特别措施法》《电力资源开发促进法》等政策，规定补偿主体即为建设主体，对补偿标准、补偿的市场化程度、补偿渠道、补偿方式都作了明确规定，研究范围较为全面，也采用市场化的方式对移民土地所有权和土地收益进行确认和补偿[9]。

4.1.2 具体的补偿标准。世界银行20世纪70年代对生态移民补偿作出规定，对于不同的移民采用不同的策略，保护弱势群体，但是并没有提出具体的补偿金额标准。参考具体实践，哥伦比亚、哥斯达黎加、尼加拉瓜等国的区域性草牧生态系统管理项目确定恢复草场和造林的面积，补偿标准为畜牧业生产损失的最低水平;墨西哥的水环境服务支付项目的补偿标准是土地的平均机会成本;哥斯达黎加的流域水环境服务支付项目以植树造林活动为载体，确定造林地区的机会成本。

4.1.3 多样的补偿机制。生态移民补偿机制可以体现在生态补偿机制中，纵观世界各国，生态补偿机制大致分为2种，即政府为主的生态补偿机制和市场为主的生态补偿机制。美国1956年的“土壤银行计划”，1961年的“紧急饲料谷物计划”和1985年的“耕地保护性储备计划”等就体现了由政府提供补偿金，以政府为主的生态补偿机制。在市场机制发展还不够成熟时，政府补偿机制可以保障补偿落实，协调各个利益相关主体，达到生态和移民效果相对平衡的状态，目前很多发展中国家多采用此种方式。另一种补偿机制即以市场为主的生态补偿机制在市场机制较为成熟的发达国家中出现较多，利用市场活力进行补偿，资金来源丰富，补偿资金充足，能充分发挥市场活力。

4.2 生态移民补偿的经验启示

根据国外经验和我国生态移民补偿现状可知，要想建立完善的生态移民补偿机制，应当加强我国法律法规建设，通过立法的方式确认补偿标准、补偿方式，巩固补偿成果，充分发挥法律的作用，实现移民彻底摆脱贫困不再返贫，保证生态环境得到充分的保护。其次，以移民损失的最大利益为标准确定机会成本，扩大资金来源，丰富补偿机制主体，将政府补偿机制和市场补偿机制相结合，发挥政府统率作用的同时激发市场积极性，落实补偿资金，丰富补偿方式，实现环境保护和移民脱贫的双重成就。

5 我国生态移民补偿的完善建议

5.1 完善生态补偿法规

首先，建立健全有关生态移民补偿的专门性法律制度。制定《生态移民补偿法》，明确补偿的基本原则、补偿标准、公众参与实施、法律的实施以及责任的承担等，用法律的形式将政策稳定下来，切实保障生态移民的顺利进行。并且，应当健全生态移民环境保护相关法律，积极落实环境保护政策，应充分完善《中华人民共和国环境保护法》，出台一部具体关于生态移民权益保护的法律，并完善生态移民权益保障法律体系以及生态移民社会保障法律体系，使移民的各项权益能以法律为依据进行有效保障。结合地方性法规、规章进行调整，做到内容互补、功能协调，从而使其专业化，体系化程度更高。

其次，提高立法层级。若环境保护的立法层级太低，势必影响环境保护落实，没有法律规范，其实践实际可能性就会降低，必须提高环境保护的立法层级，维持法律体系的规范性与权威性，确保生态环境的安全。

最后，协调法律与政策的关系。完善生态移民补偿立法，维护法的稳定性、权威性的同时，做到法律与时俱进，兼顾政策的出台。根据立法原则的要求，立法应寻求基于事实真相，从现实出发，尊重社会发展的客观实际，根据客观需要反映客观规律的要求，重视立法技术和方法，提高立法质量[10]。

5.2 明确生态补偿内容

5.2.1 制定科学合理的补偿标准。

根据生态移民工程的目的，确定补偿标准应当考虑生态环境保护和移民生计保障两方面的需求。运用机会成本法确立补偿标准应当注意以移民放弃的机会成本为准则，所选取的载体应该尽可能反映出移民因为移民工程所损失的最大利益，与生态移民工程的目的密切相关。

