黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调

【摘要】基于“共同抓好大保护，协同推进大治理”的目标，必须推进黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调。其必要性体现在：有利于揭示黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的客观规律，有利于探寻黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的驱动因素，有利于探索黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的发展效应，有利于推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的机制设计。综合内外部因素，黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的驱动因素有创新发展驱动因素、现代要素驱动因素、现代产业驱动因素、现代空间格局驱动因素、乡村振兴驱动因素、开放发展驱动因素、基础设施驱动因素、平台建设驱动因素。耦合协调的路径是体制机制创新、协同推进机制的形成、协同推进的保障机制完善和现代化治理体系的构建。

【关键词】黄河流域  生态环境保护  高质量发展  耦合协调

【中图分类号】 D601                                  【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.010

2021年10月8日，中共中央、国务院正式发布了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》），这是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件。《纲要》的颁布表明黄河流域生态保护和高质量发展作为重大国家战略，进入全面推进阶段。在经济发展层面，黄河流域是我国人口活动和经济发展的重要区域，但经济社会发展相对滞后，少数民族人口和贫困人口相对集中。从生态资源环境来看，黄河流域是我国重要的生态安全屏障，然而水资源短缺的矛盾突出，资源环境承载能力弱。推进黄河流域高质量发展，涉及缩小南北方发展差距与实现共同富裕;强化黄河流域生态保护，则关系到防范、化解生态安全风险。因此，黄河流域协同大治理，既要解放、发展生产力，也要保护生产力，推进生态保护与高质量发展的耦合协调是必然选择。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的必要性

现有关于黄河流域高质量发展的研究，大多是将生态环境保护作为高质量发展的一个子维度，将资源环境代价作为经济发展的成本进行分析。而黄河流域高质量发展的核心内涵“重在保护、要在治理”，要求不应仅将生态作为经济高质量发展的子维度，而应与经济发展形成共生关系，不应仅将生态环境代价作为“成本”，而应将生态环境保护本身作为“目标”，这就要求从经济与生态耦合协调的新视角来认识黄河流域的高质量发展[1]。立足于黄河资源禀赋状态、全流域治理的需要和生态系统的整体性，基于“共同抓好大保护、协同推进大治理”的目标，实现黄河流域生态环境保护与经济高质量发展的耦合协调，必要性如下。

有利于揭示黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的客观规律。黄河流域存在资源環境承载能力弱、各省区发展不平衡不充分突出等诸多问题，黄河流域生态保护和高质量发展的耦合协调需要首先解决黄河流域发展过程中显现的水资源短缺、生态环境脆弱、水沙关系不协调、产业结构低端同质化、现代化生产要素储备不足、公共服务供给不均衡以及区域分工协作程度较低等现实问题。基于新时代和现代化建设新征程的背景，从黄河流域经济社会发展和资源生态环境保护的实践以及生态环境状态的事实基础出发，揭示黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的基本规律，为政策制定提供决策参考。

有利于探寻黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的驱动因素。黄河流域生态保护与高质量发展的耦合协调需要厘清两个主系统及子系统之间的相互依存的动态关联关系。融合生态财富观、波特假说、资源诅咒、绿色发展观等理论命题，梳理黄河流域处于不同的发展阶段，在差异化的产业结构、要素禀赋结构、科技水平、制度安排以及发展理念的作用下，经济社会发展与生态保护之间的非线性关系、作用方向、影响机理和表现形式。基于黄河流域的发展状态、特点和趋势，演绎其经济社会发展与生态环境保护从“无序”到“有序”、由“不稳定”走向“稳定”、从“此消彼长的矛盾对立”到“相互促进的有机统一”的驱动因素、比较优势、演进路径、结构突变点以及均衡状态。

有利于探索黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的发展效应。黄河流域生态保护与高质量发展的耦合协调是为了让黄河成为造福人民的幸福河，要依据把黄河流域打造成为高质量发展的重要实验区的目标任务，探索黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调引致的集聚效应、资源配置效应、外溢效应、学习效应、累积循环效应、规模效应以及财富效应。将流域经济作为一个整体，遵循系统科学思想，根据黄河大流域系统内部组成要素互为因果的反馈特点，从黄流域系统的内部结构来归纳黄河流域生态环境问题的根源，寻找黄河流域高质量发展的实现机制，驱动黄河上、中、下游同步实现生态保护与高质量发展的协调，进而探索黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的发展效应。

