“多规合一”空间信息管理系统的讨论与实现

兰寒玉 孙希超

（1.贵州省有色金属和核工业地质勘查局五总队，贵州 安顺 561000；2.杭州市勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 310012）

0.引言

“多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。在城市及区域发展从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演变中，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到“一本规划、一张图”，实现统筹规划、动态调整、协调发展，对推动区域可持续发展十分重要。通过建立统一的规划信息管理平台，统一全市各类规划的空间坐标体系和数据标准，保障空间信息的共享；并通过政务网络接入三县两区和各委办局，实现业务协同。通过优化行政审批流程，提高行政审批效率，提升政府现代治理能力。目前的规划体系庞大，根据横向分类、自然经济属性、空间管制属性、纵向分类、规划层次属性、重大问题属性等维度对空间规划体系进行梳理，存在规划部门繁多，规划不一致的历史久远问题，表面看上去是各类规划功能区、图斑的不一致，实质上是不同的规划遵循的规范标准、体制结构互相矛盾，造成不同规划在使用时限、坐标系统、基础数据、管控分区、标准规范等方面的不一致。因此，科学编制统一的空间规划成为实现“多规合一”的重要推手[1]。“多规合一”的目标可以归结为使城市生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀[2]。采用信息化方法可实现规划数据统一标准的制定，间接实现信息化空间标准的制定与落实，化解由于审批手续不一致造成的各部门之间在土地与项目建设中存在的分歧。“多规合一”平台的出台融合了政府部门间的矛盾因素，从而真正提高项目审批效率，加速重点项目落实与建设，真正建立部门间的协调机制[4]。

本文根据各大城市规划部门的反馈意见，结合各地需求，实现了“多规合一”系统的实现。该系统在优化审批流程、提高审批速度方面存在很大优势。通过对系统各结构详细介绍，并重点讲解系统特色功能之后，利用该系统的功能可以实现城市规划部件审批流程，为各城市建立“多规合一”系统提供有益借鉴与帮助。

1.系统总体设计

遵循“一个市县、一本规划、一张图”核心理念，统筹不同管理部门的专项规划，搭建“多规合一”空间信息管理平台，基于不同规划的规范标准和工作机制，消除规划之间的不一致，从规划部门内的规划数据整合和业务管理处罚，实现规划部门内的“多种规划融合”，同步开展相关部门的“多规合一”，“由内而外”打造多规整合体系，实现不同规划部门之间规划数据和成果的全面融合，彻底消除多规矛盾，优化业务审批流程，实现管理机构的规划成果共享。通过“多规合一”，最终搭建“一张图”、制定“一套规范体系”、建设“一套平台系统”、成立“一个管理部门”、实现“一套审批机制”、制定“一套规章体系”的工作方法，明确市县战略发展的目标，有效配置城乡空间资源，协调城市空间功能分区，促进土地节约集约利用，落实重大项目顺利落地实施，为管理机构的决策评估提供丰富的支撑信息，从而推进审批体制改革和机制创新，打造高效政务服务体系，提升民众的获得感与幸福感，提升百姓对政府的信赖感，助力社会和谐稳定发展。

系统总体分层采用层次化设计思路，不同层之间又是相互独立的，这样保证了系统稳定、可靠、安全地运行，同时增加了系统的可扩展性，提升系统实用功能。按照分层思想，从底到顶共分为四层。

第一层是规划数据库层，是“多规合一”信息平台的基础。

第二层是数据访问层，实现对数据库实例的管理。通过访问该层数据，上层用户可以获取需要的资源数据。系统整体架构（如图1所示）：

图1 系统整体架构

第三层是组件和服务层，是整个系统功能实现的核心程序包和类对象，组件层只注重功能的实现，不涉及用户界面。服务层是实现功能或者地图服务接口，同样被平台所调用，不涉及任何界面。

第四层是系统层，是整个平台的表示层和应用层。在该层通过不同的界面UI，实现数据的输入，调用底层组件实现相应的功能返回结果，并将结果显示在界面上[7]。

2.数据库设计

“多规合一”空间信息系统成果数据包括核心数据和辅助数据，其中核心数据图层是系统成果需提交的必备数据，包括规划整合数据、规划成果数据、项目审批数据库、规则数据等。该系统数据库从数据访问到数据交互处理都通过数据管理系统实现。该数据库不仅对数据的封装效果较好，实现了数据的有权限访问，而且符合数据保密性要求。系统数据库架构（如图2所示）：

图2 数据库架构

3.平台功能模块的建设

3.1 规划成果冲突检查系统

规划成果冲突检查系统的使用用户主要是规划编制人员，在多规编制过程中为规划工程师提供协助规划编制的应用，实现对“多规合一”成果进行质量检查、冲突检测，发现解决规划编制过程中的规划重复、冲突、差异问题，从而提高规划编制效率，规范工作成果。规划成果冲突检查系统界面（如图3所示）：

图3 规划成果冲突检查系统界面

由于土地利用在统一的坐标系下，根据冲突检测模型，应用地理信息的空间拓扑分析方法对给定的区域检测城规和土规的用地性质冲突，生成建设用地城规土规冲突图和冲突报告，对各规划有冲突的地方提供分析与警示。在冲突中，系统会根据冲突区域的面积与土地性质提出冲突提醒。

规划成果冲突检查系统主要包括：空间布局差异识别、多规冲突协调、标准规则管理、编辑等功能模块。

3.2 数据管理系统

数据管理系统是“多规合一”数据库的基础保障，用于对元数据、矢量数据、栅格数据、地图服务等各类GIS数据的质检入库、日常管理和维护，是实现规划成果共享、业务功能实现的基础保障。数据管理系统有着举足轻重的作用，不仅对外提供数据，而且在数据安全方面起到至关重要的作用。数据管理系统界面（如图4所示）：