国家应该根据具体情况制定弹性的生态补偿标准，避免“一刀切”。弹性的具体范围，可以考虑移民的现实情况以及当地政府的职权范围。比如，根据不同的档次设置相应的补贴标准;根据耕地类型、经济收入、地域差别等情况，通过调查研究、实地走访，综合多人的意见提出合理的分配补偿方案;村集体范围内根据每家每户不同的情况制定补偿标准，损失更大的移民应该获得更高的补偿额，达到损失和补偿呈正比;物价变动也应当在动态补偿标准的考虑范围内，建立随物价变动的补偿机制，设置特定的周期提高补偿标准。

充分调查实际情况，提高补偿标准。当边际私人成本大于边际社会成本，补偿就会造成供求失衡，移民制度无法正常运行[11]。对于目前存在的问题，大多是政府调研不足或者补偿资金不够造成的。因此，政府应当加大调研力度，同时鼓励学界和社会进行调研，为生态移民事业贡献力量。同时，还要扩大资金来源，从根本上解决生态移民补偿标准低的问题。

5.2.2 扩大融资渠道。

多方筹集生态移民补偿资金，既要增加政府的纵向财政转移力度，又要构建横向转移支付机制。目前来看，生态移民市场机制发展还不够成熟，政府的补偿还应是最主要的补偿方式，但应当加入市场活水激发活力。政府的纵向转移支付与区域横向转移支付并不冲突，若要建立完善的生态移民补偿制度，从“输血式”补偿变为“造血式”补偿，真正实现移民脱贫，就应当建立横向转移支付补偿机制。在政府主导下，根据“谁受益谁补偿”的原则，充分发挥市场作用，扩大融资渠道。

5.2.3 扩大补偿范围。补偿不到位的一个重要原因就是并未进行细致的调研，以至于补偿范围不清，不明确移民的真实损失及真实需求。在工程进行前，应当充分调研移民的收入和支出情况，对当地财产进行合理估价，避免出现遗漏问题。将移民机会成本、搬迁贡献等列入补偿范围，切实保障移民权益。并且，例如教育经费保障补偿、农牧民技能培训和转移就业、生产生活资料补贴、扶持后续产业发展补助等，都应当列入补偿范围，将保障移民利益落到实处。

5.2.4 丰富补偿方式。

补偿并不局限于资金补偿，可以适当加入资金入股、培训补偿等方式，致力于移民后续收入的提高。治贫必先治愚，扶贫必先扶教，利用培训补偿提高移民素质也是不可缺少的一项工作。移民自身来自欠发达的偏远地区，因为多方面原因导致其很难适应突然变化的环境。这需要政府加以引导，培养移民的生存技能，提高移民自身素质，使移民掌握一技之长，获得自力更生的能力。

5.3 强化公眾参与机制

首先，应当提高公众参与意识。生态移民补偿的落实需要加强各利益相关方对其的认同感，提高公众的移民环境保护意识，有效地通过政策宣传，使移民群众积极参与，维护自身合法权益，树立主人翁意识。

其次，应当完善生态移民公众参与制度。在移民补偿、建设、安置等过程中充分尊重移民公众的参与权，保证移民群众有效、有途径地参与到整个移民过程中去保护生态移民群众权益。

最后，加强政府公共关系管理能力，加强政府宣传能力，鼓励移民自身参与治理。加强政府公共关系管理、促进与群众沟通，得到群众认同，重视平衡。通过社会公示、相互监督、第三方评估等方式，防止政府违法违规行为。推动民众充分参与， 逐步实现生态补偿的合法化、系统化和程序化，推动生态移民的现代化[13]。

5.4 健全监督管理体系

首先，应当完善环境监督，包括行政监察和社会监督。完善行政监察，上级行政机关对下级行政机关负责的生态移民工程的过程及结果进行跟踪调查，并组织结果的评价，以保障生态移民有关资金、项目的落实。对此，法律条文应对监察的对象、范围、权限作出具体的规定。社会监督的主体较为广泛，主要包括人民群众、社会组织和媒体。立法中应当规定具体的监督方式、环保信息的获得方式以及检举、控告权的具体行使方式，形成全民监督、全方位监督的模式。

其次，建立和完善基层政府的考核和监督机制。建立健全监督指导体系，加强监管，严格考核，形成有效监督机制，形成“政府领导、部门联系、社会参与、共同努力”的良好模式[14]。

最后，发挥公众媒体监督的力量，对政府执行生态移民工程进行定期監督，可以通过投诉、举报或媒体曝光等方式监督，还可在移民者中挑选出熟悉法律知识、善于沟通、热心的公民组织成监督小组，将移民者问题进行分类汇总，向执行主体监督问责，让公众有效监督移民补偿工程实施。

参考文献

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