有利于推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的机制设计。结合黄河流域生态保护与高质量发展的目标，针对黄河流域高质量发展现代化新动能培育、现代化经济体系构建以及现代化治理体系的完善，以现代化建设推进黄河流域生态保护与高质量发展形成稳定、持久的耦合协调关系。建立更加有效的流域经济协调发展新机制，充分发挥有效市场和有为政府相融合的积极作用，促进上下游间合作、完善协商合作机制、加强流域生态环境共建共治、推进流域产业有序转移和优化升级，有利于推进黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的机制设计，作好战略规划和顶层设计。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的驱动因素

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了黄河流域生态保护和高质量发展的基本原则：“共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展”[2]。这要求实现黄河流域生态环境保护与高质量发展之间正向的相互影响，相互作用，其中包含外生约束与内生作用两重涵义。黄河流域水资源条件就是产业发展，城市发展等的刚性约束，而生态环境水平又是影响黄河流域经济高质量发展的重要内生因素，需要把生态环境保护贯穿到黄河流域高质量发展的全过程。而黄河流域生态环境保护与高质量发展二者之间的影响与作用的方式、程度、效应等必然受到黄河流域经济社会环境发展中许多外生因素的影响。因此，在探寻和遵循驱动因素作用于生态环境保护与高质量发展的耦合协调的客观规律的基础上，主动寻求以相关因素有效驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的有机衔接。这就需要我们积极深入研究黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调的驱动因素。0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD

创新发展驱动因素。创新是生态环境保护与高质量发展耦合协调的主要驱动力，黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的需要通过创新的力量来支撑[3]，科技创新及其引发的产业升级是耦合协调的创新发展驱动因素：一是推动黄河流域节能减排与综合利用的科技创新，开展黄河生态环境保护科技创新，围绕水资源有效利用、资源安全、生态恢复、环境保护、植被恢复、灾害防治、水沙调控等领域开展技术攻关，为生态环境治理提供技术支持。二是推动黄河流域农牧业科技创新，推动黄河流域农业高新技术产业示范区建设，在生物工程、育种、旱作农业、盐碱地农业等方面取得技术突破，实现黄河流域农业的高质量发展。三是围绕黄河流域传统产业转型升级和战略性新兴产业发展加强协同创新。通过协同创新为黄河流域传统产业转型升级和战略性新兴产业发展动力和科技支撑，为此需要推动关键共性技术研究，布局重大新型基础设施、重点实验室、产业创新中心、大数据中心、工程研究中心等科技创新平台，通过完善技术标准规范、激励机制等促进成果转化。

现代要素驱动因素。以现代要素为内涵的要素升级是驱动黄河流域实体经济生态环境保护与高质量发展与改善的重要方式，在黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调中引入现代要素，形成新的业态，重塑新的增长体系。一是推动绿色金融、数据要素推动黄河流域生态保护，以生态环境保护引导黄河流域要素市场化改革。二是提高工业互联网、人工智能、大数据对传统产业渗透率，推动黄河流域优势制造业绿色化转型、智能化升级和数字化赋能。三是搭建产供需有效对接、产业上中下游协同配合，推进产业链、创新链、供应链紧密衔接，加快产业体系升级和基础能力再造，打造具有较强竞争力的产业集群。

现代产业驅动因素。实现现代产业发展，构建现代化产业体系、实现产业基础能力高级化和产业链现代化是黄河流域高质量发展的奠基工作。黄河流域现代产业发展驱动生态环境保护与高质量发展的耦合协调的重点是：一是通过黄河流域现代产业体系构建、传统产业改造和绿色产业发展推动生态环境保护。在生态约束条件下，通过黄河流域绿色产业发展和数字经济推动产业基础能力现代化和产业链现代化，实现新发展格局中的黄河流域产业的合力分工和科学布局。二是根据黄河流域各地区资源、要素禀赋和发展基础做强特色产业，推动资源型产业转型，实现制造业高质量发展，战略性新兴产业的成长，构建起具有黄河流域特色的现代产业体系。三是做优做强农牧业。开展绿色循环高效农业试点示范，大力支持发展节水型设施农业。发展乡村产业和农产品加工业，因地制宜发展现代农业服务业，打造高效的农业产业链供应链。