图4 数据管理系统界面

数据处理子系统主要包括：数据格式转换、数据坐标转换、属性结构质检、空间参考检查、拓扑关系检查、成果替换和更新、图形发布、版本管理、编辑入库等。

系统具体功能模块包括：数据预处理、数据质检、数据库管理、编辑入库等。

3.3 “一张图”子系统

“一张图”是在叠加整合的基础地理数据以及国土、规划、交通、环保等政务部门专项规划数据基础上，统一基础坐标系统，叠加规划成果要素，梳理各类规划差异矛盾，在“一张图”上共同划定各类控制线，形成无缝对接的“一张图”，实现对规划编制数据、项目审批数据、批后数据、控制线、土地利用数据、道路交通数据、公共设施、基础地理数据、现状空间信息、现状非空间信息等信息的统一管理。“一张图”子系统模块功能结构图（如图5所示）：

图5 “一张图”子系统模块功能结构图

（1）标准统一：按照《城市用地分类与规划建设用地标准》对城乡用地进行统一分类。

（2）坐标统一：将各类数据统一到同一个地理坐标系下。

（3）规划统一：各部门、各专业、各时期的总体规划、控制规划和专项规划进行统一整合叠加。

格式统一：将原始的dwg图形文件、jpg图片文件等统一整合为shp数据。

“一张图”系统主要用户是政务部门，使用信息平台的政务版，在各类规划、基础信息数据的基础上，实现“多规合一”各类数据在同一规范体系下的显示与分析，包括基础数据、不同的规划数据、项目审批信息、项目位置信息、功能区位置和属性信息、冲突差异信息等，实现不同部门间的互联互动，为协同审批建设项目落地提供必要的保障[9]。“一张图”子系统界面（如图6所示）：

图6 “一张图”子系统界面

3.4 “多规合一”综合台账系统

面对不同业务部门等多规成果应用部门的需求，提供多规数据和各部门规划的专题统计信息，为应对数据来源不统一、无规范、统计计算时存在诸多问题等情况，该系统会迅速收集相关信息，为解决问题提供决策依据，增强决策管理能力。综合台账系统面向规划和自然资源部门、生态环境部门。系统界面友好，包容性强，能够统一各部门收集到的信息，汇总到一起决策。综合台账系统结构图（如图7所示），综合台账系统界面（如图8所示）：

图7 综合台账系统结构图

图8 综合台账系统界面

3.5 多规协同审批系统

多规协同审批系统主要支撑各委办局开展已落地项目的建设审批工作，提供统一的受理收发件功能，通过对各部门原有审批流程的改造，与多规建设协同审批系统进行对接，进行多部门间的并联审批，提高业务办理效率，系统界面（如图9所示）。各相关单位在系统中办理业务，能够及时地收到来自企事业单位及个人提交的办理材料，省去了在各部门之间周转的问题，大大地提高了效率。主要功能有：我的业务、项目督办、发起审批、报建箱。

图9 多规协同审批系统界面

3.5.1 储备协同审批系统

储备协同审批系统主要支撑各委办局开展项目生成的协同审批工作，如，各省级以上省级重点项目、市县区级重点基础设施项目、不同市县相互协作项目、系统流程（如图10所示）、国家下发的国家级重点项目的审批与实施、涉及辐射项目等。在本阶段发现并解决影响项目落地的问题，保证建设项目能正常落地。该系统基本流程通过材料预审、网上审批并同时发给几个相关单位协作，提高审批效率。

图10 储备协同审批系统流程图

3.5.2 建设协同审批系统

建设协同审批系统主要支撑各委办局开展已落地项目的建设审批工作，提供统一的受理收发件功能，通过对各部门原有审批流程的改造，与多规协同审批系统对接，进行并联审批，提高业务办理效率。协同审批系统中包含我的业务模块、项目督办模块、报建箱模块、发起审批模块等四大模块。系统模块功能结构图（如图11所示）。各模块之间协同合作，保证落地项目快速申报，快速受理。

图11 建设协同子系统模块功能结构图

3.6 运维管理系统

该系统主要面向“多规合一”信息平台的运维管理部门，在平台运维期间，提供系统用户组织结构管理、资源数据管理、功能权限管理、用户行为日志管理，满足系统管理员对多规数据资源的灵活配置、系统用户及权限的管理需求，解决因多规系统复杂、涉及使用部门繁多而导致的“维护难”问题，从而提高系统使用能力，保障系统的正常运行。

该系统主要是保障平台的正常使用，对系统中的组织机构、功能权限、工作流、地图服务等各种参数进行管理，主要包括：用户管理、角色管理、权限管理、菜单管理、工作流管理、工作流设计、表单设计、地图服务管理、地图版本管理、图层管理等几大模块。

4.结束语

本文通过对目前规划现状的分析，基于对空间规划体系的梳理，构建了多规成果冲突检查系统、数据管理系统、“一张图”系统、多规协同审批系统、运维管理系统、综合台账系统等子系统。使用该系统平台能显著增强政府部门间沟通规划的协调性，加强多部门之间的沟通协调，增加规划相关数据的整合，提高数据在不同部门之间流转速度，真正实现规划信息数据共享机制，从而提高政府部门办事效率，利用统一方法管理不同部门的数据，实现各部门审批流程快速、高效完成。本文的研究初衷是为城市建立“多规合一”系统平台提供借鉴，并且为城市规划管理提供一种解决方法。