现代空间格局驱动因素。黄河流域的生态环境总体上偏脆弱，大部分生态功能区都是国家主体功能区中的生态脆弱区，这些地区应当尽量减少人类经济活动对生态的影响。因此，黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调可以重塑空间格局，加快推进以中心城市—都市圈—城市群为模式的新型城市化进程，从而实现人口适度集中。一方面减少对于生态脆弱区的人为活动，减少过度资源开发利用、过度旅游等人为活动对生态系统的影响和破坏。优化国土空间开发格局，依据生态环境约束调整区域产业布局，在资源环境承载力范围内进行产业开发;另一方面提高发展效率，通过黄河流域空间重构，提高黄河流域城市群水资源利用效应、环境效应以及产业分工与空间溢出效应。

乡村振兴驱动因素。依据《纲要》，乡村振兴是黄河流域高质量发展的重要内容，也是黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的驱动因素之一，需要通过发展现代农业、推动农村经营模式创新、构建新型农村经济主体实现黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调。通过乡村振兴驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调的重点在于：立足黄河流域乡土特色和地域特点，实施乡村振兴战略，推进乡村规划布局的科学化，培育与城市有机融合的特色乡村。发挥农牧业特色优势，促进农村产业融合，建设一批特色农业、农产品集散、工贸等专业化乡村。建立生态资源保护与乡村发展的互促机制，把生态环境保护放在乡村振兴的首要位置，实现农村产业生态化与生态产业化的结合。统筹产业发展和乡村环境的改善，开展农业绿色发展和农村人居环境整治，建立农村人居环境建设和管护长效机制。

开放发展驱动因素。黄河流域所处的北方地区经济社会总体开放发展水平较低，必须贯彻新发展理念、立足新发展阶段，服务和融入新发展格局，探索以开放发展驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调的实现方式，让开放发展成为黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的主要驱动因素。一是构建多向并进的黄河流域开放新格局，打造黄河流域对外开放的新门户、新通道、新高地，提升黄河流域高质量的开放发展水平。二是以“一带一路”深入推进为方向的黄河流域扩大开放路径，完善黄河流域贸易的环境机制、FDI环境机制与效应、环境规制对贸易与FDI的影响机制与效应等，提高对外开放水平。深化与共建“一带一路”国家农牧业合作，支持有实力的企业建设海外生产加工基地。三是加快投资贸易便利化。大力发展跨境电子商务，实行通关一体化，吸引全球优质要素资源向黄河流域聚集，提升黄河流域国际交往功能，建设黄河流域对外开放的新门户。

基础设施驱动因素。基础设施建设是黄河流域高质量发展的短板与瓶颈，基础设施驱动因素是驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调的关键因素。其建设重点是：一是加快新型基础设施建设。以数字基础设施为重点，建设物联网和工业互联网基础设施，完善面向主要产业链的人工智能平台，加强全流域协调、跨领域联动，优化空间布局，提升黄河流域新型基础设施建设发展水平。二是完善交通、能源等跨区域重大基础设施体系，提高上中下游、各城市群、不同区域之间互联互通水平。三是构建便捷智能绿色安全综合交通网络。强化跨省高速公路建设，加密城市群城际交通网络，连通沿黄主要经济区。建设高速铁路网络，优化完善黄河流域高速公路网，加快国际航空枢纽和国际航空货运枢纽建设。0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD

平台建设驱动因素。通过平台建设驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调，完善黄河流域生态环境保护平台体系构建，完善黄河流域技术创新平台、产业平台、市场平台建设、开放平台，通过相关平台作用的发挥驱动黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调。一是完善黄河流域技术创新平台。建设一批国家重点实验室、产业创新中心、工程研究中心等科技创新平台，推动科技创新。二是完善产业平台。搭建产供需有效对接、产业上中下游协同配合、产业链创新链供应链紧密衔接的战略性新兴产业合作平台，完善面向主要产业链的人工智能平台，推动产业体系升级和基础能力再造。三是完善市场平台。加强黄河流域要素市场一体化建设，推进土地、能源等要素市场化改革，完善要素价格形成机制，提高资源配置效率。四是完善开放平台。推进沿黄相关省区的自由贸易试验区建设，形成面向中亚南亚西亚国家的通道、商贸物流枢纽、重要产业和人文交流基地。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的路径

黄河流域生态环境保护与高质量发展是相互影响、相互促进、良性互动的关系。构建黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制具有重要意义。从黄河流域高质量发展和生态环境保护的战略性、整体性、协同性、系统性的原则出发，需要高度重视黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制设计，形成黄河流域“发展—保护—治理”的多重均衡耦合的耦合协同逻辑。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调协同推进的体制机制创新。推动黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调需要一定的体制机制保障，需要深化体制改革，推进机制创新，加快推进黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调与协同推进的体制机制创新。一是推进地方政府协同治理的体制机制创新。黄河流域高质量发展是大流域纵深战略，同时流域内地方政府之间协同缺乏，推进地方政府协同治理的体制机制创新是黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调与协同推进的关键，需要从组织、制度、体制和机制等方面构建黄河流域地方政府协同治理体制机制，实现地方政府协同治理的有效性。二是健全黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制，围绕区域合作机制、利益共享机制、资源环境管理机制、生态环境问题的联防联控机制、横向财政转移机制、生态补偿机制、利益约束机制以及资源市场化交易机制建立起工作推进的体制机制，通过有效配合、分工协作，促进各个利益主体在共存和相容基础上建立黄河流域推动一体化高质量发展的协调管理体制。三是构建黄河流域高质量发展的协同机制。一方面构建利益协同机制，通过利益协同机制处理好黄河流域的高质量发展中的眼前利益与长远利益、行政区划利益、市场主体的竞争利益、绩效考核利益等，将局部利益与整体利益协调起来，使各利益主体达成流域内利益一致性和共享性。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的协同推进机制构建。首先，通过完善主体功能区划分，明确黄河流域内各区域工业产品、农业产品和生态产品的不同供给目标，有效实现黄河流域各区域生态环境保护与高质量发展的利益协调、功能协同;其次，通过构建流域产业分工体系，促进要素流通，消除市场分割与产业同构，增强上下游产业关联。通过创新链、产业链、供应链、价值链的结合实现产业协同，通过产业协同实现黄河流域生态环境保护与高质量发展的耦合协调;再次，搭建流域管理平台和流域管理机构，以流域管理模式替代原有的区域管理模式，推进空间发展目标的达成、利益的协调和治理的协同，从而实现黄河流域生态环境保护与高质量发展的空间协同;最后，构建多主体网络化协同治理机制，实现“政府、企业、社会公众”三者之间的目标激励相容，从而提升黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的协同程度。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调协同推进的保障机制构建。在黄河流域生态保护和高质量发展耦合协调的保障机制设计层面，要强化制度保障，形成“共建、共治、共享”现代化治理能力和治理体系[4]。一方面，发挥黄河全流域各级政府和部门机构的指导、协调、监督和监測的作用，打造科学、规范的管理协调机制，形成权责清晰、条块结合、协同联动、齐抓共管的监管体系。另一方面，完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度、地方性法规、地方政府规章，完善法律法规保障体系。同时，构建和优化黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的现代化治理体系的组织保障支撑、空间治理保障支撑、政策保障支撑和体制机制保障支撑体系。

黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调推进的现代化治理体系构建。治理现代化是实现黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的重要方面，结合党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部署，需要构建黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调推进现代化治理体系，实现黄河流域高质量发展的治理体系和治理能力现代化。一是从黄河流域生态环境保护与高质量发展耦合协调的要求出发，从流域经济治理的全域性、统筹性和协调性出发，以“共建、共治、共享”为原则，建立主体协同、利益协同、市场协同、生态协同、空间协同、社会协同、文化协同的现代化治理体系。二是加强黄河综合治理体系和能力建设，形成中央全面统筹、部门分工协作、地方真抓落实、各环节各方面有机衔接的管理体制。三是赋予沿黄各省区更多生态建设、环境保护、节约用水和防洪减灾等管理职能，实现流域治理权责统一，构建起激励和约束相结合的治理体系。

（本文系国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护与高质量发展耦合协调与协同推进研究”的阶段性成果，项目编号：21ZDA066）

注释

[1]任保平：《黄河流域高质量发展的特殊性及其模式选择》，《人文杂志》，2020年第1期。

[2]习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，《求是》，2020年第20期。

[3]任保平、张倩：《黄河流域高质量发展的战略设计及其支撑体系构建》，《改革》，2019年第10期。

[4]《中共中央 国务院印发黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，《人民日报》，2021年10月9日。

责 编/赵鑫洋0F2AC8A4-C435-4BC3-87CA-1DBAEE1A5CDD